增城“問題村”蝶變記

宋超 李書龍 謝苗楓

“1994年村里分宅基地時(shí)，誰和村干部親，誰就有好處”；“1999年村里第一屆村民直選，選舉過程太激烈，政府派來警察維持秩序”……連日來，記者在廣州市增城區(qū)下圍村蹲點(diǎn)采訪時(shí)，村民和村干部但凡談到過去，多是抱怨。

下圍村地處增城石灘鎮(zhèn)的東南端，與東莞市僅一江之隔。20世紀(jì)90年代初，下圍村處在經(jīng)濟(jì)開發(fā)的熱潮中，卻因爭(zhēng)奪集體“三資”（資產(chǎn)、資源、資金）財(cái)產(chǎn)，發(fā)生“窩里斗”，失去一次次發(fā)展機(jī)會(huì)，與對(duì)岸的東莞形成天壤之別。由于集體越級(jí)上訪不斷，該村還被戴上“上訪村”的帽子長(zhǎng)達(dá)20年。

2014年，下圍村開始探索以村民代表會(huì)議制度為核心的村民自治新模式，通過制定一些操作性強(qiáng)的議事細(xì)則和程序，配以功能分區(qū)明確的議事廳，實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民，在短短的一年時(shí)間內(nèi)由“上訪村”轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕褡灾蔚哪７洞濉?/p>

下圍村的治理實(shí)踐，成為基層治理創(chuàng)新的有益探索。目前，增城正在將“下圍村模式”在全市范圍內(nèi)推廣。

曾是出了名的“上訪大村”

村干部暗箱操作、村內(nèi)利益分配由少數(shù)干部說了算，這導(dǎo)致村民分成立場(chǎng)對(duì)立的兩派。自此，上訪、封路、堵路……村里大事小事就沒停過。

干凈整潔的村道、波光粼粼的塘水、婆娑樹影包圍著的池塘，記者騎著自行車走訪下圍村就仿佛在公園里騎行一般。

“但過去并不是這樣?！敝钢謇锏那逅?，村黨支部書記郭水滿給記者“講古”，下圍村有4口魚塘，以往由于管理不到位，魚塘的水面時(shí)常漂浮著各種生活垃圾，“想不到村民能為集體利益遷了祖墳”。

郭水滿口中的村民指的是郭米成一家。

去年年底，下圍村村委會(huì)用微信、貼公告及廣播等方式通知村民，將召開一次村民代表擴(kuò)大會(huì)議，議題為“在下圍村清水塘及塘尾一帶改造建設(shè)沙莊公園事項(xiàng)”。

當(dāng)晚，郭米成開了家庭會(huì)議，因?yàn)榻ㄔO(shè)公園需要他家遷祖墳，剛開始家中老小一致反對(duì)。經(jīng)過反復(fù)激烈的思想斗爭(zhēng)后，郭家最終松了口，“為了集體利益遷出祖墳，但希望村子能夠?yàn)樽鎵炋峁┮粋€(gè)安置區(qū)”。

3天后，會(huì)議如期舉行，不僅討論了公園的開發(fā)問題，還由村民代表表達(dá)了妥善安置遷走祖墳的意見。69名村民代表在現(xiàn)場(chǎng)形成的會(huì)議紀(jì)要上簽字并按下手印。與此同時(shí)，會(huì)場(chǎng)外的村民通過微信實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)播，了解了整個(gè)會(huì)議的經(jīng)過。

會(huì)議結(jié)束后一個(gè)月，200多戶村民自覺完成了青苗清理和違建自拆，騰出了100畝土地。目前，沙莊公園前期工程已經(jīng)鋪開。

“事情推動(dòng)得那么快，在過去很難想象。”郭水滿被村民稱為“村中一寶”，自2002年起，他就當(dāng)上下圍村黨支部書記，10多年來，郭水滿對(duì)村里的大小事務(wù)了如指掌，對(duì)村民的心理需求更是了然于胸。

20世紀(jì)90年代初，改革開放的浪潮在珠三角激烈涌動(dòng)，原本具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)的下圍村卻在這波浪潮中發(fā)展緩慢，而且被戴上了“上訪村”的帽子。

“大約是從1994年的征地開始?！辈簧俅迕窕貞浾f，當(dāng)時(shí)下圍村征地超過1000畝，“但是，征地補(bǔ)償款村民既分不到也見不到?！贝迕窆鶄デ谡f：“明顯的分配不公激起了大部分村民的不滿?！?/p>

問題始終得不到解決，隨后，不服的村民開始集體上訪、越級(jí)上訪。

據(jù)石灘鎮(zhèn)黨委書記潘小航介紹，圍繞“三資”控制權(quán)和處置權(quán)爭(zhēng)奪問題發(fā)生的內(nèi)斗內(nèi)耗足足持續(xù)了20年，從開始的利益之爭(zhēng)逐漸演變?yōu)榕上抵疇?zhēng)。分屬兩派的村民代表甚至“為反對(duì)而反對(duì)”——“我上臺(tái)，你反對(duì)；你上臺(tái)，我反對(duì)”?！皬?994年開始，上訪、封路、堵路……大事小事沒停過”，“你一開會(huì)，他就來鬧，連會(huì)都開不成?！痹?005年至2D08年擔(dān)任村委會(huì)主任的郭汝灶痛心地說。

長(zhǎng)期內(nèi)部斗爭(zhēng)使村務(wù)缺乏統(tǒng)籌組織，逢會(huì)必吵、議而難決、決而難行，導(dǎo)致下圍村成為出了名的“上訪大村”“經(jīng)濟(jì)弱村”“環(huán)境亂村”。

飽經(jīng)其中之苦的村民不斷向記者羅列：2萬多平方米的集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，包括酒店和商貿(mào)城的建設(shè)用地閑置達(dá)20年；逢年過節(jié)靠賣地分紅；村里違章建筑、小五金、小化工遍地開花；散亂的養(yǎng)豬場(chǎng)幾百家；生豬圍城、豬場(chǎng)圍村、水塘水涌變臭溝……

窘迫的現(xiàn)實(shí)一直困擾著走不出“內(nèi)斗”的下圍村人。

村干部不是“老板”

村干部只是村務(wù)財(cái)務(wù)的“組織者”和“保管員”，村里大小事務(wù)要讓廣大村民參與進(jìn)來，集體決策，這樣才能集中力量辦好村里事。

下圍村的轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在2014年年初。時(shí)年36歲的郭慶東猶如一匹“黑馬”，在新一屆村委會(huì)選舉中以高票當(dāng)選為新的村委會(huì)主任?！皟膳扇硕妨?0年，村民們都厭倦了，想找個(gè)新鮮的面孔出來。”郭慶東說，在過去的5屆村委會(huì)選舉中，村干部的位置由兩派人輪流坐，他是第一個(gè)不屬于任何一派的“新人”。

郭慶東來自下圍村的“小家族”，從小見慣了村里人爭(zhēng)來爭(zhēng)去，18歲時(shí)他就去了石灘鎮(zhèn)相鄰的東莞市石龍鎮(zhèn)經(jīng)商，與兩派村民都沒了利益往來。

2000年前后正是東莞村級(jí)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的年代，石龍鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村里，一座座工廠如雨后春筍般冒了出來，高聳的現(xiàn)代化住宅也在隨后拔地而起。郭慶東眼見下圍村的“鄰居”變化日新月異，而自己的家鄉(xiāng)仍在“內(nèi)斗”中停滯不前，為此頗感憂心。2013年，他最終萌生了競(jìng)選的念頭。在新一屆村委會(huì)選舉時(shí)，郭慶東獲得了超過八成的高票數(shù)。

2014年1月，郭慶東在當(dāng)選后召開的第一次村民代表大會(huì)上放了一記響炮——財(cái)務(wù)公開。他將當(dāng)時(shí)能夠掌握的村集體所有經(jīng)濟(jì)開支全部向村民張榜公示，這是下圍村近20年來頭一次，十分矚目。

“下圍村過往的主要矛盾就是利益之爭(zhēng)，而其中關(guān)鍵在于村干部權(quán)力太大，村委會(huì)行事不透明，因此總是有村民不信任?！惫鶓c東說，他做村主任就是要放權(quán)，把權(quán)力“還給”村民代表大會(huì)，真正實(shí)現(xiàn)村民自治。

郭慶東“放權(quán)”的思路與潘小航當(dāng)時(shí)的思考不謀而合。

“村民代表會(huì)議是村民實(shí)施民主決策的日常權(quán)力機(jī)構(gòu)，要實(shí)現(xiàn)村民自治，就要讓村民代表會(huì)議不只是走過場(chǎng)，而要真正發(fā)揮功用?！迸诵『秸f，“但現(xiàn)行的村民代表會(huì)議制度設(shè)計(jì)過于粗線條，制度上了墻就變成了難以落地的‘天法’，致使村民自治流于形式。”

潘小航認(rèn)為，要讓村民代表會(huì)議起作用，眼下最需要的是一套規(guī)范細(xì)致的議事規(guī)則。為此，潘小航和他的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)圍繞村民代表會(huì)議會(huì)前、會(huì)中和會(huì)后三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和程序安排，推出了一套村民易懂的議事規(guī)則。

下圍村成為這套議事規(guī)則的試驗(yàn)田。

2014年5月，在下圍村的一次村民代表會(huì)議上，村民代表們針對(duì)議事規(guī)則的具體條文詳細(xì)議論，“大家一條條討論，同意一條就通過一條，不同意的我們就當(dāng)場(chǎng)劃掉?！惫鶓c東說。

當(dāng)時(shí)，有村民代表提出，村兩委在議事時(shí)可以提出議案，但不應(yīng)該參與投票表決，因?yàn)榇甯刹恳慌e手同意，可能會(huì)誘導(dǎo)其他代表也跟風(fēng)舉手?！熬瓦@樣，村兩委的表決權(quán)就被村民代表否決了，但我們的村干部都欣然接受，村民自治就該是這樣。”郭慶東說。

新一屆村兩委領(lǐng)導(dǎo)班子很快被村民接受，很大原因是兩委干部統(tǒng)一了思想——村干部只是村務(wù)財(cái)務(wù)的“組織者”和“保管員”，不是“老板”。在郭慶東看來，村里大小事務(wù)只有讓廣大村民參與進(jìn)來，共同商議，集體決策，這樣才能精誠(chéng)團(tuán)結(jié)，集中力量辦好村里事，下圍村才能有新發(fā)展。

規(guī)范議事引導(dǎo)村民自治

在下圍村，涉及村務(wù)的重大事項(xiàng)均被納入村民代表會(huì)議民主議事政策，如今，在300多平方米的村民議事廳里開會(huì)，所有與會(huì)人員對(duì)號(hào)入座、規(guī)范議事。

在議事規(guī)則主導(dǎo)下的村民代表會(huì)議，開始真正發(fā)揮村民自治的功用。

下圍村的議事規(guī)則設(shè)定了村級(jí)權(quán)力清單，村莊規(guī)劃、村務(wù)管理、集體資產(chǎn)和資源處置、集體資金分配、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、計(jì)劃生育等涉及村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)，均被納入村民代表會(huì)議民主議事決策。

每次村民代表會(huì)議召開前，村兩委要會(huì)審來自村民的各種議案，這些議案經(jīng)過村法律顧問審定后，進(jìn)入公示環(huán)節(jié)。村委會(huì)通過微信、村務(wù)公開欄等平臺(tái)，將所有議案向村民公開?！斑@是為了在開會(huì)前，讓村民代表與村民之間有一個(gè)充分的討論?！惫鶓c東說。

在會(huì)中環(huán)節(jié)，議事規(guī)則建立了實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)播、同步錄音錄像、輪流發(fā)言等制度?！拔覀円?guī)定討論決定問題時(shí)，村民代表和列席人員都可以申請(qǐng)5分鐘的發(fā)言時(shí)間和3分鐘的補(bǔ)充發(fā)言時(shí)間，避免會(huì)議中出現(xiàn)吵吵嚷嚷或者言而未盡的情況?！惫鶓c東說。

村民代表要適應(yīng)規(guī)范的議事規(guī)則顯然也不太容易。以往，下圍村村民習(xí)慣的開會(huì)方式是“小圈子圍坐”“上面開大會(huì)、下面開小會(huì)”。為此，下圍村建了300多平方米的村民議事廳，并設(shè)立主持席、代表席、列席席、旁聽席、監(jiān)督席等功能分區(qū)?！八信c會(huì)人員對(duì)號(hào)入座，進(jìn)去就知道自己有什么權(quán)利和職責(zé)?！迸诵『秸f。

“以前大家開會(huì)就吵架，現(xiàn)在按議事規(guī)則開會(huì)，只有輪到你說時(shí)，才能走到發(fā)言席上去說?！惫鶓c東說，幾個(gè)月過后，村民越來越習(xí)慣開會(huì)，也越來越守規(guī)矩，吵架的老毛病也消失了。

自實(shí)行村民代表議事制度以來，村民代表會(huì)議真正獲得了村民自治的決策權(quán)，下圍村也從內(nèi)部斗爭(zhēng)回歸和諧穩(wěn)定。2014年至今，下圍村共召開村民代表會(huì)議17次，商議38個(gè)議題，表決通過事項(xiàng)37項(xiàng)，否決事項(xiàng)1項(xiàng)，目前有32項(xiàng)表決通過的事項(xiàng)得到落實(shí)辦理，其余事項(xiàng)也在順利落實(shí)中，無一受到村民阻撓。

下圍村的一系列歷史遺留問題也迎來發(fā)展轉(zhuǎn)機(jī)。閑置20年的村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目重新盤活，每年為村集體經(jīng)濟(jì)增收50多萬元。2014年，下圍村集體經(jīng)濟(jì)收入從此前的390萬元提升到720萬元，村民人均收入增加了800元。

下圍村的經(jīng)驗(yàn)?zāi)壳耙言谠龀峭茝V。2014年年底通過的《增城市農(nóng)村基層民主議事方案》提出，增城將在3年內(nèi)建設(shè)100個(gè)以上民主議事村，全面推進(jìn)農(nóng)村基層民主議事決策模式，推動(dòng)農(nóng)村基層建立科學(xué)合理的議事制度，按照程序進(jìn)行民主議事決策，做好決策和執(zhí)行結(jié)果的及時(shí)公開。

“大家的事情大家辦”

在增城，“下圍模式”的星星之火漸成燎原之勢(shì)。究竟“下圍模式”為什么會(huì)成功？成功在哪里？如何推廣？增城石灘鎮(zhèn)黨委書記潘小航認(rèn)為，讓多數(shù)人的利益說話，正是“下圍模式”成功化解基層癥結(jié)的關(guān)鍵所在。

過于神秘反易引起猜疑

記者：有人曾經(jīng)擔(dān)心，在農(nóng)村搞民主會(huì)不會(huì)使農(nóng)村管理效率降低、成本增加？

潘小航：非民主的決議看起來快，但在執(zhí)行時(shí)往往進(jìn)行不下去；而民主決策的后遺癥比較少，民主決策的事情往往在執(zhí)行時(shí)會(huì)高效。

因此，在農(nóng)村推行民主決策看起來也許增加了短期成本，但減少了長(zhǎng)期成本，衡量后還是利大于弊?？傊迕褡灾瘟⒆阌谶€權(quán)于民，大家的事情大家辦。

記者：下圍村為什么采取舉手表決方式，而不是票決或電子表決方式？

潘小航：我們主要考慮到，村級(jí)民主表決不應(yīng)該是一個(gè)神秘的過程，過于神秘可能會(huì)因?yàn)闂墮?quán)票和反對(duì)票的問題引起相互間的猜疑，又會(huì)倒退回過去的局面。

實(shí)際上，村級(jí)事務(wù)并沒有多少秘密，公開舉手表決反而會(huì)讓大家覺得無論誰投贊成票、誰投反對(duì)票、誰投棄權(quán)票，都是正常的事情。當(dāng)然，各個(gè)鎮(zhèn)街和村都應(yīng)根據(jù)自己的實(shí)際情況來選擇投票方式，比如電子表決或票決，總之應(yīng)因村制宜、因事制宜。

議事廳設(shè)計(jì)運(yùn)用“過關(guān)”原理

記者：為什么要在村民議事廳設(shè)置功能分區(qū)？

潘小航：主要是將抽象的制度變得直觀。村民文化水平不高，但一進(jìn)議事大廳，對(duì)號(hào)入座，就知道坐在代表席是來舉手的，有表決權(quán)；坐在列席席上的，是來表明立場(chǎng)的；坐在監(jiān)督席上的，則是來監(jiān)督會(huì)議過程是否合法進(jìn)行的。任何人要發(fā)言，要到發(fā)言席上才能講話，輪流發(fā)言，而不是七嘴八舌。

記者：我們看到村民議事廳很莊嚴(yán)，與想象中的“吵吵鬧鬧”不一樣。

潘小航：舉個(gè)例子，很多人都去過香港，在過深圳關(guān)口前，包括我自己可能都會(huì)嘻嘻哈哈；但過了關(guān)以后，大家會(huì)開始小聲說話。為什么呢？這主要是環(huán)境改變了我們，讓我們自然而然有一種自我約束的意識(shí)。村民議事廳就是運(yùn)用了“過關(guān)”原理，改變過去大家進(jìn)會(huì)場(chǎng)就分伙埋堆、吵吵鬧鬧的會(huì)議氛圍。

功能分區(qū)的形式與內(nèi)容高度統(tǒng)的議事廳，使得議事制度直觀、簡(jiǎn)明、易懂，最終被村民迅速接受和認(rèn)可。久而久之，村民的民主意識(shí)、法治意識(shí)就會(huì)逐步養(yǎng)成。