從權(quán)力責任對比中看權(quán)力制約監(jiān)督機制的構(gòu)建

陳菊

【摘要】權(quán)力與責任的一致，權(quán)利與義務的對等，始終是國家管理、社會運作的中心問題。相反，權(quán)力與責任的脫節(jié)，權(quán)利與義務的反差始終是國家管理、社會運作問題百出的普遍根源。文章從權(quán)力與責任的對比中分析權(quán)責屬性，權(quán)責運行的各自特性，據(jù)此提出了權(quán)責設(shè)置、權(quán)責運行及權(quán)責約束方面的基本要求。

【關(guān)鍵詞】權(quán)力 責任 對比 權(quán)力制約 監(jiān)督機制

【中圖分類號】D621 【文獻標識碼】A

十八大以來，習近平多次強調(diào)要“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益”。這就告誡全黨，執(zhí)政黨建設(shè)的核心問題在于正確運用權(quán)力，其關(guān)鍵則是責任約束。

從社會管理的角度看，權(quán)力是一種調(diào)節(jié)社會關(guān)系、化解社會矛盾、實現(xiàn)社會整合的資源，責任則是一種法定的義務和對權(quán)力行使必須承擔的后果追究。

從管理理論上講，權(quán)力和責任不僅是相稱對等的同體，還應當是動態(tài)平衡的過程。權(quán)力的本質(zhì)是責任，權(quán)力靠責任來制約，責任靠權(quán)力來履行，二者統(tǒng)一于為人民服務的實踐中。而行政管理權(quán)力作為一種公共管理權(quán)力，實施公共管理、提供公共服務、履行公共職能，具有普遍約束力和政治強制力，是其主體對客體的支配力和控制力。它還具有主體的法定性、對象的特定性、目的的公益性和過程的規(guī)范性等特點，是實現(xiàn)國家和社會管理的必備手段。

從我國當今社會全面轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實看，行政管理權(quán)力的失范、責任的缺失是諸多社會問題得以滋生與漫延的重要政治根源，亦成為影響社會穩(wěn)定與發(fā)展的機制性障礙之一。本文著重從行政權(quán)力與行政責任的對比中探索權(quán)力制約監(jiān)督機制，旨在通過約束權(quán)力、強化責任來建立健全權(quán)力制約監(jiān)督機制。

權(quán)力的擴張性與責任的收縮性，要求對權(quán)力界限和責任范圍的科學界定

從本源上看，行政權(quán)力作為國家權(quán)力，是人民整體意志的體現(xiàn)，是人民整體利益的要求，這是我國行政權(quán)力的性質(zhì)所在。但這種性質(zhì)上的合法性并不能代替權(quán)力實踐中的合法性，問題就在于實踐中的權(quán)力擴張性與責任收縮性形成的權(quán)責脫節(jié)。事實證明，權(quán)力在行使中始終存在一種超越界限、擴展范圍和增大規(guī)模的天然傾向。權(quán)力擴張性集中表現(xiàn)為：利用職務關(guān)系橫向擴權(quán)，形成官場共同體；利用人緣關(guān)系向上擴權(quán)形成官場利益鏈；利用權(quán)力關(guān)系向下擴權(quán)結(jié)成以權(quán)力行使者為核心的隱形團體。當然這種擴張性，不僅指權(quán)力行使者的主觀沖動和利益驅(qū)動誘發(fā)的權(quán)力延伸，更重要的是權(quán)力運行的機制所致。行政權(quán)力運行是以國家法律、行政法規(guī)和上級政策為指令，以權(quán)力的強制性為保障，普遍約束力為基礎(chǔ)，實行自上而下的驅(qū)動和縱向運行，是以社會整體利益的要求為導向，以宏觀目標為指向而系統(tǒng)運作的，其首要的出發(fā)點是宏觀性、整體性、政治性的要求。

利用權(quán)力強制性進行管理是實現(xiàn)管理目標最有效、最便捷、最省事的途徑和手段，視權(quán)力放大為實現(xiàn)有效管理的重要途徑，把權(quán)力擴張作為實行有效管理的便捷手段，從而使權(quán)力擴張具有內(nèi)動機制。加之中國行政體制的集權(quán)性源遠流長且根深蒂固，權(quán)力型社會的統(tǒng)制性、廣延性深深植根于社會生活的各個領(lǐng)域、各個方面，集中表現(xiàn)為權(quán)力對象的擴大，權(quán)力范圍的擴張，權(quán)力作用的延伸等等。市場經(jīng)濟的發(fā)展，又使得市場行為的利益誘惑加大，權(quán)力尋租的空間擴大，這不僅使行政權(quán)力的擴張具有歷史的印記，更有行政權(quán)力操作者的利益沖動所具備的現(xiàn)實條件。

權(quán)力只要不受制約就會形成自我膨脹，這是權(quán)力的天性。這種權(quán)力的擴張性和錯綜復雜的多樣化與社會生活和社會需求的層次化極不適應，更與當今社會管理主體多元化、方式靈活化、權(quán)力分散化、運行民主化的社會運作相矛盾。同時社會主體的自主性、創(chuàng)造性的發(fā)揮因受到權(quán)力擴張的制約，嚴重地束縛著社會活力的再造與釋放。

此外權(quán)力的擴張也在不同程度上扭曲了權(quán)力的屬性和指向，因而構(gòu)成行政體制乃至政治體制的一大頑疾。而作為權(quán)力的制約力量—責任，則因為我國社會歷史延續(xù)中責任體系建設(shè)的缺失性，使得責任主體不清、責任認定機制不全、責任追究虛置、責任意識淡薄，權(quán)力極易失去制度的約束和機制控制，如此必然凸顯權(quán)力與責任的極大反差，形成權(quán)力體制與責任機制的嚴重脫節(jié)。運用權(quán)力不計成本，行政耗費居高難下，權(quán)力擴展漫無邊際，越權(quán)、濫權(quán)、侵權(quán)現(xiàn)象屢見不鮮，權(quán)力失范惡性循環(huán)，最終演化為權(quán)大于法，情大于理。應當說，權(quán)責脫節(jié)是我國國家管理和社會治理中諸多弊端賴以滋生的主要原因。革除這種弊端的突破口關(guān)鍵在于理順權(quán)責關(guān)系，這也成為我國行政體制改革的歷史性難題，破解這一難題的首要任務是對權(quán)力界限和責任范圍的科學界定。

在權(quán)力界限的劃定上，一是“削權(quán)”。對應當放給社會和市場的權(quán)力，要徹底放，不截留，要通過“削權(quán)”用政府權(quán)力的“減法”換取市場活力的“乘法”。二是“放權(quán)”。凡是適宜于下面辦的事情都由下面決定和執(zhí)行，在中央和地方的關(guān)系上要在保持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的前提下，將事權(quán)盡可能地下放于地方。三是“簡權(quán)”。要規(guī)范權(quán)力流程，簡化權(quán)力環(huán)節(jié)，重理權(quán)力關(guān)系，整合權(quán)力運作，要按照職能要求編制職權(quán)目錄。圍繞分級授權(quán)、分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)的環(huán)節(jié)，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)科學分解，優(yōu)化配置。

在責任范圍界定上，一是明確責任。在明確各級各類行政組織職能的前提下，建立健全行政責任體系。各級各類行政組織及其領(lǐng)導者、管理人員都要在職能界定準確的前提下，建立責任清單，尤其是要建立第一責任人制度、責任連帶制度。以此著眼健全行政權(quán)力體系，進而調(diào)整行政機構(gòu)。不能忽略責任，只在權(quán)力配置上作文章，更不能脫離責任體制的完善以及在此基礎(chǔ)上的權(quán)力體制的再造，單純在機構(gòu)規(guī)模上作調(diào)整。二是細化責任。解決責任虛置、主體含糊、追究不力的問題，構(gòu)建責任約束體系。要按照職能科學，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，廉政高效，人民滿意的原則，進一步明確各級黨政主要領(lǐng)導職責權(quán)限，合理劃分、科學配置黨政部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的權(quán)力和職能，加大機構(gòu)和職責的整合力度，健全部門職責和人員編制體系，做到定位準確，邊界清晰，權(quán)責一致，人事相符，各司其職，各負其責。三是落實責任。要明確規(guī)定決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)每一主體的責任性質(zhì)、責任范圍、責任承擔的具體辦法，并引入社會監(jiān)督機制，使責任擔當真正成為權(quán)力約束的內(nèi)在機理，為建立權(quán)力制約監(jiān)督機制奠定內(nèi)在約束機制。

權(quán)力的強制性與責任的復雜性，要求對權(quán)力主體的嚴格管理和對責任關(guān)系的嚴格厘清

從權(quán)力行使的方式來看，國家行政機關(guān)為了實現(xiàn)社會公共利益，必須保證集中體現(xiàn)公共利益的國家法律、法規(guī)、政策等得到全面落實，這就使得行政權(quán)力的行使方式主要表現(xiàn)為強制性地推行政令，強制性地要求行政客體必須接受，這種強制性亦成為行政機關(guān)執(zhí)行公務的保障性條件。當然，這并不排除行政權(quán)力行使中也會在特定的條件下，針對特定的對象采取某些具體的非強制性的行政方式，諸如行政指導、行政合同等，但即便如此，行政權(quán)力所具有的強制力也作為一種后盾力量而經(jīng)常發(fā)揮作用。此外還要注意權(quán)力行使中依法享有一定的行政優(yōu)先權(quán)和受益權(quán)，表現(xiàn)為職務上和物質(zhì)上的特權(quán)，這種特權(quán)使權(quán)力擴張以至扭曲具備了自身屬性的張力和內(nèi)動力。

責任作為職能崗位應盡的義務，要求份內(nèi)之事盡職盡責，份外之事積極配合，社會責任自覺擔當。同時對職責范圍內(nèi)的過失要承擔懲罰后果和組織追究。在實踐中責任事實的產(chǎn)生其原因很多，涉及的工作環(huán)節(jié)不唯一，事實的程度認定很復雜，這就導致責任認定難度增大、程序繁瑣。而行政機關(guān)和行政人員出于本能的自我保護，自然會淡化責任，大事化小，小事化了；規(guī)避責任，能推則推，能抹則抹。如此必然催生出與責任相連的各種“潛規(guī)則”，表現(xiàn)為責任事實認定避重就輕，避實就虛；責任原因分析突出客觀、突出外界影響，淡化主觀、淡化個人所為；責任后果定性偏重影響分析、偏重表層具體損失，掩蓋后果危害、掩蓋深層間接損失等，不一而足，說白了就是能推脫則推脫，推脫不了則淡化，淡化責任成了一門領(lǐng)導“藝術(shù)”。這既可以保持組織的“穩(wěn)定”、關(guān)系的“和諧”，還可以維持領(lǐng)導者的“人脈”，有利于在“民主”選任中居于優(yōu)勢。因此必須對權(quán)力行使者嚴格管理，必須對責任關(guān)系嚴格厘清。

在對權(quán)力行使者的嚴格管理上，一是完善選人制度。要謹防權(quán)力的強制性滲透于干部管理制度之中，沖擊選人用人的民主性和公正性。必須不斷推進干部選拔、晉升、考核制度的完善。干部考核要標準科學，主體多元，程序規(guī)范，作用積極，著力狠治怠政懶政行為，使之成為干部管理體制的動力機制。要把構(gòu)建風清氣正的政治生態(tài)作為我們黨的建設(shè)和國家治理的戰(zhàn)略目標，持之以恒抓出成效。二是加強用人管理。注重干部的思想道德修養(yǎng)，謹防權(quán)力異化，謹防權(quán)力強制性誘導的官僚主義，脫離群眾。除了管理機制的完善外，理想信念、黨性修養(yǎng)、政治定力的教育和約束不能松懈。黨員干部要講黨性、守紀律，講原則、知紅線，講規(guī)矩、守底線，不為私心所困，不為私利所累，不為私情所惑，真正做到高素質(zhì)一身正氣，慎用權(quán)兩袖清風，堂堂正正做人，干干凈凈用權(quán)。三是強化履職監(jiān)督。監(jiān)督是最好的防腐劑，必須把組織監(jiān)督、制度監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督貫徹于權(quán)力運行全過程，必須把握監(jiān)督重點，抓住社會熱點，整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力。

在對責任關(guān)系的嚴格厘清上，一是責任主體要明。在責任承擔的規(guī)范上要實現(xiàn)權(quán)力主體與責任主體的同一，嚴格劃分上級與下級，同級各部門領(lǐng)導者與行政人員各自的職權(quán)范圍及相應的責任體系，堅決革除集體承擔責任、個人逍遙于外的弊病，堅決革除爭功諉過、互相扯皮，責任無法落實的積弊。二是責任履行機制要全。在主體責任承擔上，通過以上率下，上下聯(lián)動，按行政隸屬關(guān)系明確劃分領(lǐng)導責任、執(zhí)行責任、監(jiān)督責任。分清責任關(guān)系，強化責任推動，堅持責任倒查。在執(zhí)行責任上，要認真梳理執(zhí)行依據(jù)，細化分解執(zhí)行權(quán)限，明確行政執(zhí)行責任歸屬。

權(quán)力的得利性與責任的給付性，要求對權(quán)力行使過程和責任承擔的嚴格規(guī)范

從實際表現(xiàn)看，權(quán)力就是控制支配影響他人的能力，權(quán)力的本質(zhì)是對社會資源的占有和支配。這種能給權(quán)力占有者帶來支配力和影響力的資源就是權(quán)力資源，它包括物質(zhì)性資源和精神性資源兩大類。物質(zhì)性資源包含有組織的人、金錢、自然資源、緊缺物品、稀缺待遇等；精神性資源包含人的智力、體力、威信、知名度、關(guān)系網(wǎng)等。從理論上看，人民是主權(quán)者，是國家權(quán)力的所有者，行政權(quán)力作為公共權(quán)力，為社會謀利、為人民造福是題中應有之意，也是社會主義行政的本質(zhì)規(guī)定。

但在現(xiàn)代社會，國家權(quán)力是從社會中產(chǎn)生又居于社會之上的相對獨立的支配力量，這種支配力量在權(quán)力所有者與權(quán)力行使者分離的背景下，必然隱含著權(quán)力失控與異化的危險。因為權(quán)力的行使者是有其自我需求的個人、有著現(xiàn)實利益追求的個體、有著豐富感性的自然人、也是具有廣泛關(guān)系的社會人，權(quán)力的增大與個人利益的滿足成正相關(guān)。加之在我國這樣一個封建集權(quán)歷史悠久的國家，官本位的社會管理體系根深蒂固。建國后實行的計劃經(jīng)濟又使得社會經(jīng)濟、政治文化生活打上了厚厚的行政等級烙印。

雖然改革開放三十年多來，社會諸方面的體制機制及人們的思想觀念都發(fā)生了深刻的歷史性變化，自主創(chuàng)業(yè)、發(fā)展實業(yè)成為人們進入社會的目標選擇，平等競爭機制進入社會運行平臺，現(xiàn)代社會發(fā)展的態(tài)勢嚴重地沖擊著權(quán)力本位的社會運作舊模式。但不容置疑，在我國這樣一個現(xiàn)代市場經(jīng)濟不發(fā)達、民主政治不健全、社會矛盾多而雜的國度里，權(quán)力型社會的痼疾還沒有得到根本改變。

從擇業(yè)趨勢看，就業(yè)壓力加大，自主創(chuàng)業(yè)不足，反映出從政謀權(quán)的獲利機遇大于自主創(chuàng)業(yè)，從政謀權(quán)的風險小于自主創(chuàng)業(yè)。雖則經(jīng)過歷次機構(gòu)改革，但從政獲利機會居多的社會不公仍未根本改變。當然這并不是說公共權(quán)力的行使者不應有合理的利益訴求，而是說這種得利性超出了合法合理的限度，并且與責任的給付性形成強烈的反差。

責任作為行使權(quán)力的個人擔當，一個突出的特點是利益機會、職業(yè)生涯乃至個人生活的全部都要承擔巨大的風險和后果追究，顯現(xiàn)出個人利益的多種給付。通常表現(xiàn)為利益受損、機會喪失、地位下降、前途受挫等等。這種權(quán)力的得利性和責任的給付性也就派生出權(quán)力的主動性和責任的被動性。出于對個人利益的本能保護，謀權(quán)不擔責，謀利不履職便成為從政的“通則”，瀆職、失職、專權(quán)、濫權(quán)屢禁不止也就見怪不奇了。從根本上解決問題，就是要靠機制約束，特別是責任追究、利益制動，這是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家制約行政權(quán)力行之有效的普遍作法，也是民主憲政的基本要求。因而強化對權(quán)力行使過程和責任承擔的嚴格規(guī)范就成為解決權(quán)力濫用問題的治本之策。

在規(guī)范權(quán)力行使過程上，一是公開權(quán)力流程。對權(quán)力行使過程嚴格規(guī)范，明確規(guī)定行使權(quán)力的條件、承辦崗位、辦理時限、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)及廉政風險防控等。在決策環(huán)節(jié)，要通過社會調(diào)查、社會公示、專家咨詢、社會聽證等形式，公開決策事項、依據(jù)和結(jié)果，健全決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大決策的法定程序，確保決策制度科學、程序正當、責任明確。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，要向行政相對人公開法律政策依據(jù)、相關(guān)標準、執(zhí)行程序、處置方法等。對執(zhí)行結(jié)果，應根據(jù)涉及事項在一定范圍公示或向相對人或社會公開。

二是規(guī)范權(quán)力運行。要按照依法、高效、便民、實用、明晰的原則，優(yōu)化各項業(yè)務流程，繪制覆蓋權(quán)力運行全過程的流程圖。做到職責分明，程序嚴密，運作規(guī)范，銜接高效。

三是強化運行監(jiān)控。在完善監(jiān)督機制方面，特別要注重全面實現(xiàn)政務信息網(wǎng)上公開，行政權(quán)網(wǎng)上運行，機關(guān)工作網(wǎng)上辦理，用權(quán)過程網(wǎng)上監(jiān)控。真正做到程序力規(guī)范權(quán)力，陽光使用權(quán)力，合力監(jiān)督權(quán)力。

在規(guī)范責任承擔上，一是責任追究要及時。因為追究責任對當事人意味著利益損失和機會喪失，加之中國是一個人情社會，人際關(guān)系的影響無處不在，所以追責的時效性常常超過當事人和社會百姓的容忍度，甚至大事化小、小事化了，極易造成官官相護的利益共同體僭越法律、制度之上的不良影響。二是責任追究力度要大。一方面對違法違紀行為嚴懲重處，以警示后來者。另一方面亦不能忽視對懶政怠政行為的責任追究。行政體制改革歷經(jīng)數(shù)年，只上不下、只進不出、競爭缺失的問題幾乎沒有受到觸動。要強化利益約束和降級、淘汰機制，使行政人員深悟降級、淘汰是競爭機制的必然產(chǎn)物，從而促使其如履薄冰慎用權(quán)，履職盡責有擔當。

（作者為中共安康市委黨校（行政學院）哲學文史教研室主任、副教授）

責編/豐家衛(wèi)（實習）