翟年祥，張 丹

關(guān)于農(nóng)村社會(huì)救助的調(diào)查與思考
——以安徽省肥東縣為例

翟年祥，張 丹

為了保護(hù)農(nóng)村弱勢(shì)群體、縮小貧富差距、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和全面建設(shè)小康社會(huì)，我國(guó)政府和社會(huì)制定了對(duì)農(nóng)村進(jìn)行救助的框架與方法。經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)救助雖然在實(shí)踐上取得了一些成果，但是也存在著諸多問題。本文對(duì)肥東縣農(nóng)村社會(huì)救助如最低生活保障、農(nóng)村醫(yī)療救助、五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害救助、臨時(shí)救助等進(jìn)行探討，思考其存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

農(nóng)村社會(huì)救助；現(xiàn)狀；對(duì)策

社會(huì)保障是民生的安全網(wǎng)，社會(huì)救助作為社會(huì)保障的基礎(chǔ)是解決貧困問題的最后一道安全線。2007年國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，表明中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助已進(jìn)入制度化、規(guī)范化道路。但是由于各種因素使得農(nóng)村社會(huì)救助在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中還存在諸多問題。以下筆者就安徽省肥東縣的農(nóng)村社會(huì)救助實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，分析其存在的問題，并提出自己的應(yīng)對(duì)之策。

一、肥東縣概況和農(nóng)村社會(huì)救助現(xiàn)狀

（一）肥東縣概況

肥東縣居合肥之東，東望南京，南濱巢湖，史稱“吳楚要沖、包公故里”。該縣總面積2206平方公里，人口105萬(wàn)，轄18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)開發(fā)園區(qū)。2011年，榮獲“中國(guó)中小城市科學(xué)發(fā)展百?gòu)?qiáng)”“中國(guó)最具投資潛力中小城市百?gòu)?qiáng)”。肥東縣財(cái)政金融運(yùn)行平穩(wěn)。到2014年底，該縣共完成財(cái)政收入4.43億元，全縣地方收入達(dá)到2.36億元；全年城鎮(zhèn)常住居民可支配收入24615元，農(nóng)村常住居民可支配收入14807元。而且，由于肥東縣政府在各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)方面協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作成績(jī)顯著，城鄉(xiāng)差距縮小，農(nóng)村條件逐漸改善。

（二）肥東縣農(nóng)村社會(huì)救助現(xiàn)狀

2014年，肥東縣政府實(shí)施了包括醫(yī)、食、住、行、教育、文化等40項(xiàng)民生工程。其中，在農(nóng)村社會(huì)救助方面主要有農(nóng)村居民最低生活保障、農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害救助制度及其他救助方式。

1.農(nóng)村居民最低生活保障制度。農(nóng)村居民最低生活保障制度，又簡(jiǎn)稱農(nóng)村低保，是政府對(duì)家庭人均可支配收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且家庭財(cái)產(chǎn)狀況符合規(guī)定條件的農(nóng)村困難群眾實(shí)行差額救助的一種專項(xiàng)社會(huì)救助制度。受經(jīng)濟(jì)水平的影響，全國(guó)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)存在著明顯的差異。其中，安徽省2014年家庭人均可支配收入標(biāo)準(zhǔn)為2000元。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，生活水平提高，低保救助的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)每年會(huì)提高10%，以適應(yīng)物價(jià)上漲的幅度，滿足低保戶最基本的生活需求。

肥東縣政府根據(jù)省市下達(dá)的文件，農(nóng)村低保堅(jiān)持實(shí)行按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退、動(dòng)態(tài)管理的分類施保。根據(jù)農(nóng)村低保對(duì)象貧困類型，實(shí)行分為A、B、C三類施保的差額救助辦法。相比2009年以前按指標(biāo)救助的辦法，現(xiàn)在實(shí)行符合標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保盡保辦法，截止2014年底，全省農(nóng)村低保保障對(duì)象208萬(wàn)人，支出資金36.97億元，肥東縣農(nóng)村享受低保救濟(jì)人員達(dá)到3.29萬(wàn)人，享受低保金7403萬(wàn)元。在審核審查農(nóng)村低保對(duì)象方面肥東縣實(shí)行三榜公示制度，在冊(cè)低保對(duì)象長(zhǎng)期實(shí)行末端公示制度，并接受社會(huì)監(jiān)督，從而使農(nóng)村低保規(guī)范化建設(shè)得到加強(qiáng)。

2.農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和敬老院建設(shè)。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是國(guó)家對(duì)符合農(nóng)村五保人員供養(yǎng)條件的對(duì)象在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面進(jìn)行貨幣或?qū)嵨锞戎?，以保障農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象正常生活的一項(xiàng)社會(huì)救濟(jì)制度。肥東縣農(nóng)村五保供養(yǎng)制度屬于省定民生工程，是社會(huì)救助制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。其對(duì)象主要是三無(wú)人員，即無(wú)收入、無(wú)勞動(dòng)能力者、無(wú)法定贍養(yǎng)人或無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)能力。根據(jù)供養(yǎng)對(duì)象本人意愿自行選擇供養(yǎng)形式，有在敬老院的集中供養(yǎng)和在家的分散供養(yǎng)兩種方式。截止2014年4月肥東縣集中五保供養(yǎng)年標(biāo)準(zhǔn)是每人6000元，5月起供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)提高為每人每月600元；分散五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)是每人每年2440元。其中集中供養(yǎng)資金按月?lián)芨叮惺褂?；分散供養(yǎng)資金由縣財(cái)政部門通過(guò)涉農(nóng)資金“一卡通”按季度打卡給農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象。

肥東縣農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和敬老院建設(shè)得到較好的貫徹，于2013年完成全縣8750名五保對(duì)象基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)核報(bào)工作，撥付131.25萬(wàn)參保費(fèi)。截止2014年4月，肥東縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有19所敬老院，3860張床位供五保人員使用。目前，肥東縣正在積極推進(jìn)省市政府的”515工程“，即在5年時(shí)間內(nèi)投資1個(gè)億，敬老院入住率達(dá)到50%，從而使更多的五保人員得到更好的照顧。

3.農(nóng)村醫(yī)療救助制度。農(nóng)村醫(yī)療救助制度是指通過(guò)政府撥款和社會(huì)捐助等多渠道籌資建立基金，對(duì)患大病的農(nóng)村五保戶和貧困農(nóng)民家庭以及其他特殊困難群眾按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助的救助制度。肥東縣農(nóng)村醫(yī)療救助制度是省定民生工程，堅(jiān)持政府救助與社會(huì)幫扶相結(jié)合，實(shí)行屬地管理，并對(duì)申請(qǐng)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的對(duì)象、方式、病種、程序以及資金發(fā)放都做出了明確的規(guī)定。

肥東縣自實(shí)行農(nóng)村社會(huì)救助以來(lái)，農(nóng)村醫(yī)療救助條例不斷完善，覆蓋面逐漸擴(kuò)大，標(biāo)準(zhǔn)適度提高，一定程度上緩解了農(nóng)村貧困家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。截止2014年4月，肥東縣農(nóng)村醫(yī)療救助資金達(dá)1454萬(wàn)元，并通過(guò)“一站式”服務(wù)和銀行打卡發(fā)放資金的方式簡(jiǎn)化醫(yī)療救助程序，確保救助資金順利發(fā)放，提高了醫(yī)療救助資金的利用率。

4.自然災(zāi)害救助制度。自然災(zāi)害救助是國(guó)家和社會(huì)對(duì)于遭受自然災(zāi)害并造成生活困難的人員給予一定貨幣或?qū)嵨镆詭椭涠冗^(guò)困難的臨時(shí)救助方式。為了規(guī)范自然災(zāi)害救助工作，保障受災(zāi)人員基本生活，國(guó)務(wù)院在2010年6月30日國(guó)務(wù)院第117次常務(wù)會(huì)議上通過(guò)《自然災(zāi)害救助條例》，并于2010年9月1日起施行。

安徽省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)在國(guó)民收入中占著重要的作用。由于特殊的地理環(huán)境，肥東縣易發(fā)雪災(zāi)、旱澇災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害，這使全縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)常面臨著挑戰(zhàn)。2010年6月，肥東縣根據(jù)近幾年來(lái)自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的現(xiàn)狀，對(duì)原來(lái)修訂的《肥東縣自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》（2007.6、2008.7）進(jìn)行了第三次修訂。此次修訂的重點(diǎn)是：縣生產(chǎn)救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)組各成員單位職責(zé)，災(zāi)害信息的預(yù)警、預(yù)報(bào)系統(tǒng)建設(shè)，災(zāi)害信息上報(bào)、共享，救災(zāi)應(yīng)急措施，災(zāi)后重建，救災(zāi)資金的管理等。

為了建立健全應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害救助體系和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)自然災(zāi)害生活救助資金管理，規(guī)范資金使用行為，切實(shí)保障受災(zāi)困難群眾的基本生活，2011年12月肥東縣財(cái)政局、民政局聯(lián)合出臺(tái)了《自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法》。

該《辦法》明確規(guī)定救災(zāi)資金使用原則與范圍，救災(zāi)資金預(yù)算安排、申請(qǐng)和撥付程序，并對(duì)救災(zāi)資金提出分類管理辦法?！掇k法》還對(duì)如何申請(qǐng)災(zāi)害應(yīng)急救助和遇難人員家屬撫慰補(bǔ)助資金、倒塌、損壞住房恢復(fù)重建補(bǔ)助資金、過(guò)渡性生活補(bǔ)助資金、旱災(zāi)臨時(shí)生活補(bǔ)助資金、冬春臨時(shí)生活困難補(bǔ)助資金進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

5.其它救助制度。除了以上四個(gè)農(nóng)村社會(huì)救助制度，肥東縣還實(shí)施了包括教育救助、臨時(shí)救助在內(nèi)的40項(xiàng)民生工程。

教育救助是指國(guó)家或者社會(huì)團(tuán)體向貧困地區(qū)和貧困學(xué)生提供物質(zhì)和資金援助的制度。2014年，肥東縣政府共撥付義務(wù)教育階段生均公用經(jīng)費(fèi)7959.90萬(wàn)元，發(fā)放高校、中職和普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助費(fèi)用2529.24萬(wàn)元，免收義務(wù)教育階段學(xué)生書本費(fèi)1491.66萬(wàn)元，以保證貧困學(xué)生完成相關(guān)階段學(xué)業(yè)，從而促進(jìn)了該縣教育水平和文化素質(zhì)的提高。

為完善城鄉(xiāng)困難居民救助機(jī)制，及時(shí)解決低收入群眾的突發(fā)性、臨時(shí)性基本生活困難，肥東縣結(jié)合實(shí)際，出臺(tái)了《肥東縣城鄉(xiāng)居民臨時(shí)救助暫行辦法》?！掇k法》規(guī)定，因家庭成員患危重疾病和子女入學(xué)費(fèi)用負(fù)擔(dān)過(guò)重而造成家庭基本生活水平暫時(shí)困難的家庭分別給予不超過(guò)1000元的一次性補(bǔ)助；因家庭成員遭遇車禍、溺水、礦難等人身意外傷害和火災(zāi)等突發(fā)性意外事件，造成家庭財(cái)產(chǎn)重大損失而使家庭基本生活水平暫時(shí)困難的家庭分別補(bǔ)助不超過(guò)2000元的一次性補(bǔ)助。截止2014年底，肥東縣共對(duì)651戶人家進(jìn)行了臨時(shí)救助，其中因病500戶，就學(xué)39戶，突發(fā)事件98戶，其他困難戶14戶，共支出資金75.2萬(wàn)元。2015年一季度，肥東縣開展臨時(shí)救助已達(dá)393戶次。其中因病341戶，突發(fā)事件31戶，就學(xué)10戶，其他困難11戶，共支出資金42.3萬(wàn)元，充分發(fā)揮了臨時(shí)救助“救急解難”作用，有力地兜住了困難群眾基本生活安全網(wǎng)。

二、肥東縣農(nóng)村社會(huì)救助存在的問題

（一）農(nóng)村社會(huì)救助制度缺乏法律保障，政府工作不規(guī)范

在社會(huì)救助制度方面，國(guó)務(wù)院只對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作做出了全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)定，其他如農(nóng)村居民最低生活保障、醫(yī)療救助等方面的農(nóng)村救助沒有出臺(tái)明確的行政法規(guī)，農(nóng)村社會(huì)救助的對(duì)象、主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等方面欠缺具體的規(guī)定。這導(dǎo)致地方政府在開展農(nóng)村社會(huì)救助工作時(shí)，無(wú)法可依，只能依靠政府機(jī)關(guān)的行政命令和政策指示來(lái)推動(dòng)社會(huì)救助工作。面對(duì)日益發(fā)展的社會(huì)，沒有完整明確法律體系就無(wú)法適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)對(duì)社會(huì)救助制度的要求，難以跟上時(shí)代的節(jié)奏。

農(nóng)村社會(huì)救助本就是一個(gè)復(fù)雜、長(zhǎng)期的工作，由于制度的不健全，肥東縣沒有統(tǒng)一有效的調(diào)查、取證、審批、實(shí)施的程序，政府的救助工作執(zhí)行力不夠。政府難以完成收集龐雜的信息、資源的協(xié)調(diào)配置、部門的調(diào)配等各方面的工作，難以發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)救助制度的作用。而且，政府部門沒有將社會(huì)救助當(dāng)做自己的職責(zé)，而是以一個(gè)施恩者的角色執(zhí)行救助工作，人情保、騙保、漏保等現(xiàn)象屢見不鮮。

（二）農(nóng)村社會(huì)救助資金不足，救助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低

中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)救助的資金來(lái)源單一，主要依靠中央和省級(jí)財(cái)政撥款支持農(nóng)村社會(huì)救助工作的開展，而社會(huì)捐助、民間慈善、教育扶貧等民間組織力量沒有得到充分發(fā)揮。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地方政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到一定的提高，但是地方財(cái)政應(yīng)用于社會(huì)救助的資金并沒有得到應(yīng)有的提高，導(dǎo)致社會(huì)救助資金難以跟上現(xiàn)實(shí)的要求，貧困群眾的生活狀況沒有得到明顯的改善。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，肥東縣農(nóng)村五保戶分散供養(yǎng)可獲2440元／人／年的供養(yǎng)金，折算到每天的費(fèi)用是6.68元／天，集中供養(yǎng)是600元／人／月，平均費(fèi)用是20元／天。在物價(jià)上漲的今天，這樣的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)就顯得微不足道了。對(duì)于許多的五保戶來(lái)說(shuō)，政府對(duì)他們的補(bǔ)助僅夠維持最基本的生活需求。在醫(yī)療救助方面，近些年肥東縣開展了新農(nóng)合醫(yī)療改革，醫(yī)療救助人員數(shù)量有大幅度上漲。但是由于政府資金不足致使醫(yī)療報(bào)銷比例不高，貧困群體一旦生場(chǎng)大病，就會(huì)加劇貧困，形成貧困惡性循環(huán)。雖然每年的救助標(biāo)準(zhǔn)會(huì)上漲10%，但是卻跟不上物價(jià)等的漲幅，相對(duì)而言，由于農(nóng)村社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，致使貧困人員沒有得到有效的救助。

（三）救助工作人員與救助工作不匹配

社會(huì)救助是一個(gè)需要密切與群眾保持聯(lián)系性質(zhì)的工作，救助工作人員需要時(shí)常地了解農(nóng)村貧困群體的相關(guān)信息與動(dòng)態(tài)變化，隨時(shí)更新貧困狀況，以便救助工作的順利開展。當(dāng)今，社會(huì)救助項(xiàng)目不斷拓展，管理范圍不斷加大、工作鏈條不斷延長(zhǎng)，但是社會(huì)救助隊(duì)伍卻與現(xiàn)實(shí)狀況的要求不符。

首先，救助隊(duì)伍人員數(shù)量上的欠缺。肥東縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)村人口數(shù)量達(dá)到80多萬(wàn)，貧困人員基數(shù)大，社會(huì)救助工作量繁重。但是，在現(xiàn)實(shí)中由于經(jīng)費(fèi)不足，社會(huì)救助工作主要由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府人員負(fù)責(zé)，沒有專職的專干人員，無(wú)法形成系統(tǒng)的救助工作體系。其次，救助工作人員素質(zhì)不高。社會(huì)救助工作人員大多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的大多只有初中文化的兼職者。他們沒有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的培訓(xùn)，對(duì)待工作的態(tài)度與執(zhí)行力都有待提高。這都影響了農(nóng)村社會(huì)救助的開展和質(zhì)量。

（四）社會(huì)救助水平地域差距大

我國(guó)幅員遼闊，地域之間的差距明顯，即使是同一地域的不同地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也差距懸殊。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，肥東縣農(nóng)村社會(huì)救助的對(duì)象和范圍在不斷擴(kuò)寬，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)整體基數(shù)也在不斷增加，但是各個(gè)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)社會(huì)救助服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量和救助水平依然存在著明顯差異。在最低生活保障方面，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的桎梏，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)會(huì)高于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，城鎮(zhèn)的最低生活保障線便高于農(nóng)村保障線，保障范圍也廣于農(nóng)村（見表1）。而在養(yǎng)老院建設(shè)方面，肥東縣城有養(yǎng)老院7所。由于縣城經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)于農(nóng)村，養(yǎng)老院的床位數(shù)量多、基礎(chǔ)設(shè)施好、環(huán)境清凈，許多養(yǎng)老院入住率都超80%以上。據(jù)相關(guān)資料顯示，肥東鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有19所養(yǎng)老院，分別于2007年、2008年、2009年分三批陸續(xù)開工建設(shè)，于2009年年底竣工。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院五保人數(shù)入住率一般不到70%，部分鄉(xiāng)村五保人數(shù)入住率不足30%。從享受社會(huì)保障的人數(shù)來(lái)看，就有關(guān)調(diào)查資料顯示，“占人口總數(shù)20%的城鎮(zhèn)居民享受89%的社會(huì)保障，占人口總數(shù)80%的農(nóng)村居民僅享受社會(huì)保障的11%”。可見社會(huì)救助工作地域差距懸殊，社會(huì)救助工作任重而道遠(yuǎn)。

表1 肥東縣2014年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人均農(nóng)保情況（單位：元）

三、解決肥東縣農(nóng)村社會(huì)救助問題的對(duì)策

（一）建立健全社會(huì)救助法律、法規(guī)和有效的監(jiān)督機(jī)制

目前，我國(guó)相繼出臺(tái)了《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》（1997年）、《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》（1999年）、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（2006年）、《自然災(zāi)害救助條例》（2010年）、《社會(huì)救助暫行辦法》（2014年）等各類社會(huì)救助條例。安徽省根據(jù)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的這些規(guī)范性文件，相應(yīng)制定了《安徽省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》（2007年）、《安徽省城鄉(xiāng)困難群眾醫(yī)療救助實(shí)施意見》（2008年）、《完善五保供養(yǎng)制度實(shí)施辦法》（2009年）等一系列社會(huì)救助文件。肥東縣又根據(jù)省里的文件出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)救助文件，如《城鄉(xiāng)居民臨時(shí)救助暫行辦法》等。目前迫切需要制定一部系統(tǒng)完整的《社會(huì)救助法》對(duì)全國(guó)各省市縣的社會(huì)救助工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助工作法制化、規(guī)范化、制度化。對(duì)社會(huì)救助的對(duì)象、主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等方面工作進(jìn)行詳細(xì)系統(tǒng)的規(guī)定，為政府開展救助工作制定實(shí)質(zhì)化的規(guī)范，可以杜絕政府部門之間相互扯皮、傾向自己利益辦事的現(xiàn)象。

社會(huì)救助工作的順利有效實(shí)施，不僅要依靠制定法律規(guī)范政府的行為，還需要通過(guò)監(jiān)督來(lái)增強(qiáng)其執(zhí)行力。首先，政府要實(shí)行“陽(yáng)光政府”“透明政府”工程，對(duì)社會(huì)救助對(duì)象、范圍以及確定的程序都要實(shí)現(xiàn)透明公開化，接受社會(huì)群眾的監(jiān)督，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政人員傾向利益辦事、騙保、人情保、漏保的現(xiàn)象。其次，政府要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助開展?fàn)顩r的監(jiān)督。縣、鄉(xiāng)政府要對(duì)社會(huì)救助工作進(jìn)展情況進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤調(diào)查，對(duì)救助對(duì)象的情況變化要及時(shí)了解，真真切切為民眾辦事。

（二）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加大財(cái)政支出，擴(kuò)寬救助資金渠道

當(dāng)前，肥東縣農(nóng)村社會(huì)救助工作開展困難，弱勢(shì)群體狀況變化不大，其主要原因是救助資金缺乏，無(wú)法滿足當(dāng)前情況對(duì)資金的需求量。為此，縣政府首先要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)社會(huì)救助事業(yè)的作用是巨大的，經(jīng)濟(jì)搞上去了，解決了基本溫飽，才有多余錢用于各項(xiàng)救助事業(yè)。因此，集中精力發(fā)展肥東縣的經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入，增加政府收入才是解決社會(huì)救助資金不足的根本之道。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)加大對(duì)社會(huì)救助工作的財(cái)政支出?？h級(jí)政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到農(nóng)村社會(huì)救助工作對(duì)改善農(nóng)民生活、縮小城鄉(xiāng)差別、建立和諧社會(huì)的重要意義，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐漸加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助工作的財(cái)政支出?？梢栽诳h經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中確定逐年加大的百分比。

我國(guó)現(xiàn)有的救助資金主渠道是中央和地方各級(jí)財(cái)政撥款，社會(huì)募捐、慈善機(jī)構(gòu)等民間組織的力量并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。為此，政府在財(cái)政撥款時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)宣傳，鼓勵(lì)民間團(tuán)體與有能力的個(gè)體參與社會(huì)救助，并擴(kuò)寬救助資金渠道，以減輕財(cái)政壓力。

（三）加強(qiáng)基層建設(shè)，提高救助人員素質(zhì)

首先，要選拔出人品素質(zhì)相對(duì)較高的人員擔(dān)任民政人員。民政人員素質(zhì)的高低對(duì)于社會(huì)救助工作尤為重要。其次，要對(duì)救助人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，提高其辦事的業(yè)務(wù)能力?？梢酝ㄟ^(guò)與各個(gè)高?；?qū)ｉT培訓(xùn)組織聯(lián)系進(jìn)行民政人員的專職業(yè)務(wù)培訓(xùn)。最后，應(yīng)解決基層人員的編制問題。現(xiàn)在各地區(qū)關(guān)于農(nóng)村救助工作缺少專門的工作人員，他們大多為臨時(shí)工，工作時(shí)間和內(nèi)容不穩(wěn)定，這影響了連續(xù)性、穩(wěn)定性的工作的處理。所以，縣政府應(yīng)建立統(tǒng)一的救助機(jī)制，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐戎鷮?duì)象的數(shù)量和工作額度來(lái)編制工作人員名額，制定行業(yè)規(guī)范，促使社會(huì)救助工作規(guī)范化、制度化。

（四）統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，縮小社會(huì)救助水平差距

在社會(huì)救助方面，地方各級(jí)政府財(cái)政能力差距較大，所以在財(cái)政撥款方面就不能再實(shí)行平攤政策，而應(yīng)事實(shí)求是，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平的高低，按照社會(huì)救助的對(duì)象、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)的差異化情況，制定不同的財(cái)政支出計(jì)劃。就肥東縣而言，對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而且貧困人數(shù)占大比重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣政府不應(yīng)該只是按照規(guī)章?lián)芸?，而?yīng)根據(jù)實(shí)際情況有所傾斜。具體來(lái)說(shuō)，可以采取差異化的策略：將各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照經(jīng)濟(jì)實(shí)力劃分為良好、一般、較差三個(gè)檔次。不同分檔的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村低保負(fù)擔(dān)的比例不同，例如經(jīng)濟(jì)實(shí)力良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)為主，經(jīng)濟(jì)一般的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同負(fù)擔(dān)，比例對(duì)半，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差的，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同負(fù)擔(dān)。

四、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)救助是國(guó)家縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕而必須堅(jiān)持的長(zhǎng)期工程，農(nóng)村社會(huì)救助更是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必要的惠民政策。現(xiàn)今，肥東縣乃至全國(guó)的農(nóng)村社會(huì)救助制度仍然存在著各種問題，亟需政府和社會(huì)去共同解決，促使社會(huì)救助工作真正發(fā)揮其應(yīng)有的援助作用。

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［3］谷永躍.建國(guó)以來(lái)黨的農(nóng)村社會(huì)救助政策研究［D］.大慶：東北石油大學(xué)，2011.

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Investigation and Thinking about the Rural Social Assistance——taking Feidong county of Anhui province as an example

Zhai Nianxiang，Zhang Dan

Urban and rural economic development has a large disparity.In order to protect the rural vulnerable groups，narrow the gap between the rich and the poor，maintain social stability and build a well－off society in an all round way.The government and society in China have formulated a framework and method for the rescue of the rural areas.After nearly 20years of development，the rural social assistance has made some achievements in practice，but there are also quite a lot of problems.This paper mainly explores the rural social assistance such as minimum living security，rural medical assistance，five guarantees support，natural disaster relief，temporary assistance and so on.Finally the paper puts forward the corresponding countermeasure.

rural social assistance；status；countermeasure

D632.1

A

1673-1794（2015）06-0017-05

翟年祥，安徽大學(xué)管理學(xué)院教授，研究方向：社會(huì)學(xué)，公共管理；張丹，安徽大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生（合肥230039）。

安徽大學(xué)大學(xué)生科研訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（kyx12013072）

2015-09-27

責(zé)任編輯：劉海濤