摘 要：目前，湘江流域地方政府間的合作治理在治理理念、權(quán)力分配、組織權(quán)威、激勵(lì)機(jī)制等方面還存在碎片化傾向，導(dǎo)致合作治理難以取得實(shí)質(zhì)性效果。整體性治理理論在價(jià)值取向、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制及治理方式等方面與湘江流域合作治理中地方政府關(guān)系的協(xié)調(diào)具有內(nèi)在耦合性。因此，要改變湘江流域地方政府合作中的碎片化現(xiàn)狀，需要以整體性治理理論的核心思想為指導(dǎo)，樹立整體協(xié)同的治理理念，形成扁平化網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，建立垂直統(tǒng)一的治理體制，構(gòu)建協(xié)調(diào)整合的治理機(jī)制，從而促使湘江流域從碎片化治理走向整體性治理。

關(guān) 鍵 詞：湘江流域；整體性治理；碎片化；整體性

中圖分類號(hào)：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）08-0014-010

收稿日期：2015-03-16

作者簡(jiǎn)介：豐云（1980—），女，湖北黃岡人，湖南廣播電視大學(xué)副教授，研究方向?yàn)楣卜?wù)與區(qū)域管理。

湘江是湖南省的母親河，流經(jīng)湖南省13個(gè)地級(jí)市中的8個(gè)，但湘江的污染問(wèn)題非常突出，特別是近年來(lái)相繼發(fā)生了多起污染事件。湖南省委省政府高度重視湘江流域的治理與保護(hù)工作，投入了大量的人力、財(cái)力和物力，出臺(tái)了一系列的治理政策，就整體而言，治理成效顯著。然而，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，湘江流域面臨的生態(tài)問(wèn)題仍然十分嚴(yán)峻，治理之路困難重重。

一、碎片化：湘江流域治理中地方政府間

合作的現(xiàn)實(shí)困境

為共同應(yīng)對(duì)湘江流域邊治理邊污染的局面，自2008年湖南省政府成立湘江流域水污染綜合整治委員會(huì)以來(lái)，在湘江流域治理歷史上首次形成了流域同防同治的格局，使合作治理取得了一定的成效，但合作治理中存在的碎片化問(wèn)題仍十分明顯。

（一）合作治理共享理念的碎片化

湘江以水為紐帶，將流域內(nèi)上、中、下游捆綁成一個(gè)具有復(fù)雜關(guān)系的統(tǒng)一整體，使流域各地具有不可分割性。但是，流域內(nèi)相關(guān)地方政府并沒(méi)有達(dá)成合作治理的共識(shí)，沒(méi)有樹立整體性的合作治理理念。各地方政府都是各自行政區(qū)利益的集中代表，都有獨(dú)立的價(jià)值取向和利益選擇，在具體行動(dòng)中，都從本地區(qū)的利益出發(fā)，而對(duì)跨域公共治理問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足。受這種傳統(tǒng)的碎片化的行政思想影響，湘江流域內(nèi)地方政府在參與湘江流域合作治理前，奉行的是狹隘的地方利益觀，即都以各自地方利益為根本出發(fā)點(diǎn)來(lái)權(quán)衡參與合作治理的投入和收益，并以此為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定是否參與湘江流域合作治理。在政府關(guān)系上，受分割的行政區(qū)劃的影響，流域內(nèi)地方政府多注重縱向上與上級(jí)政府的關(guān)系，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到其與流域內(nèi)的其他地方政府之間的整體性與利益的一致性，沒(méi)有意識(shí)到與流域內(nèi)其他地方政府之間的橫向合作關(guān)系。目前，關(guān)于湘江流域的治理，基本上奉行政府壟斷治理的理念，強(qiáng)調(diào)政府在湘江治理中的決定性作用，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，也沒(méi)有將社會(huì)組織和公眾納入合作治理中并發(fā)揮積極作用。

（二）合作治理權(quán)力分配的碎片化

首先，湘江流域合作治理權(quán)力分配的碎片化表現(xiàn)為流域管理體制上的權(quán)力分配碎片化。湘江流域現(xiàn)行的管理體制是一種流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，即湘江流域分屬于8個(gè)不同的行政區(qū)。如水利部門是水資源管理的行政主管部門，但水利部門缺乏配套的機(jī)構(gòu)設(shè)置和有效的管理措施，監(jiān)控權(quán)和執(zhí)行權(quán)有限，很難承擔(dān)起跨區(qū)域、跨部門的整體協(xié)調(diào)和綜合治理重任。因此，在實(shí)踐中，由于缺乏統(tǒng)一、權(quán)威、強(qiáng)有力的流域管理機(jī)構(gòu)，使得湘江流域的水管理權(quán)力基本被8大權(quán)力平等的行政區(qū)分割，行政分割下的流域管理體制忽視了流域生態(tài)系統(tǒng)的平衡性，忽視了流域的整體性與行政區(qū)的分割性之間的矛盾，導(dǎo)致了流域內(nèi)各有關(guān)部門各自為政的局面以及流域治理權(quán)威的碎片化。其次，湘江流域合作治理權(quán)力分配碎片化還表現(xiàn)為流域不同部門之間的權(quán)力分割上。在現(xiàn)有的湘江流域管理體制框架中，一直面臨著“九龍治水”的局面。如：水利部門作為水行政主管部門，主要負(fù)責(zé)水量調(diào)度問(wèn)題；環(huán)保部門作為水污染防治行政主管部門，主要負(fù)責(zé)水質(zhì)問(wèn)題；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)水生生物保護(hù)問(wèn)題；林業(yè)部門負(fù)責(zé)濕地資源保護(hù)問(wèn)題，等等，由此產(chǎn)生了政策沖突、管理漏洞和責(zé)任模糊等一系列問(wèn)題。

（三）合作治理組織權(quán)威的碎片化

為有效推進(jìn)湘江流域合作治理工作，湖南省于2008年成立了湘江流域水污染綜合整治委員會(huì)，但由于其只是一個(gè)協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)局限于水利開發(fā)、工程建設(shè)和防災(zāi)減災(zāi)，對(duì)湘江水量和水質(zhì)沒(méi)有管理權(quán)，其行政管理主體地位和行政執(zhí)法地位沒(méi)有得到法律法規(guī)的確認(rèn)，因而缺少權(quán)威性，在機(jī)構(gòu)運(yùn)行與協(xié)調(diào)方面，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)流域的統(tǒng)一管理。2013年，湖南省政府又成立了湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)和湘江重金屬污染治理委員會(huì)，但這兩個(gè)委員會(huì)掛靠在不同的管理部門，仍沒(méi)有突破對(duì)湘江水資源的利用和對(duì)湘江水環(huán)境保護(hù)的分割治理模式。湘江流域合作組織權(quán)威的碎片化導(dǎo)致了合作協(xié)調(diào)組織被架空或虛置，雖然湖南省政府也出臺(tái)了一些相關(guān)政策，但大多都是從行政管理角度做出的指導(dǎo)性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。在實(shí)踐中，湘江流域8市地方政府之間的合作不是依靠法律手段或市場(chǎng)機(jī)制，而是依靠地方領(lǐng)導(dǎo)人之間的協(xié)商或上級(jí)政府的命令，依靠領(lǐng)導(dǎo)人之間的承諾。這種合作一般采取協(xié)商或會(huì)談的形式，沒(méi)有固定的談判機(jī)制，政府之間合作的組織化、行動(dòng)的制度化程度相對(duì)較低，缺少一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威組織機(jī)構(gòu)，缺少一個(gè)長(zhǎng)效而穩(wěn)定的平等對(duì)話平臺(tái)，缺少制度化的協(xié)商與決策機(jī)制和相應(yīng)的法律救助機(jī)制。不僅如此，現(xiàn)有的合作也基本停留在各種會(huì)議層面，停留在地方領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人承諾層面，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)變動(dòng)，將會(huì)導(dǎo)致合作共識(shí)的喪失和合作權(quán)威的分散，最終使合作治理不了了之。

（四）合作治理激勵(lì)機(jī)制的碎片化

合作治理激勵(lì)機(jī)制的碎片化難以發(fā)揮流域內(nèi)相關(guān)主體的積極作用。主要表現(xiàn)為：一是利益補(bǔ)償機(jī)制不健全。湘江流域覆蓋面廣，流域內(nèi)環(huán)境問(wèn)題較為復(fù)雜，各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。目前，湘江流域治理仍是以行政區(qū)為單位，各地方政府承擔(dān)行政區(qū)內(nèi)的所有污染治理成本，既不考慮其污染源是否在本行政區(qū)內(nèi)，也不考慮治理的最大受益者是否在該行政區(qū)內(nèi)。如湘江流域上游的永州、郴州等地區(qū)，相對(duì)于下游的長(zhǎng)株潭地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，地方政府難以提供流域治理所需的大量財(cái)政資金；但其水質(zhì)相對(duì)較好，因而治污的真正受益者是下游長(zhǎng)株潭地區(qū)。根據(jù)我國(guó)區(qū)域治理財(cái)政分擔(dān)原則，盡管下游長(zhǎng)株潭地區(qū)財(cái)政實(shí)力明顯優(yōu)于上游的永州、郴州等地區(qū)，但永州、郴州等地區(qū)仍得不到下游地區(qū)相應(yīng)的資金補(bǔ)償。由于缺乏協(xié)調(diào)流域上下游的利益補(bǔ)償機(jī)制，因此，挫傷了上游地方政府合作治理的積極性，甚至有可能選擇不合作。二是信息共享機(jī)制不健全。湘江流域相關(guān)政府部門掌握著與流域管理相關(guān)的信息，在實(shí)踐中，盡管某些部門對(duì)于地方信息共享已取得了共識(shí)，但受分散式的要素管理體制的限制，出于部門管理慣性或自身利益，各相關(guān)部門往往不愿意或至少不會(huì)主動(dòng)將其掌握的信息與其他部門共享。同時(shí)，因?yàn)橄娼饔驔](méi)有權(quán)威的專門合作組織，缺乏有效的信息共享平臺(tái)，也使得各地方政府無(wú)法有效地共享信息。三是社會(huì)參與機(jī)制不健全。湘江流域治理是個(gè)復(fù)雜工程，離不開流域內(nèi)社會(huì)組織與公眾的大力支持與廣泛參與。雖然在湘江流域治理過(guò)程中有一些志愿組織的參與，但不可否認(rèn)的是，由于參與機(jī)制及參與條件缺失，參與湘江流域治理的個(gè)人和社會(huì)組織不僅數(shù)量有限，而且力量也比較薄弱，大部分公眾和社會(huì)組織對(duì)參與湘江流域治理的熱情并不高。此外，交界水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制、聯(lián)合監(jiān)測(cè)執(zhí)法機(jī)制、行為約束機(jī)制等不完善以及相關(guān)處罰力度不夠等也都制約了湘江流域合作治理的成效。

二、耦合點(diǎn)：整體性治理理論與湘江流域

合作治理中地方政府關(guān)系的考量

整體性治理理論的最早提出者為佩里·希克斯。整體性治理理論著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。[1]其核心思想在于立足于整體主義思維方式，通過(guò)協(xié)調(diào)、整合機(jī)制的構(gòu)建，充分發(fā)揮多元主體的整體優(yōu)勢(shì)，為公眾提供無(wú)縫隙的公共產(chǎn)品和服務(wù)。毋庸置疑，整體性治理理論與湘江流域合作治理中地方政府關(guān)系的協(xié)調(diào)具有高度的相容性，具體而言：

（一）價(jià)值取向耦合：合作共贏

由于流域生態(tài)的整體性與不可分割性，使得流域內(nèi)的公共問(wèn)題突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性約束，超越了單一行政區(qū)政府的功能范圍，單靠某一個(gè)地方政府、某一個(gè)主體，不但不可能解決問(wèn)題，而且由于單個(gè)主體的自身利益最大化考量及本身固有的經(jīng)濟(jì)理性，容易導(dǎo)致流域治理“公地悲劇”的發(fā)生。因此，流域公共問(wèn)題的復(fù)雜性以及單一治理主體的局限性決定了流域治理應(yīng)樹立合作共贏的理念。整體性治理理論以整體主義為思維方式，倡導(dǎo)以滿足需求、解決問(wèn)題而非原來(lái)的以行政邊界、以政府職能來(lái)配置各種資源，強(qiáng)調(diào)各行動(dòng)主體之間的合作、共享、協(xié)調(diào)、整合，這一理念恰恰符合流域治理所追求的價(jià)值特性。可見(jiàn)，整體性治理理論與流域公共治理在價(jià)值取向上具有內(nèi)在契合性。整體性治理著眼于整體，可以打通流域的行政區(qū)邊界，促使流域內(nèi)各地方政府不再以地方利益為行動(dòng)導(dǎo)向；整體性治理強(qiáng)調(diào)協(xié)作與共享，可以打破政府單獨(dú)治理的格局，促使各地方政府、各政府部門、各相關(guān)社會(huì)組織和公眾共同參與治理；整體性治理著眼于問(wèn)題的解決，各相關(guān)治理主體將以合理配置資源為行動(dòng)指南。

（二）治理結(jié)構(gòu)耦合：橫向網(wǎng)狀

流域治理由縱橫交錯(cuò)多樣化的行動(dòng)者所組成，但在實(shí)踐中，流域管理機(jī)構(gòu)權(quán)威不夠，難以統(tǒng)一管理流域內(nèi)的公共事務(wù)，其他相關(guān)社會(huì)組織和公眾雖然也有一定程度的參與但話語(yǔ)權(quán)相對(duì)較少，因此，現(xiàn)行流域治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)以流域內(nèi)各地方政府為主體的單邊科層制治理結(jié)構(gòu)。而整體性治理的治理結(jié)構(gòu)既不能是以權(quán)威和行政命令為協(xié)調(diào)手段的科層制，也不可能是合同制和契約關(guān)系的市場(chǎng)組織，整體性治理與網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)是耦合的，[2]各相關(guān)主體的行動(dòng)基礎(chǔ)是基于一種共同的使命，他們之間的關(guān)系是橫向的、平等的?？梢?jiàn)，整體性治理倡導(dǎo)基于共同使命、共同準(zhǔn)則的扁平化、平等式的跨界網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)治理層級(jí)的整合及公私部門之間的整合，這種網(wǎng)絡(luò)狀的組織設(shè)計(jì)能夠促使湘江流域治理消除分割管理模式下地方政府各自為政的弊端，能夠引導(dǎo)流域治理走出碎片化的思維定勢(shì)，構(gòu)建一種多元參與、跨界協(xié)作、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理結(jié)構(gòu)，形成流域內(nèi)不同治理主體之間的平等、和諧、伙伴關(guān)系。

（三）運(yùn)行機(jī)制耦合：協(xié)調(diào)整合

在流域網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中，各行動(dòng)者代表不同的利益，有不同的價(jià)值與行動(dòng)取向，而且某些利益與政策取向是相互沖突的，但各行動(dòng)者之間的地位是平等的，沒(méi)有一個(gè)行動(dòng)者能夠擁有絕對(duì)的權(quán)威和足夠的權(quán)力來(lái)影響并支配其他行動(dòng)者的行動(dòng)，因此，政出多門、職責(zé)交叉、各自為政的現(xiàn)象大量存在。而整體性治理以部門間相互信任與自覺(jué)承擔(dān)責(zé)任為前提，采用溝通、協(xié)商、談判等整合、協(xié)調(diào)的運(yùn)作機(jī)制，通過(guò)政策整合、規(guī)章整合、服務(wù)整合和監(jiān)督整合，協(xié)調(diào)不同主體之間的利益關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)各政策目標(biāo)的一致性，政策執(zhí)行手段的相互聯(lián)合性?？梢?jiàn)，整體性治理強(qiáng)調(diào)通過(guò)內(nèi)部合作、外部協(xié)調(diào)的整體性運(yùn)作方式，整合不同主體之間的資源和政策，協(xié)調(diào)政府縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)和橫向部門結(jié)構(gòu)之間的利益關(guān)系。這不僅是對(duì)流域內(nèi)多元主體碎片化治理現(xiàn)實(shí)困境的有力回應(yīng)，而且有利于整合流域內(nèi)相關(guān)資源和政策，有利于多元主體利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，有利于推動(dòng)流域治理的可持續(xù)發(fā)展。

（四）治理方式耦合：多元參與

從治理主體的構(gòu)成看，湘江流域治理涉及流域管理機(jī)構(gòu)、流域地方政府、流域相關(guān)社會(huì)組織及公眾在內(nèi)等多元主體，但實(shí)際上，在現(xiàn)行條塊分割流域治理體制下，管理權(quán)基本上被流域行政區(qū)所分割，而將作為利益關(guān)聯(lián)者的流域服務(wù)對(duì)象——社會(huì)公眾遠(yuǎn)遠(yuǎn)排除在流域管理體制之外，公眾只能被動(dòng)地接受各相關(guān)利益者的安排和政策調(diào)整。而整體性治理所倡導(dǎo)的治理方式不再是依靠政府發(fā)號(hào)施令、自上而下實(shí)現(xiàn)的，而是以公眾需求為基本出發(fā)點(diǎn)，以相關(guān)利益者的自愿參與、自下而上的方式實(shí)現(xiàn)的?？梢?jiàn)，整體性治理理念下的流域治理，政府不是流域治理中的唯一權(quán)威，而是流域管理中的主導(dǎo)者、組織者、利益關(guān)系協(xié)調(diào)者，因此，流域治理應(yīng)該發(fā)揮多元主體特別是公眾自愿參與的作用。治理方式也由此呈現(xiàn)出多樣化的趨勢(shì)：既包括政府機(jī)制，也包括非正式、非政府機(jī)制；既實(shí)行正式的強(qiáng)制管理，又有行為主體之間的民主協(xié)商與談判妥協(xié)；既采取正統(tǒng)的法規(guī)制度，有時(shí)所有行為主體都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施約束也同樣發(fā)揮作用。[3]

三、整體性：湘江流域地方政府合作

治理模式的路徑

（一）樹立整體協(xié)同的治理理念

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，只有樹立了正確的理念，才能有效地引導(dǎo)行動(dòng)。湘江流域治理是個(gè)系統(tǒng)工程，這個(gè)系統(tǒng)是由具有特定功能、相互聯(lián)系的諸多要素構(gòu)成的整體。湘江流域內(nèi)各地方政府之間在經(jīng)濟(jì)上具有互補(bǔ)性和依存性，流域各地區(qū)之間存在著“一榮俱榮，一損俱損”的區(qū)域聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。湘江流域治理是個(gè)復(fù)雜工程，在當(dāng)前形勢(shì)下，流域公共問(wèn)題的復(fù)雜性、突發(fā)性、跨域性使得流域內(nèi)任何一個(gè)地方政府都無(wú)法獨(dú)立解決問(wèn)題。湘江流域治理是個(gè)長(zhǎng)期工程，“打造東方萊茵河”的治理目標(biāo)不是一朝一夕就能實(shí)現(xiàn)的。因此，要保證湘江流域治理的可持續(xù)性和時(shí)效性，應(yīng)進(jìn)行治理理念革新，樹立整體性治理理念。要轉(zhuǎn)變流域內(nèi)地方政府和部門各自為政、“自掃門前雪”的舊的治理理念，破除“發(fā)展主義”和“GDP至上”的發(fā)展觀；要打破行政區(qū)界限，打破部門和行業(yè)界限，統(tǒng)籌考慮流域上游與下游、干流與支流、城市與鄉(xiāng)村、用水與護(hù)水、水量與水質(zhì)之間的關(guān)系，改變過(guò)去以行政區(qū)劃為單位的治理方式，整合流域內(nèi)的資源，樹立“共生共贏”和“協(xié)同合作”的發(fā)展理念，從而實(shí)現(xiàn)各地方的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)流域的整體發(fā)展。在這一理念指導(dǎo)下，湘江流域內(nèi)任何政策、制度、法律的出臺(tái)都應(yīng)該把流域當(dāng)做一個(gè)整體，充分考慮流域內(nèi)各相關(guān)利益者的整體需要，以促進(jìn)流域上下游、干支流之間的可持續(xù)發(fā)展。在涉及到流域內(nèi)相關(guān)區(qū)域利益時(shí)，不能只考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而應(yīng)該突破行政區(qū)劃的剛性約束，從大局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，以責(zé)任和公共利益為導(dǎo)向，堅(jiān)持流域公共利益至上、流域整體發(fā)展優(yōu)先原則，以整合與協(xié)作的方式進(jìn)行流域治理。

（二）形成扁平化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)

湘江流域現(xiàn)行的治理結(jié)構(gòu)是一種以流域內(nèi)各地方政府為主體的單邊科層制治理結(jié)構(gòu)。從縱向上看，這一治理結(jié)構(gòu)上下級(jí)之間的行動(dòng)主要基于垂直的行政命令，行動(dòng)遲緩，溝通效率低下；從橫向上看，各地方政府各自為政，難以解決日益復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的流域公共問(wèn)題。為此，湘江流域治理必須從整體性治理理論出發(fā)，從協(xié)作與協(xié)調(diào)著手，形成扁平化的網(wǎng)絡(luò)流域治理結(jié)構(gòu)。在這個(gè)治理結(jié)構(gòu)中，來(lái)自于流域各相關(guān)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等多元化的治理主體間構(gòu)成了交叉重疊的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系強(qiáng)調(diào)的是合作主體之間的平等、信任與協(xié)作?；谡w性治理的湘江流域網(wǎng)絡(luò)治理，一方面，要強(qiáng)調(diào)協(xié)作，拓寬參與渠道，將社會(huì)組織及公眾在內(nèi)的各利益相關(guān)方納入治理體系內(nèi)，構(gòu)建一種平等的網(wǎng)絡(luò)型組織關(guān)系。具體而言，湘江流域治理除了要調(diào)動(dòng)各地方政府、各相關(guān)部門的參與積極性外，還要加大宣傳力度，完善相應(yīng)的公眾參與機(jī)制，加大對(duì)環(huán)保NGO的扶持力度，提高環(huán)保NGO的社會(huì)公信力；充分調(diào)動(dòng)政府部門之外的市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)組織、志愿者等社會(huì)力量和公眾等在內(nèi)的行動(dòng)者的積極性，并將其納入到流域治理的整體網(wǎng)絡(luò)之中，通過(guò)信息共通、知識(shí)共享、技術(shù)共用、資源共享等實(shí)現(xiàn)不同主體之間的整合。換言之，社會(huì)組織及公眾在內(nèi)的各利益相關(guān)方與相關(guān)政府部門之間不是上下級(jí)關(guān)系，而是一種基于權(quán)、責(zé)、利不同而形成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)型組織關(guān)系。另一方面，要調(diào)整和理順流域內(nèi)不同治理主體之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。要充分利用信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，搭建不同形式的溝通與協(xié)作平臺(tái)，采用溝通、協(xié)商、談判等整合、協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制，在尊重各相關(guān)主體協(xié)作意愿的基礎(chǔ)上，利用控制與管理手段，協(xié)調(diào)不同治理主體之間的利益關(guān)系，從而使網(wǎng)絡(luò)內(nèi)相關(guān)主體之間處于協(xié)同一致的狀態(tài)。

（三）建立垂直統(tǒng)一的治理體制

目前，湘江流域的管理體制仍是以區(qū)域管理為主、以流域管理為輔，或者說(shuō)并不是真正意義上的流域管理。而整體性治理所倡導(dǎo)的理想化的湘江流域管理體制應(yīng)該是在突出流域整體利益的基礎(chǔ)上，構(gòu)建流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，以流域管理為主、以區(qū)域管理為輔的同防同治管理體制。具體到組織結(jié)構(gòu)上，要干部改變地區(qū)、部門之間的碎片化現(xiàn)狀，以湘江流域整體為單元，設(shè)立一個(gè)跨區(qū)域的湘江流域綜合管理機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，這個(gè)管理機(jī)構(gòu)具體由以下部門組成：

1.湘江流域水資源管理決策部門——湘江流域綜合治理協(xié)調(diào)委員會(huì)。建議將現(xiàn)有湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)和湘江重金屬污染治理委員會(huì)的相關(guān)職能合并，在此基礎(chǔ)上成立專門的湘江流域綜合治理協(xié)調(diào)委員會(huì)。由湖南省委書記任組長(zhǎng)，由發(fā)改委、財(cái)政、國(guó)土、環(huán)保、水利、旅游等涉水職能部門及流域內(nèi)8市市長(zhǎng)任組員，同時(shí)，要有相應(yīng)的專家和公眾代表加入。綜合治理協(xié)調(diào)委員會(huì)作為湘江流域水資源管理的決策部門，是流域管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，主要職能是圍繞湘江流域水資源的開發(fā)、分配、使用與保護(hù)等重大事項(xiàng)進(jìn)行整體規(guī)劃，制定流域協(xié)作的章程和相應(yīng)政策并對(duì)相關(guān)信息、資源等進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)相關(guān)利益交換與利益補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題進(jìn)行磋商，對(duì)流域綜合治理的具體工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督與檢查等。

2.湘江流域水資源管理執(zhí)行部門——湘江流域綜合治理最高執(zhí)行局。要從法律上賦予該執(zhí)行局在湘江流域治理中的最高執(zhí)行權(quán)與地位，保證其行政級(jí)別高于市級(jí)地方政府，實(shí)施省級(jí)垂直統(tǒng)一管理。該局主要依據(jù)相關(guān)法規(guī)、規(guī)劃直接向湘江流域綜合治理協(xié)調(diào)委員會(huì)負(fù)責(zé)，其主要職責(zé)在于具體執(zhí)行湘江流域綜合治理協(xié)調(diào)委員會(huì)的各項(xiàng)決策，包括對(duì)全流域水質(zhì)水量的監(jiān)測(cè)、相關(guān)信息的發(fā)布、相關(guān)政策的落實(shí)、相關(guān)水工程建設(shè)項(xiàng)目的審查等。流域內(nèi)相關(guān)市、縣成立相應(yīng)的執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)執(zhí)行湘江流域綜合治理最高執(zhí)行局下達(dá)的具體命令。

3.湘江流域水資源管理監(jiān)督部門——湘江流域綜合治理監(jiān)督委員會(huì)。在現(xiàn)行湘江流域環(huán)境保護(hù)管理體制中，環(huán)保部門是政府的職能部門，與其他政府部門擁有平等的執(zhí)法地位，監(jiān)督能力有限。目前，在無(wú)法改變環(huán)保體制的基礎(chǔ)上，建議依托湖南省環(huán)保廳，成立湘江流域綜合治理監(jiān)督委員會(huì)，其主要職能是在統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一執(zhí)法程序的基礎(chǔ)上監(jiān)督湘江流域綜合治理協(xié)調(diào)委員會(huì)和湘江流域綜合治理執(zhí)行局的具體行為，督促相關(guān)部門公正、有效地履行合作約定，并對(duì)執(zhí)行中遇到的問(wèn)題給予公正、公平的解決。流域內(nèi)8市依托各地環(huán)保局成立相應(yīng)的監(jiān)督分會(huì)。不論是監(jiān)督委員會(huì)還是分會(huì)，雖然都掛靠在當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門，但機(jī)構(gòu)應(yīng)該獨(dú)立設(shè)置，實(shí)行垂直統(tǒng)一的管理體制，各分會(huì)直接對(duì)監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)，不受當(dāng)?shù)卣块T的制約。

（四）構(gòu)建協(xié)調(diào)整合的治理機(jī)制

⒈構(gòu)建整體性治理的利益分享與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。湘江流域上游的永州、郴州等地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，而流域中下游的長(zhǎng)株潭地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，但對(duì)湘江水的依賴和污染較大，現(xiàn)有利益格局無(wú)法實(shí)現(xiàn)湘江全流域社會(huì)利益和生態(tài)利益的協(xié)同共享。為協(xié)調(diào)湘江流域治理中上下游之間的利益關(guān)系，湖南省環(huán)保廳與財(cái)政廳聯(lián)合頒布了《2013年湖南省湘江流域水質(zhì)目標(biāo)考核生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》，力求推動(dòng)上下游各級(jí)地方政府建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但目前對(duì)湘江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索還處于試點(diǎn)階段，還存在上下游補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致、補(bǔ)償資金來(lái)源單一、監(jiān)管機(jī)制不完善等問(wèn)題，因此，消除和緩解不同利益主體之間的利益摩擦與利益沖突，構(gòu)建一個(gè)相對(duì)公平、合理的利益分享和補(bǔ)償機(jī)制至關(guān)重要。一是要建立湘江流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。一方面，生態(tài)補(bǔ)償基金的來(lái)源要按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則，依法足額征收社會(huì)排污費(fèi)及生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)；另一方面，政府應(yīng)建立專門的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，并鼓勵(lì)各種社會(huì)資本參與湘江水污染治理。同時(shí)，要保證專項(xiàng)基金專款專用，真正用于湘江水環(huán)境建設(shè)與修復(fù)。二是要完善湘江流域生態(tài)補(bǔ)償制度。一方面，要強(qiáng)調(diào)省政府對(duì)流域內(nèi)各行政區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；另一方面，要在湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)的充分協(xié)調(diào)下推動(dòng)流域內(nèi)各縣市之間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。[4]要按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，由合作中生態(tài)受益方向生態(tài)受損方予以補(bǔ)償，也可以由經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的地方政府向經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)弱的地方政府予以補(bǔ)償。探索建立市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)立水資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易所，推行綠色生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證制度，完善企業(yè)排污許可制度，探索統(tǒng)一、開放、有序的資源初始產(chǎn)權(quán)有償分配機(jī)制和二級(jí)市場(chǎng)交易機(jī)制。例如：長(zhǎng)沙市率先試點(diǎn)所做的跨縣境河流生態(tài)補(bǔ)償，就是運(yùn)用利益補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)了縣級(jí)地方政府參與區(qū)域公共事務(wù)的合作治理。流域生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)流域水資源公平、合理開發(fā)與利用的重要機(jī)制，對(duì)于促進(jìn)湘江流域不同主體之間的整體性治理具有非常重要的意義。

⒉構(gòu)建整體性治理的信息公開與資源整合機(jī)制。在?？怂箍磥?lái)，整合是整體性治理的重要特征，整合包括信息共享與資源整合，而實(shí)現(xiàn)整體性治理的遠(yuǎn)大目標(biāo)從某種程度上需要依賴信息技術(shù)的發(fā)展。埃莉諾·奧斯特羅姆在分析“囚徒困境博弈”時(shí)認(rèn)為，之所以產(chǎn)生囚徒之間的非合作博弈，是因?yàn)樵谇舴咐Ь持薪o定了固定的約束條件，即兩個(gè)囚徒是分別關(guān)押，彼此之間的信息交流是不暢通的。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，達(dá)到帕累托效率最優(yōu)狀態(tài)的條件是擁有完全信息。但從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，信息是一種資源，對(duì)信息的占有就意味著對(duì)資源的控制。目前，在湘江流域整體性治理中，《湘江保護(hù)條例》要求政府相關(guān)部門要對(duì)湘江的水質(zhì)、水污染及企業(yè)的相關(guān)環(huán)境行為等信息進(jìn)行公布，但該規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單模糊，沒(méi)有對(duì)具體的信息公開制度做出詳細(xì)的規(guī)定。受行政區(qū)劃的限制，流域治理中8市地方政府之間的信息交流和協(xié)作有限，信息的公開化、透明化還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而信息不對(duì)稱和資源碎片化導(dǎo)致了8市地方政府間的不信任，進(jìn)而使彼此之間的合作受到了一定程度的阻礙。可見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)湘江流域整體性治理的目標(biāo)，一是要搭建湘江流域信息公開電子政務(wù)平臺(tái)，完善信息公開制度。一方面，要公布8市地方政府在湘江流域治理方面的相關(guān)信息。突破傳統(tǒng)、僵化的行政區(qū)局限，在充分利用各地已有的電子政務(wù)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，構(gòu)筑縱橫相連、快捷暢通的“網(wǎng)絡(luò)層級(jí)”管理信息系統(tǒng)，搭建專門、統(tǒng)一的跨區(qū)域協(xié)作治理信息平臺(tái)，及時(shí)公布相關(guān)信息。一般而言，應(yīng)公開的環(huán)境信息包括政務(wù)信息、規(guī)劃計(jì)劃、政策法規(guī)、行政體制、科技標(biāo)準(zhǔn)、污染控制、自然生態(tài)、核安全與福射、環(huán)境評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)察等內(nèi)容。[5]另一方面，要公開流域內(nèi)相關(guān)企業(yè)和社會(huì)組織的信息。信息公開不僅是公開政府的相關(guān)信息，企業(yè)及相關(guān)社會(huì)組織也要向公眾通報(bào)并公開各自的環(huán)境行為。二是構(gòu)建湘江流域信息共享與資源整合機(jī)制，完善共享共建制度。在信息公開的基礎(chǔ)上，建立動(dòng)態(tài)的流域多功能綜合性數(shù)據(jù)采集網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、綜合數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)、監(jiān)控指揮與決策支持平臺(tái)、公眾服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息資源、技術(shù)資源和人力資源的整合，避免因存在“信息孤島”現(xiàn)象而制定短視、片面的政策或進(jìn)行重復(fù)建設(shè)。同時(shí)，也可以充分、合理利用流域內(nèi)的資源，實(shí)現(xiàn)湘江流域水資源、環(huán)保、生態(tài)、交通、物流、旅游、水利工程等方面的信息共享，為湘江流域科學(xué)發(fā)展提供強(qiáng)有力的技術(shù)和信息支撐。

⒊構(gòu)建整體性治理的高層對(duì)話與公眾參與機(jī)制。維起曼發(fā)現(xiàn)，在囚徒困境中，當(dāng)沒(méi)有溝通的時(shí)候，40%的回應(yīng)是合作；當(dāng)允許口頭交流時(shí)，合作次數(shù)上升到70%。[6]可見(jiàn)，合作需要對(duì)話，需要溝通，只有對(duì)話、溝通，才能保證合作的平等性、信任性和持久性。然而，目前存在于湘江流域不同政府、不同部門之間的行政協(xié)調(diào)機(jī)制仍更多地停留在由相關(guān)省直部門負(fù)責(zé)人及湘江流域8市市長(zhǎng)組成的湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)和湘江重金屬污染治理委員會(huì)上，工作中出現(xiàn)的矛盾往往寄托于高層的宏觀行政權(quán)威加以解決，而且存在可持續(xù)性不足的問(wèn)題，具體、有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制還有待探索。為此，加快湘江流域的整體性治理，在溝通協(xié)調(diào)機(jī)制方面必須做到：一是構(gòu)建高層之間的對(duì)話交流機(jī)制。為保證湘江流域治理的整體性，保證水資源與水環(huán)境的統(tǒng)一性，應(yīng)從整體性治理的角度共同研討、統(tǒng)籌規(guī)范與協(xié)商解決湘江流域治理中的全局性、公共性、戰(zhàn)略性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性問(wèn)題。同時(shí)，建立湘江流域綜合治理聯(lián)席會(huì)議制度，由8市地方政府輪流牽頭組織，定期或不定期召開相關(guān)會(huì)議，共商湘江流域治理大計(jì)。通過(guò)高層之間定期不定期的對(duì)話與交流、談判與博弈、磋商與協(xié)議來(lái)不斷增強(qiáng)合作意愿。二是健全湘江流域治理公眾參與機(jī)制，讓公眾擁有知情權(quán)與話語(yǔ)權(quán)。關(guān)于湘江流域治理中的公眾參與，雖然《湖南省湘江流域水污染防治條例》和《湖南省湘江保護(hù)條例》都有所規(guī)定，但對(duì)參與的內(nèi)容和方式規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)。就整體而言，在湘江流域治理中，公眾參與的程度還很低，主要是宣傳教育和事后監(jiān)督，參與渠道不順暢，參與效果不明顯。為此，筆者建議，應(yīng)暢通環(huán)保參與渠道，發(fā)揮社會(huì)組織的作用，健全公眾舉報(bào)、投訴及聽證制度，特別是要健全聽證制度。對(duì)涉及湘江流域治理的一些重大事項(xiàng)，要召開聽證會(huì)并做到制度化、程序化，讓那些真正在專業(yè)上、在意愿上具有代表性的公眾代表在聽證會(huì)上充分表達(dá)利益訴求，與政府、企業(yè)等相關(guān)利益主體平等對(duì)話，直接溝通，共同協(xié)商解決湘江流域治理中存在的各種問(wèn)題。這樣，不僅能夠增強(qiáng)政府決策的科學(xué)性、民主性，進(jìn)而構(gòu)建“政府主導(dǎo)、公眾參與、分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合”機(jī)制，而且能夠切實(shí)協(xié)調(diào)湘江流域治理中上下游政府之間、政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與公眾之間的關(guān)系。

⒋構(gòu)建整體性治理的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與監(jiān)督約束機(jī)制。整體性治理理論認(rèn)為，獎(jiǎng)勵(lì)尤為重要。如果激勵(lì)、獎(jiǎng)賞和地位與整體性運(yùn)作相協(xié)調(diào)，失敗是不太可能的。對(duì)此，?？怂怪赋觯M織整體性運(yùn)作所面臨的障礙主要來(lái)自于意愿、法律、文化和激勵(lì)等層面。而致使整體性政府難以建立的大多數(shù)原因是恐懼、缺乏斗志、厭惡風(fēng)險(xiǎn)以及缺乏激勵(lì)。[7]英國(guó)思想家霍布斯也曾說(shuō)過(guò)，約定若是沒(méi)有刀劍在后面作支持，只是說(shuō)說(shuō)而已?？梢?jiàn)，湘江流域整體性治理中各地方政府以及不同個(gè)體合作關(guān)系的規(guī)范化、科學(xué)化與穩(wěn)定化，離不開相應(yīng)的激勵(lì)與監(jiān)督約束機(jī)制。具體而言：一是建立引導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。傳統(tǒng)的政府權(quán)威型湘江流域治理的主要目標(biāo)是遏制企業(yè)的超標(biāo)用水和排污等末端治理，治理的手段以強(qiáng)制性的行政處罰為主，這一治理模式使企業(yè)將自己定位為“流域治理的可能買單者”而不是流域治理的主人，因而千方百計(jì)逃避責(zé)任。為此，在湘江流域整體性治理中，要將傳統(tǒng)的以約束性、強(qiáng)制性手段為主的治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐约?lì)為主的治理，要讓企業(yè)認(rèn)識(shí)到節(jié)水減排、環(huán)境保護(hù)的重要性，明確其應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，引導(dǎo)企業(yè)積極主動(dòng)參與湘江流域治理；與此同時(shí)，對(duì)于那些自愿參與湘江流域水資源保護(hù)的企業(yè)，應(yīng)給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠、環(huán)保獎(jiǎng)勵(lì)、生態(tài)補(bǔ)償與政策扶持。例如：針對(duì)農(nóng)村畜禽糞便造成的水污染，可以推行綠色補(bǔ)貼制度，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)畜禽糞便進(jìn)行綜合加工利用，使畜禽糞便資源化。[8]二是完善法制化的監(jiān)督約束機(jī)制。湘江流域政府間的合作是基于長(zhǎng)期合作與信任而形成的，在不確定性因素及機(jī)會(huì)主義面前，合作往往非常脆弱，因此，從法律上建立一套科學(xué)規(guī)范的監(jiān)督約束機(jī)制是維護(hù)湘江流域相關(guān)主體合作關(guān)系的關(guān)鍵。一方面，應(yīng)從法律上明確監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)力。拓寬監(jiān)督渠道，積極吸納相關(guān)企業(yè)、公眾、社會(huì)組織等參與監(jiān)督，采用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督、公眾監(jiān)督等形式，對(duì)湘江流域治理中的相關(guān)主體進(jìn)行全方位的監(jiān)督。另一方面，應(yīng)完善官員績(jī)效考核制度。建立起一整套整體性治理所倡導(dǎo)的“經(jīng)濟(jì)、效益、效率、公平”績(jī)效考核體系，健全問(wèn)責(zé)制度，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，明確各地方政府、各相關(guān)部門在湘江流域治理中的職責(zé)與義務(wù)，將官員的個(gè)人政績(jī)與在湘江流域整體性治理中的表現(xiàn)直接掛鉤，同時(shí)實(shí)施環(huán)境保護(hù)責(zé)任終身追究制度。此外，應(yīng)從法律上加大違法處罰力度。不論是《湖南省湘江流域水污染防治條例》還是《湖南省湘江保護(hù)條例》，都對(duì)企業(yè)的違法處罰做了相關(guān)規(guī)定，但違法成本低是兩個(gè)條例的共同特征。例如《湖南省湘江保護(hù)條例》第61條規(guī)定：湘江航道上航行的船舶超過(guò)航道等級(jí)限制或者船舶吃水高于航道實(shí)際水深使用航道的，航道管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止航行，限期改正；逾期不改正的，由航道管理機(jī)構(gòu)暫扣船舶，可以并處一萬(wàn)元以下的罰款?！边@樣的處罰不僅額度較小，而且違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于守法成本，起不到應(yīng)有的震懾作用。因此，建議進(jìn)一步統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法程序，加大部門間的聯(lián)合執(zhí)法力度和處罰力度，明晰懲罰細(xì)則，對(duì)違反湘江流域治理中的各種機(jī)會(huì)主義或非規(guī)范行為作出具體、實(shí)質(zhì)性的懲罰。懲罰不能僅僅是經(jīng)濟(jì)賠償，不能以罰代管，對(duì)于污染嚴(yán)重的企業(yè)應(yīng)予以關(guān)停淘汰甚至追究主要負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任。通過(guò)這些激勵(lì)、監(jiān)督與處罰等方式，使湘江流域治理中的相關(guān)行為逐步走向規(guī)范化、誠(chéng)信化、制度化、長(zhǎng)期化。

總之，湘江流域治理由碎片化到整體性，需要借鑒整體性治理理論的精髓，樹立合作型的治理理念，形成扁平化的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建權(quán)威型的合作組織，建立協(xié)調(diào)型的整合機(jī)制，這四方面相輔相成，缺一不可，唯有如此，才能不斷促進(jìn)不同主體在實(shí)現(xiàn)“個(gè)體理性”的同時(shí)實(shí)現(xiàn)“集體理性”。

【參考文獻(xiàn)】

[1]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國(guó)行政管理，2008，（10）：52.

[2]胡象明，唐波勇.整體性治理——公共管理的新范式[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2010，（01）：13.

[3]黎元生，胡熠.從科層到網(wǎng)絡(luò)：流域治理機(jī)制創(chuàng)新的路徑選擇[J].福州黨校學(xué)報(bào)，2010，（02）：37.

[4]廖小平.流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值追求與機(jī)制構(gòu)建——以湘江流域生態(tài)補(bǔ)償為例[J].求索，2014，（11）：42.

[5]項(xiàng)娟.《湖南省湘江保護(hù)條例》的法律思考[D].湖南師范大學(xué)碩士學(xué)位論文.2014.25.

[6]Wichman H..Effects of Isolation and Communication on Cooperation in a Two-person Game[J].Journal of Personali-ty and Social Psychology，1970，16（1）.

[7]Perri 6.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda. New York：Palgrave，2002.123.

[8]牛榮榮.我國(guó)流域水資源治理中地方政府行為偏差及矯正——基于生態(tài)政治的視角[D].陜西師范大學(xué)碩士學(xué)位論文.2014.32.

（責(zé)任編輯：高 靜）