文/周軍

治理結(jié)構(gòu)是組織中各利益相關(guān)體，通過職責(zé)權(quán)限的配置和運行機制形成相互制衡關(guān)系，以保障組織的有效運行并實現(xiàn)其目標(biāo)。建立現(xiàn)代學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，就是要形成有效的學(xué)校管理體制與良好的運行機制。管理體制方面，各中小學(xué)校要建成富有成效的決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)、教職工代表大會的議事機構(gòu)；運行機制方面，各中小學(xué)校要建立健全學(xué)校規(guī)章制度、規(guī)范學(xué)校事務(wù)活動的運行程序。

內(nèi)部控制監(jiān)督，是內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)對組織內(nèi)部控制設(shè)計和運行的有效性進行的審查和評價活動。教育內(nèi)部控制監(jiān)督的目的，是為了建立健全學(xué)校內(nèi)部控制制度，并能有效執(zhí)行，充分發(fā)揮內(nèi)控所起的作用。對于學(xué)校決策層，可以借助內(nèi)部控制監(jiān)督的成果，更好地履行職責(zé)，防范風(fēng)險，完善中小學(xué)校內(nèi)部治理機制，促進學(xué)校健康有序發(fā)展。教育部關(guān)于做好《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》實施工作的通知中指出：實施內(nèi)部控制規(guī)范，是加強教育經(jīng)費監(jiān)管的重要舉措，是完善教育行政事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代學(xué)校制度的必然要求。教育內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)要加強對內(nèi)部控制的監(jiān)督，發(fā)揮內(nèi)部控制的作用，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

一、教育內(nèi)部控制監(jiān)督與學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系

(一)教育內(nèi)部控制監(jiān)督與學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)是一致的

學(xué)校治理是通過學(xué)校職責(zé)、權(quán)限、利益的制衡，建立有效的激勵與監(jiān)督機制，保證各部門間正常與高效的運轉(zhuǎn)，為學(xué)校發(fā)展增加價值；而教育內(nèi)部控制監(jiān)督對學(xué)校內(nèi)部控制進行檢查、監(jiān)督、評價，是為了建立健全內(nèi)部控制制度，讓內(nèi)部控制制度能有效執(zhí)行，防范風(fēng)險，其目標(biāo)也是為學(xué)校增加價值。

(二)教育內(nèi)部控制監(jiān)督是學(xué)校治理的內(nèi)在需求

內(nèi)部控制與學(xué)校治理互為條件又有交叉之處。學(xué)校治理既是一個靜態(tài)的組織機制，也是一個動態(tài)的不斷趨向完善的過程，既需要自我的不斷修正，也需要教育控制監(jiān)督的監(jiān)督、評價及建議。內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)與監(jiān)督人員根據(jù)自身的知識體系及工作實踐，通過一定的監(jiān)督技術(shù)與監(jiān)督手段，能夠識別與幫助糾正治理機構(gòu)存在的風(fēng)險與漏洞，改善治理結(jié)構(gòu)。

(三)教育內(nèi)部控制監(jiān)督是學(xué)校治理機構(gòu)健康有序發(fā)展的必要手段

內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)可采取多種方式向?qū)W校管理層提供真實的內(nèi)部控制信息，找出決策運行偏差，促進學(xué)校決策層做出科學(xué)決策，提升學(xué)校治理的功能。

二、對內(nèi)部控制進行監(jiān)督，評價學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容

(一)評價學(xué)校的治理環(huán)境

治理環(huán)境是學(xué)校文化建設(shè)與內(nèi)部控制制度建設(shè)的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到學(xué)校治理的效率。教育內(nèi)部監(jiān)督通過評價學(xué)校治理組織與結(jié)構(gòu)、評價學(xué)校風(fēng)險管理政策、評價內(nèi)部監(jiān)督部門的活動等措施，以達到優(yōu)化學(xué)校治理環(huán)境的目的。

(二)評價學(xué)校的治理過程

治理過程是支持治理環(huán)境的具體活動，內(nèi)部控制監(jiān)督參與學(xué)校治理的具體措施，如參與學(xué)?！叭匾淮蟆比^程、評價學(xué)校績效工資政策與相關(guān)過程、評價學(xué)校崗位設(shè)置方案和評聘過程等。

(三)評價學(xué)校的治理程序

治理程序是關(guān)系到治理過程效率的重要步驟和實踐，并以此來促進學(xué)校不斷優(yōu)化事務(wù)處理方式與流程，提高效率與效果。

三、教育內(nèi)部控制監(jiān)督對學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的推動作用

學(xué)校治理結(jié)構(gòu)有兩個特征：規(guī)則制衡與組織制衡。規(guī)則制衡包括制度制衡和程序制衡，即建立和完善內(nèi)部控制制度，建立科學(xué)的運行程序?qū)崿F(xiàn)對學(xué)校各事項的控制和制約。組織制衡，即建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督的制衡機制，實現(xiàn)對學(xué)校各事項的控制和制約。

(一)加強內(nèi)部控制監(jiān)督，推動學(xué)校制度建設(shè)，規(guī)范運行程序

結(jié)合學(xué)校實際，運用內(nèi)部控制測試程序，尋找內(nèi)控薄弱點和失控點，在學(xué)校制度建設(shè)上關(guān)注學(xué)校章程與管理制度兩個層面。

1.審查學(xué)校章程。學(xué)校章程是學(xué)校各項制度的母法，就學(xué)校辦學(xué)宗旨、內(nèi)部管理體制及財務(wù)活動等重大的基本的問題做出的全面規(guī)范，是一種自律性基本文件。

學(xué)校章程是制定學(xué)校其他制度的重要依據(jù)，與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)。在監(jiān)督時，一要關(guān)注是否制定了學(xué)校章程，沒有學(xué)校章程，其他各項制度將是零散的，不規(guī)范的；二要關(guān)注內(nèi)容是否全面，是否包括學(xué)校管理體制、財務(wù)與人事制度、章程修改程序等；三要關(guān)注制定程序的合法性，學(xué)校章程是學(xué)校全體教職員工智慧的結(jié)晶，其制定過程要咨詢各方意見，并經(jīng)教工代表大會通過；四要關(guān)注章程的修訂，章程包括學(xué)校三至五年的發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)根據(jù)國家政策的調(diào)增、社會環(huán)境的變化、學(xué)校的發(fā)展及時修訂。

2.審查學(xué)校管理制度。學(xué)校常規(guī)管理是學(xué)?？沙掷m(xù)性發(fā)展的保證，學(xué)校制定的各項管理制度應(yīng)致力于解決管理中需注意的問題及堅持的原則。

對學(xué)校進行監(jiān)督時，學(xué)校都能提供各種各樣的制度，從表象上看是完整的，有序的，但從內(nèi)容上看，可能是空洞的，缺少制定依據(jù)，或不具有可執(zhí)行性。在對各項制度進行監(jiān)督時，要了解制度制定的程序是否符合規(guī)定，制定的依據(jù)是否充分，與學(xué)校發(fā)展是否相適應(yīng)，是否具有可執(zhí)行性及執(zhí)行的有效性。

3.幫助學(xué)校建立科學(xué)的運行程序來制約學(xué)校決策與事務(wù)活動。各項制度是否得到有效運行，有制度設(shè)計因素，也有其他客觀因素。

(二)加強內(nèi)部控制監(jiān)督，推動學(xué)校形成科學(xué)民主的決策、監(jiān)督管理機制，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)

1.健全校長負責(zé)制，完善民主決策機制，健全決策程序。對涉及學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、基本建設(shè)等重大事項的決策實行全面監(jiān)督。一看是否實行集體決策。學(xué)校重大事項必須遵循集體決策原則，由領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論，學(xué)校應(yīng)記錄討論議事過程；二看是否實行民主決策。學(xué)校重大事項討論決議應(yīng)向教職工公布，聽取教職工意見；三看是否實行科學(xué)決策。對于專業(yè)性強的項目，還應(yīng)聽取專家意見，履行必要的審批手續(xù)，監(jiān)督有關(guān)程序的執(zhí)行情況。

2.完善決策執(zhí)行與監(jiān)督機制，規(guī)范辦學(xué)行為。在學(xué)校內(nèi)部形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保證管理與決策執(zhí)行的規(guī)范、廉潔、高效。

隨著國家科教興國戰(zhàn)略的實施，學(xué)校管理體制改革力度加大了，學(xué)校硬軟件設(shè)施建設(shè)、學(xué)生資助、教師素質(zhì)提升等多方面的投入不斷增長。教育監(jiān)督機構(gòu)要加強內(nèi)部控制監(jiān)督，規(guī)范中小學(xué)校辦學(xué)行為。

一是對學(xué)校校務(wù)公開進行監(jiān)督。校務(wù)公開是學(xué)校民主管理的重要舉措，是維護師生權(quán)益、調(diào)動教職工參與管理的重要舉措。校務(wù)公開涉及面廣，不僅包括國家一些政策的宣傳，也包括學(xué)校重大決策、財務(wù)等方面的公示；校務(wù)公開的形式多樣，可通過會議傳達、學(xué)校公示欄和學(xué)校網(wǎng)站公示等。

二是監(jiān)督教育法規(guī)落實情況，規(guī)范學(xué)校內(nèi)部管理。杜絕學(xué)校亂收費行為；各項教育教學(xué)活動支出從公用經(jīng)費中開支；將國家惠民政策落實到位；嚴格執(zhí)行收支兩條線；規(guī)范教師行為，不搞有償家教、不組織學(xué)生統(tǒng)一征訂教輔材料等。加強內(nèi)部控制監(jiān)督，促進學(xué)校嚴格遵守法律法規(guī)，形成依法辦學(xué)、自我約束的發(fā)展機制。

三是學(xué)校要接受其他部門與學(xué)生家長的監(jiān)督。學(xué)校要定期或不定期對學(xué)生家長開放活動、成立家長委員會、邀請家長參加食堂管理全過程。以內(nèi)控監(jiān)督推動學(xué)校民主監(jiān)督機制的建設(shè)。

教育內(nèi)部控制監(jiān)督能較好的促進現(xiàn)代中小學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的健全和完善，但現(xiàn)階段教育內(nèi)部控制監(jiān)督的理論研究相對于教育部門來說還比較滯后，單位領(lǐng)導(dǎo)層對其重視程度有待提高，但隨著教育內(nèi)部控制監(jiān)督的發(fā)展，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容將更加豐富。

[1]袁貴仁.中小學(xué)校管理評價[M].北京：人民教育出版社，2014,7.

[2]李駿修，沈國強.教育監(jiān)督工作手冊[M].上海：社會科學(xué)院出版社，2009，2.