涂平榮

(宜春學(xué)院 農(nóng)村社會(huì)建設(shè)研究中心，江西 宜春 336000)

預(yù)防與懲治腐敗是項(xiàng)紛繁復(fù)雜的系統(tǒng)工程。如黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，不僅要嚴(yán)懲腐敗，而且要更加注重預(yù)防腐敗，強(qiáng)化反腐制度建設(shè)。真正做到用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供政治保證。2013 年1月23 日，習(xí)近平同志在中紀(jì)委第二次全體會(huì)議的講話中進(jìn)一步明確了反腐新機(jī)制，強(qiáng)調(diào)要全面加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。這些方針政策為我們完善制度“防腐”機(jī)制，推進(jìn)制度倫理創(chuàng)新指明了方面，開拓了視野。畢竟黨的方針政策歷來是懲前毖后，治病救人。從制度的源頭上預(yù)防腐敗問題的滋生、蔓延和發(fā)生，既可防止國(guó)家的財(cái)產(chǎn)、人民的權(quán)益免受損失與侵害，又可使社會(huì)主義制度的優(yōu)越性得到體現(xiàn)、制度倫理的價(jià)值訴求得到充分實(shí)現(xiàn)。制度防腐的核心在于堅(jiān)持用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人，關(guān)鍵在于如何有效制約、規(guī)范、制衡與監(jiān)督權(quán)力，使制度既能對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力進(jìn)行到剛性約束，起到預(yù)防腐敗、保護(hù)國(guó)家和人民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的作用，又能使管理工作有序良性運(yùn)行，體現(xiàn)人民的意志，維護(hù)社會(huì)公平，彰顯制度的倫理價(jià)值。中央黨校黨建教研部蔡霞教授在接受《法治周末》記者采訪時(shí)也表示: “治理腐敗的根本思路是盯住權(quán)力，用制度來規(guī)范權(quán)力、用法律來管住權(quán)力”［1］。因此，完善制度“防腐”機(jī)制，推進(jìn)制度倫理創(chuàng)新意義攸關(guān)、勢(shì)在必行。

一、以制度約束權(quán)力，從源頭上預(yù)防腐敗

法國(guó)啟蒙思想家、法學(xué)家孟德斯鳩曾指出:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。［2］(P154)對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，腐敗最常見、最直接的的表現(xiàn)形式就是超越制度之外或鉆制度的漏洞而濫用權(quán)力，把人民賦予的公共權(quán)力用來為個(gè)人、他人或利益集團(tuán)謀私、斂財(cái)或獲利。針對(duì)這種狀況，制度在安排時(shí)就必須立足推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的新情況、新問題，加大制度創(chuàng)新力度，在思想上牢固樹立起預(yù)防腐敗的建制意圖，強(qiáng)化制度防腐的意識(shí)和創(chuàng)新反腐機(jī)制理念，要總體規(guī)劃、系統(tǒng)謀劃，不斷完善反腐機(jī)制的配套措施，切實(shí)提高反腐制度建設(shè)的實(shí)效性，在制度的設(shè)計(jì)與執(zhí)行中充分考慮到權(quán)力可能濫用的概率，著眼于權(quán)力的有序運(yùn)行，注重程序性制度建設(shè)，鋪架權(quán)力規(guī)范運(yùn)行軌道，使權(quán)力的運(yùn)作按制度設(shè)計(jì)的流程運(yùn)行，以制度的程序性和可操作性來保證權(quán)力運(yùn)行的有序暢通。遵循我國(guó)反腐倡廉發(fā)展規(guī)律和腐敗問題衍生規(guī)律，同時(shí)借鑒國(guó)外反腐建制的成功經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)合理地制定防治腐敗的法規(guī)制度，使反腐倡廉制度更有針對(duì)性、時(shí)效性、可操作性和實(shí)效性。從而在源頭上給腐敗分子設(shè)置第一道防線。

二、硬化決策、執(zhí)行和監(jiān)督“三權(quán)”制約機(jī)制，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)作

孟德斯鳩還指出:“如果由同一個(gè)人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個(gè)機(jī)關(guān)行使這三種權(quán)力，即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或爭(zhēng)訟權(quán)，則一切便都完了”［2］(P156)。美國(guó)第四任總統(tǒng)詹姆斯·麥迪遜也承認(rèn):“沒有任何政治上的真理比主張權(quán)力分立這個(gè)反對(duì)意見有更大的真正價(jià)值，或者更加帶有自由保衛(wèi)者權(quán)威的色彩了。如立法、行政與司法權(quán)均置于同一人之手，不管是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人，還是世襲的、自己任命的或選舉的，皆可公正地?cái)喽榕罢保?］(P265)。從中不難發(fā)現(xiàn)，集權(quán)是腐敗的溫床，過分的權(quán)力集中必然導(dǎo)致更大的腐敗?！拌F道部原部長(zhǎng)、黨組書記劉志軍因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，被免去黨組書記職務(wù)，接受調(diào)查，成為2011 年第一個(gè)落馬的部級(jí)高官。公開資料顯示，2010 年6 月，國(guó)家發(fā)改委相關(guān)專家指出，未來五年內(nèi)我國(guó)的高速鐵路建設(shè)將會(huì)持續(xù)維持大規(guī)模投入，投資總額會(huì)保持在年均7000 億元左右。同一時(shí)間，國(guó)家發(fā)改委宏觀研究院綜合運(yùn)輸研究所副所長(zhǎng)汪鳴也表示，前幾年中國(guó)鐵路投資額年均大體只在2000－3000 億元之間徘徊，2009 年始中國(guó)鐵路投資額上升至6000 億元左右。如此大的高鐵投資額，引來外界紛紛對(duì)張曙光在投標(biāo)等過程是否存在腐敗、腐敗金額多少進(jìn)行諸多猜測(cè)。而張曙光的“裸官”身份更引來外界矚目。據(jù)媒體報(bào)道，張曙光的發(fā)妻在美國(guó)洛杉磯有3 處豪宅，在美國(guó)和瑞士有存款28 億美元”［1］。這個(gè)事例再一次證實(shí)了孟德斯鳩與麥迪遜論斷的科學(xué)性，同時(shí)國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍葉也得出了相似的結(jié)論:公權(quán)力的無限放大暴露的正是腐敗背后的“制度性漏洞”［1］。針對(duì)這種現(xiàn)狀，必須對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的公共權(quán)力加強(qiáng)約束與制衡，完善公共權(quán)力配置制度，使重大事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)適度分離，避免權(quán)力過分集中，同時(shí)還要建立健全權(quán)力之間的制衡協(xié)調(diào)機(jī)制，確保每項(xiàng)權(quán)力之間既能彼此制約又能相互協(xié)調(diào)。特別是對(duì)權(quán)力的高度集中者—— “一把手”的權(quán)力制衡，更要引起高度重視，“一把手絕對(duì)真理、二把手相對(duì)真理、三把手服從真理、四把手沒有真理”，原全國(guó)政協(xié)副主席蘇榮在任江西省委書記、省人大主任期間獨(dú)裁專斷就是一個(gè)典型事例，這種現(xiàn)象足以說明這類問題的嚴(yán)重性與嚴(yán)峻性。因此，要推進(jìn)制度建設(shè)中硬化重大事務(wù)集體決策、民主決策的內(nèi)容，強(qiáng)化追蹤問責(zé)制，預(yù)防權(quán)力運(yùn)作過程中的個(gè)人專制語獨(dú)裁，并為獨(dú)裁設(shè)置了風(fēng)險(xiǎn)。特別是要抓好人們?nèi)罕姺从硰?qiáng)烈的重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部公共權(quán)力制衡與配置。要廣泛運(yùn)用高科技技術(shù)，充分利用現(xiàn)代信息管理手段，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)作方式和手段的規(guī)范、制約與監(jiān)督，最大限度地減少制度執(zhí)行過程中的人為因素和自由裁量權(quán)的配置。以公民權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)來防止領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力。如公民選舉權(quán)的全面實(shí)現(xiàn)可防止領(lǐng)導(dǎo)干部只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)無需對(duì)下級(jí)、百姓負(fù)責(zé)的官僚作風(fēng);公民對(duì)公共事務(wù)知情權(quán)的真正落實(shí)可防止領(lǐng)導(dǎo)干部暗箱操作公共事務(wù)，這些均要求領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)作全程公開，而不僅是結(jié)果公開而已;公民參與決策權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)則可防止少數(shù)利益群體操縱公共利益分配。同時(shí)通過宣傳教育，提高人們?nèi)罕姷拿裰饕庾R(shí)與法制觀念，以及充分發(fā)揮監(jiān)督職能部門，政協(xié)、人大、人民團(tuán)體與網(wǎng)絡(luò)新聞媒體等方面的監(jiān)督作用來制約權(quán)力。

三、推行“三務(wù)”公開制度，創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

推行與貫徹黨務(wù)、政務(wù)與財(cái)務(wù)“三務(wù)”公開制，是當(dāng)代中國(guó)政治制度的眾心所望與大勢(shì)所趨，各級(jí)單位或組織機(jī)構(gòu)的黨務(wù)、政務(wù)與財(cái)務(wù)等重大事項(xiàng)，其民眾應(yīng)該而且必須擁有知情同意權(quán)，《中華人民共和國(guó)憲法》第二條也明確規(guī)定:一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。而領(lǐng)導(dǎo)干部的公共權(quán)力是人民賦予的，只是代表人民行使的，理應(yīng)對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督。讓民眾對(duì)本單位或組織的“三務(wù)”重大事項(xiàng)擁有知情同意權(quán)，這既是對(duì)憲法的尊重，又是對(duì)民眾合法權(quán)益的應(yīng)然保護(hù)。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部有義務(wù)把群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題、重點(diǎn)信息和與群眾利益密切相關(guān)的政府信息、財(cái)務(wù)狀況，特別是社會(huì)影響大、牽涉面積廣、公眾反應(yīng)強(qiáng)烈、民眾關(guān)注程度高、公益性強(qiáng)等重大事務(wù)以及公共權(quán)力又大又強(qiáng)又集中的要害部門與重要機(jī)關(guān)的事務(wù)必須實(shí)行重點(diǎn)公開制和實(shí)施聽證制，讓廣大人民群眾一目了然、有全面的知情權(quán)，然后作出同意與否的決定。這就要求建立健全相應(yīng)的法規(guī)制度來規(guī)范與保障重大決策社會(huì)討論、群眾論證、民主聽證，集體決策，以貫徹民主決策、民主評(píng)議制度，充分保障廣大人民群眾的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、評(píng)議權(quán)、同意權(quán)、決策權(quán)。此外還要健全完善上訪、信訪、舉報(bào)、投訴制度，特別是對(duì)民眾反應(yīng)強(qiáng)烈、屢次上訪、信訪、舉報(bào)無效而又得不到有效處理的案件，要改革案件從哪來又回哪里查辦的慣例，要及時(shí)移交上級(jí)部門或更換人員重新審查，以還事項(xiàng)的真正緣由，杜絕本地官官相護(hù)或被連根拔起二者互相包庇的通病。同時(shí)還要健全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)和對(duì)舉報(bào)人保護(hù)制度，切實(shí)保障群眾的監(jiān)督權(quán)。嘗試實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)重大事務(wù)向民眾公開承諾，講清道明公共權(quán)力如何行使，預(yù)期達(dá)到何種效果，把知情權(quán)還給了公眾;并承諾如何兌現(xiàn)，把監(jiān)督權(quán)還給公眾。使領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況與權(quán)力運(yùn)作公開透明，不僅要接受紀(jì)委、監(jiān)察、政協(xié)、人大等部門的監(jiān)督，而且要接受公眾與網(wǎng)絡(luò)新聞媒體的監(jiān)督。這種“陽(yáng)光”監(jiān)督主體多、形式新、過程全、力度大、內(nèi)容廣、成效好，把領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)作過程全部公開透明，避免了權(quán)力的暗箱操作與陰暗交易，既給領(lǐng)導(dǎo)干部的工作施加了壓力又激發(fā)了他們兌現(xiàn)承諾的動(dòng)力、同時(shí)還強(qiáng)化了他們的宗旨意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、法治意識(shí)和廉政意識(shí)。

四、完善領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)登記制度，推進(jìn)制度“防腐”陽(yáng)光運(yùn)作

領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)登記制度源于西方國(guó)家。在公元1766 年，瑞典的公民就有依法查閱所有官員財(cái)產(chǎn)與納稅情況的權(quán)利，任何一個(gè)公民都有權(quán)查閱首相的財(cái)產(chǎn)狀況與納稅情況，這個(gè)制度延續(xù)到現(xiàn)在，已有240 多年的歷史。后來瑞典政府進(jìn)一步深化了這一制度，規(guī)定含國(guó)家公職人員在內(nèi)的所有公民與社會(huì)團(tuán)體，均必須向稅務(wù)部門公開自己的財(cái)產(chǎn)狀況與收入清單，并接受任何公民的查詢。所有公民均不允許在銀行開匿名賬戶，所以一旦有官員的賬戶出現(xiàn)不明來款或者非正常消費(fèi)，老百性隨時(shí)隨地均可以查個(gè)“底朝天”［4］。而我國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)登記制度雖早已實(shí)施，但往往是呼聲大，雨點(diǎn)小、成效低。早在1987 年，為吸收借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、打造廉潔陽(yáng)光政府，當(dāng)時(shí)的全國(guó)人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)、中國(guó)法制工作委員會(huì)主任王漢斌同志在一次會(huì)議上就鄭重指出:“一些國(guó)家已經(jīng)規(guī)定了公務(wù)員應(yīng)當(dāng)公示財(cái)產(chǎn)收入狀況。我們國(guó)家對(duì)國(guó)家工作人員是否建立申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度問題，需要在其他相關(guān)法律法規(guī)中加以研究解決”。但事實(shí)上一直到1994 年，我國(guó)政府官員財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法才正式列入全國(guó)人大立法規(guī)劃項(xiàng)目。到1995 年6 月，中紀(jì)委與中組部才出臺(tái)文件，要求處級(jí)以上干部申報(bào)財(cái)產(chǎn)公示。2000 年3月31 日，銀行存款實(shí)名制正式實(shí)施。2009 年1 月1 日，新疆阿勒泰地區(qū)公示了55 名初任副縣級(jí)干部財(cái)產(chǎn) (公開)申報(bào)表，接受任何公民查閱。2009 年春節(jié)后，浙江慈溪市也公示了該市700 多名領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)狀況［5］。2010 年元旦，重慶開縣也正式實(shí)施了新任黨政主要領(lǐng)導(dǎo)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制［6］。這些頻頻出現(xiàn)的新氣象無疑令老百性歡欣鼓舞，但事實(shí)上從實(shí)施效果來分析，領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制陸續(xù)實(shí)施以來，腐敗官員幾乎沒有一個(gè)在財(cái)產(chǎn)申報(bào)環(huán)節(jié)上被發(fā)現(xiàn)和查處，而一旦落馬，又幾乎均犯有巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪。據(jù)中央紀(jì)委副書記干以勝介紹:“2010 年全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)就立案139621件，119527 人被給予黨紀(jì)處分，5098 名縣處級(jí)以上干部受到處分，804 名縣處級(jí)以上干部被移送司法機(jī)關(guān)，通過查辦案件，為國(guó)家挽回經(jīng)濟(jì)損失89.7 億元”［7］。而另一資料也顯示:“廣東茂名原副市長(zhǎng)楊光亮的犯罪事實(shí)有兩個(gè)情婦，14 套房產(chǎn)，60 多本存折，1.3 億元家財(cái)，其中3464.752374 萬元、歐元2.4 萬元的財(cái)產(chǎn)，楊光亮不能說明來源”［8］。假如我們的陽(yáng)光能及時(shí)有效掃射出那些貪官陰暗、骯臟、齷齪的交易，也許國(guó)家和人民的財(cái)產(chǎn)就能免遭或少遭侵害或損失。而瑞典的這些舉措既能體現(xiàn)公民的民主權(quán)利與權(quán)力的陽(yáng)光操作，又能張揚(yáng)制度防腐的倫理價(jià)值，我國(guó)完全可以合理借鑒。特別是美國(guó)還設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)來監(jiān)督政府官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況。如依據(jù)《政府官員行為道德法》而設(shè)立的廉政署，是由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)的工作情況直接向總統(tǒng)與國(guó)會(huì)匯報(bào)。其主要職責(zé)在于管理政府各級(jí)各類官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)事務(wù)與監(jiān)督其道德行為。一旦發(fā)現(xiàn)哪位官員有不明款源，廉政署會(huì)立即處理。新加坡的法律也明文規(guī)定，從總理普通公務(wù)員，全部納入財(cái)產(chǎn)申報(bào)名單。其財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體范圍廣、內(nèi)容細(xì)、不僅包含本人的財(cái)產(chǎn)與利益，而且包括其配偶與其他家庭成員的財(cái)產(chǎn)、利益等情況。把領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)登記制法制化，依靠法律的強(qiáng)制力來保障，這又是很好的范例供我們?nèi)ネ晟?。而社?huì)主義制度倫理創(chuàng)新，還得結(jié)合貫徹落實(shí)毛澤東同志全新全意為人民服務(wù)的倫理原則、鄧小平同志“三個(gè)是否有利于”標(biāo)準(zhǔn)的倫理要求、江澤民同志的“三個(gè)代表”重要思想中“立黨為公、執(zhí)政為民”的從政倫理要求、胡錦濤同志科學(xué)發(fā)展觀中“以人為本”與促進(jìn)人全面發(fā)展的執(zhí)政倫理理念、習(xí)近平同志把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”的執(zhí)政倫理要求等為主線，在推進(jìn)制度建設(shè)過程中，堅(jiān)持從群眾中來，到群眾中去的群眾路線，牢記全心全意為人民服為的宗旨，以廣泛傾聽群眾呼聲，民主集中群眾智慧，傾心滿足群眾合理意愿，時(shí)刻接受群眾監(jiān)督為工作風(fēng)格，堅(jiān)持用人民答應(yīng)不答應(yīng)、人民高興不高興、人民擁護(hù)不擁護(hù)、人民贊成不贊成、人民滿意不滿意來衡量和檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)干部一切工作的是非成敗，切實(shí)把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最把最廣大人民的根本利益為工作目標(biāo);時(shí)刻以民為先，以民為本，以民為天，竭誠(chéng)為廣大人民群眾解難事，辦實(shí)事，干好事;做到情為民系，利為民謀，功為民建，績(jī)?yōu)槊駝?chuàng)，權(quán)為民用。同時(shí)加強(qiáng)廉潔自律，克服功利傾向，嚴(yán)格把好金錢關(guān)、美女關(guān)、享樂關(guān)、居功自傲關(guān)。正如美國(guó)第28任總統(tǒng)伍德羅·威爾遜所指出:“政府官員不僅要為上級(jí)，而且要為社會(huì)盡力，用“良心”做大服務(wù)，政府官員應(yīng)該具有良好的態(tài)度，具有堅(jiān)定而強(qiáng)烈的忠誠(chéng)”?！罢賳T，尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該應(yīng)該帶頭克服官僚主義，是真正為人民服務(wù)的一個(gè)具有大公無私的政治家，可以把自負(fù)而且敷衍塞責(zé)的機(jī)關(guān)變成公正政府的具有大公無私精神的工具”［9］(P88)。

［1］ 任雪，趙晨熙.2011 制度化反腐風(fēng)向:遏制“集權(quán)”［EB/OL］.2011－04－20［2011－10－02］. 法制網(wǎng)http://www.legaldaily.com.cn/zmbm/content/2011－04/20/content_2604757.htm?node=7570

［2］［法］孟德斯鳩. 論法的精神(上)［M］. 北京:商務(wù)印書館，1982.

［3］［美］漢密爾頓，杰伊，麥迪遜. 聯(lián)邦黨人文集［M］. 北京:商務(wù)印書館，1982.

［4］張智新. 制度反腐各國(guó)有利器瑞典財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施240 年［EB/OL］.2009－09－23［2011－10－02］. 中國(guó)新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/gj/news/2009/09－23/1881287.shtml.

［5］吳華偉. 專家稱我國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度條件已成熟——專訪反腐敗問題專家王傳利博士［N/OL］.2009－08－07［2011－10－02］. 新浪網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/c/2009－08－07/074416082617s.shtml.

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