張霖

摘要：此文論述了大型群眾性活動(dòng)面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)，主要有人群聚集引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，臨時(shí)性設(shè)備設(shè)施引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，不確定意外事件引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)等，以及開展大型群眾性活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評估的意義和開展風(fēng)險(xiǎn)評估的方法。

Abstract： This article discusses the security risks faced by large-scale mass activities， mainly including the risk caused by crowds， the risk caused by temporary equipment and facilities， the risk caused by the uncertain accident， etc.， and the significance of risk assessment for large-scale mass activities and the methods to conduct risk assessment.

關(guān)鍵詞：安全風(fēng)險(xiǎn)評估；大型活動(dòng)；安全保衛(wèi)

Key words： security risk assessment；large-scale activities；security

中圖分類號：D631.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2015）28-0176-03

0 引言

近年來，大型群眾性活動(dòng)的舉辦越來越頻繁，規(guī)模也越來越大，已經(jīng)成為一種新型的城市產(chǎn)業(yè)。此外，足籃球比賽、演唱會(huì)、節(jié)慶游覽等面向群眾的文體活動(dòng)，也極大地豐富了人民群眾的物質(zhì)文化生活?？梢钥闯?，伴隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各種類型的群眾性活動(dòng)已經(jīng)與城市居民的日常生活息息相關(guān)，成為城市居民喜聞樂見的一種經(jīng)濟(jì)文化形式。但是，也要看到在大型群眾性活動(dòng)的舉辦過程中蘊(yùn)含著各種潛在的公共安全風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，在大型群眾性活動(dòng)舉辦前，要對大型群眾性活動(dòng)進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評估，把存在的和潛在的安全問題和可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)全部找出來，通過科學(xué)的分析預(yù)測和研判，提出控制對策和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移建議，在公安機(jī)關(guān)行政許可審核前，反復(fù)進(jìn)行整改，力爭把問題消滅在未發(fā)之前，把風(fēng)險(xiǎn)控制和降低到最小限度，為大型群眾性活動(dòng)的開展提供全方位的保障。

1 大型群眾性活動(dòng)面臨的主要安全風(fēng)險(xiǎn)

有關(guān)資料指出：“法人或者其他組織面向社會(huì)公眾舉辦的每場次預(yù)計(jì)參加人數(shù)達(dá)到1000人以上的下列活動(dòng)：①體育比賽活動(dòng)；②演唱會(huì)、音樂會(huì)等文藝演出活動(dòng)；③展覽、展銷等活動(dòng)；④游園、燈會(huì)、廟會(huì)、花會(huì)、焰火晚會(huì)等活動(dòng)；⑤人才招聘會(huì)、現(xiàn)場開獎(jiǎng)的彩票銷售等活動(dòng)”為大型群眾性活動(dòng)。要想舉辦大型活動(dòng)，需滿足以下條件：一是要有明確的舉辦主題，通常是指“法人或者其他組織”；二是要有開放的參與主體，通常是指“社會(huì)公眾”；三是要具備一定數(shù)量的參與人員，通常是指一千人以上；四是要有一個(gè)永久性的或臨時(shí)的特定的場所或場地；五是時(shí)間范圍應(yīng)明確；六是內(nèi)容和主題必須明確；七是必須符合相關(guān)的法律規(guī)定。綜上所述， “大型群眾性活動(dòng)”可界定為：“由法人或者某一組織在特定的時(shí)間和特定的地點(diǎn)依法舉辦的面向社會(huì)公眾有較多參與人員和明確活動(dòng)主題的群體性活動(dòng)?！?/p>

由于大型群眾性活動(dòng)涉及到很多方面，具有場所開放、人員眾多、規(guī)模宏大、時(shí)間長、情況復(fù)雜、安全隱患多等特點(diǎn)，所以若在大型活動(dòng)中未加強(qiáng)管理的話，很容易出現(xiàn)各種治安災(zāi)害事故和突發(fā)事件，這些安全風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)不僅會(huì)影響到整個(gè)活動(dòng)的順利進(jìn)行，還可能會(huì)危及人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，通常大型群眾性活動(dòng)的安全風(fēng)險(xiǎn)主要包括以下幾種：

1.1 人群高度聚集引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

大型群眾性活動(dòng)最顯著的一個(gè)特征是參與人數(shù)眾多，且規(guī)模比較大，正是由于大型群眾性活動(dòng)的這種特點(diǎn)，很容易引起很多不必要的風(fēng)險(xiǎn)，這是因?yàn)樵诙虝r(shí)間內(nèi)聚集大量的人群到特定的場所，使活動(dòng)場地迅速的達(dá)到一種飽和狀態(tài)，不僅很容易出現(xiàn)大規(guī)模的擁擠，還可能引發(fā)各種各樣的不確定風(fēng)險(xiǎn)。在大型群眾性活動(dòng)中形形色色的人都有，每個(gè)人由于生長環(huán)境、受教育程度、性格等原因?qū)е缕浔憩F(xiàn)出來的行為方式存在很大的差別，而人與人之間的差別若具象到具體的事件中，就可能會(huì)導(dǎo)致矛盾的升起，此時(shí)若相關(guān)部門或者人員未及時(shí)處理得當(dāng)，很可能會(huì)更加激化矛盾，造成該大型群眾性活動(dòng)失控，甚至造成人員傷亡事故。

1.2 臨時(shí)性設(shè)備設(shè)施引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

對于任何一個(gè)參與到大型群眾性活動(dòng)的人來說，都是一個(gè)特殊的經(jīng)歷或者體驗(yàn)，由于大型群眾性活動(dòng)涉及范圍較廣，這意味著參與者經(jīng)歷的這件事情是超出自身的日常選擇范圍的，不是日常進(jìn)行的活動(dòng)。而大型群眾性活動(dòng)的非常規(guī)性，決定了大型群眾性活動(dòng)沒有固定的模式和內(nèi)容，因此我們發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的大型群眾性活動(dòng)的場地都是臨時(shí)性的，活動(dòng)中所用的設(shè)備等也都是臨時(shí)的。大型群眾性活動(dòng)臨時(shí)性設(shè)備設(shè)施引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在以下方面：一是部分主辦方為了標(biāo)新立異，過度地裝飾場地，對施工人員提出了很高的要求，同時(shí)也導(dǎo)致了場地和設(shè)備設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大大增加，這些復(fù)雜的場地和設(shè)施設(shè)置蘊(yùn)含著很多的潛在風(fēng)險(xiǎn)，比如近年來，關(guān)于大型活動(dòng)中舞臺塌陷的新聞屢屢傳來等，這就是臨時(shí)性設(shè)備設(shè)施引發(fā)的安全事故；二是部分主辦方為了節(jié)省活動(dòng)成本，將所有的精力都放在了活動(dòng)形式過程當(dāng)中，不重視場所安全方面的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致大型群眾性活動(dòng)失控，甚至引發(fā)安全事故。

1.3 不確定意外事件引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

由于大型群眾性活動(dòng)涉及到很多個(gè)方面，而安全事故的發(fā)生又是沒有規(guī)律性的，可以說隨時(shí)隨地都有可能發(fā)生安全事故，并且安全事故的發(fā)生通常都是在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生的，因此大型群眾性活動(dòng)安全事故的發(fā)生具有很強(qiáng)的不確定性，面對未知的東西，是很難做到周全的預(yù)防和應(yīng)急措施的。由于群體聚集中會(huì)有“羊群效應(yīng)”，連鎖性反應(yīng)的出現(xiàn)很可能只是因?yàn)橐粋€(gè)非常規(guī)的動(dòng)作或者一句謠言。在人群密集的場所一旦出現(xiàn)驚慌或者擁擠的情況，驚慌和擁擠就會(huì)蔓延到整個(gè)人群，進(jìn)而破壞掉整個(gè)群體活動(dòng)的秩序，導(dǎo)致安全事故的發(fā)生，而且通常這類安全事故都是很嚴(yán)重的。

1.4 暴力恐怖活動(dòng)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

隨著我國改革改放的進(jìn)一步深入和各種利益關(guān)系的調(diào)整，社會(huì)矛盾十分突出，群體性事件和重特大刑事犯罪案件急劇增加，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。特別是近年來，暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力十分猖獗，爆炸、縱火、砍人時(shí)有發(fā)生，是國家重點(diǎn)打擊和防范的對象。大型群眾性活動(dòng)就是他們進(jìn)行各種破壞重點(diǎn)，以此制造重大人員傷亡和惡劣的政治影響和社會(huì)影響。在舉辦大型群眾性活動(dòng)之前，在安全風(fēng)險(xiǎn)評估的過程中，通過國家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)掌握敵社情的預(yù)警性、內(nèi)部性的情況信息，給公安機(jī)關(guān)行政許可審核和組織者提供決策的依據(jù)。

2 大型群眾性活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評估的重要意義

大型群眾性風(fēng)險(xiǎn)評估是指對大型群眾性活動(dòng)中公共安全風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、概率、后果等的綜合分析和判斷。開展大型群眾性活動(dòng)公共安全風(fēng)險(xiǎn)評估的意義是顯著的，主要有以下幾個(gè)方面：

一是風(fēng)險(xiǎn)評估是消除風(fēng)險(xiǎn)的前提條件。風(fēng)險(xiǎn)，通俗地講就是發(fā)生不幸事件的概率。其具有客觀性、普遍性、必然性、可識別性、可控性、損失性、不確定性和社會(huì)性的性質(zhì)。風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)告訴我們，風(fēng)險(xiǎn)是可以識別和控制的。風(fēng)險(xiǎn)評估就是在大型群眾性活動(dòng)舉辦之前，通過現(xiàn)場勘查、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測，把握可能出現(xiàn)的危機(jī)和危害，提前擺放在活動(dòng)監(jiān)管和組織者的面前，以法律的、制度的、行政的、經(jīng)濟(jì)的等多種手段來消除和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高預(yù)防和化解突發(fā)安全事件的能力，減少各種事件出現(xiàn)的頻率和損失，為大型群眾性活動(dòng)舉辦創(chuàng)造安全環(huán)境。

二是風(fēng)險(xiǎn)評估是實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理的有效途徑。多年來，大型群眾性活動(dòng)在具體的落實(shí)工作中，沒有明確的和可操作的相關(guān)規(guī)范，致使活動(dòng)監(jiān)管者、組織者、場地提供者和安保工作提供者的任務(wù)不清、責(zé)任不明，有的甚至將安全工作全部推給公安機(jī)關(guān)，對公安機(jī)關(guān)提出的合理化建議推諉扯皮。其實(shí)本質(zhì)上大型群眾性活動(dòng)屬于社會(huì)化的活動(dòng)，其安全保衛(wèi)責(zé)任不僅僅是公安機(jī)關(guān)的責(zé)任，同時(shí)也是主辦方和場所管理者等共同的責(zé)任，由于大型群眾性活動(dòng)能否安全成功舉辦，不僅關(guān)系著巨大的經(jīng)濟(jì)利益，更關(guān)系這數(shù)千甚至上萬人的生命安全，任何一方都不能逃避自身的責(zé)任，必須認(rèn)真履行自身的職責(zé)，確保大型群眾性活動(dòng)的順利安全舉辦。

三是風(fēng)險(xiǎn)評估是糾治不良傾向的有效手段。部分主辦方利欲熏心，為了達(dá)到自身的商業(yè)目的，無所不用其極，將活動(dòng)內(nèi)容和場地布置安排的天花亂墜，但是忽視了場所的安全因素，單純地認(rèn)為只要公安機(jī)關(guān)部門審批通過所有的安全工作就已經(jīng)做完了，未對活動(dòng)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行必要的預(yù)防和修正，導(dǎo)致大型群眾性活動(dòng)安全事故屢禁不止。

四是風(fēng)險(xiǎn)評估是公安機(jī)關(guān)行政許可審核的重要依據(jù)。與大型群眾性活動(dòng)相關(guān)的規(guī)章制度中規(guī)定，要想舉辦活動(dòng)參與人數(shù)超過一千人以上的大型群眾性活動(dòng)，必須獲得公安機(jī)關(guān)部門的批準(zhǔn)。目前公安機(jī)關(guān)部門的批準(zhǔn)過程包括很多的要求和程序，但是缺乏完善的風(fēng)險(xiǎn)評估，而風(fēng)險(xiǎn)評估是公安機(jī)關(guān)行政許可審核的重要依據(jù)，因此，必須建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。

五是風(fēng)險(xiǎn)評估是公安機(jī)關(guān)簡政放權(quán)的具體體現(xiàn)。通過社會(huì)上的專業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)評估公司，承接大型群眾性活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)評估業(yè)務(wù)，對風(fēng)險(xiǎn)評估承擔(dān)相應(yīng)的評估責(zé)任，可減輕公安機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)壓力和輿論壓力。目前，隨著我國保安服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，大型專業(yè)的保安服務(wù)公司都有專業(yè)的、經(jīng)過培訓(xùn)和實(shí)戰(zhàn)歷練豐富的安保人員，可承擔(dān)大型群眾性活動(dòng)的安全保衛(wèi)工作任務(wù)。同時(shí)，安防技術(shù)設(shè)備已廣泛運(yùn)用于大型群眾性活動(dòng)現(xiàn)場，極大地提高了安全保衛(wèi)工作的質(zhì)量和效果。對此，公安機(jī)關(guān)完全可以依靠社會(huì)力量來保障大型群眾性活動(dòng)的安全保衛(wèi)工作。大型群眾性風(fēng)險(xiǎn)評估還可以結(jié)合活動(dòng)的規(guī)格、規(guī)模、人數(shù)、場地等情況，提出大型群眾性活動(dòng)的安保方案、安檢方案和疏散方案等。并按照評估結(jié)果制定的方案、預(yù)案，合理安排安保力量，實(shí)現(xiàn)大型群眾性活動(dòng)中公共安全管理的科學(xué)化，保證活動(dòng)的順利進(jìn)行和舉辦活動(dòng)能力的提升。

3 大型群眾性活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評估的內(nèi)容、步驟和方法

3.1 風(fēng)險(xiǎn)評估的主要內(nèi)容

①資質(zhì)評估。評估的對象主要是主辦方和場所管理者，要求其必須具有合法性，且應(yīng)具備一定的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)；②組織管理評估。主要包括相關(guān)人員的崗位分配、應(yīng)急預(yù)案和活動(dòng)方案等；③安保評估。比如負(fù)責(zé)活動(dòng)安保工作的團(tuán)隊(duì)是否專業(yè)可靠、人數(shù)是否足夠等；④場所評估。主要包括場所可以容納的人數(shù)、場所的周邊環(huán)境、場所設(shè)施的安全性等；⑤設(shè)備評估?；顒?dòng)中需要用到的各類設(shè)備，比如交通、照明等；⑥性質(zhì)評估。主要包括活動(dòng)的參與人員、組織方式、時(shí)間、地點(diǎn)和內(nèi)容等；⑦氣候、日期等風(fēng)險(xiǎn)評估。比如節(jié)假日、大雨等非常規(guī)狀況是否有預(yù)案；⑧其他可能的風(fēng)險(xiǎn)因素評估，如現(xiàn)場周邊的治安、交通秩序等。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)評估的步驟

一般安全風(fēng)險(xiǎn)評估的程度包括建立評估組織、確定評估方法、開展評估分析、作出評估結(jié)論、提交評估報(bào)告，其具體步驟是：

①將可能存在的風(fēng)險(xiǎn)識別出來；

②分析這些風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損失和影響；

③預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性；

④確定承受風(fēng)險(xiǎn)的能力；

⑤確定風(fēng)險(xiǎn)消減和控制的優(yōu)先等級。

3.3 風(fēng)險(xiǎn)評估的方法

一是矩陣風(fēng)險(xiǎn)分析法。風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指數(shù)矩陣方法是一個(gè)簡單靈活的分析工具，可以進(jìn)行定性和定量分析，它以風(fēng)險(xiǎn)的可能性和嚴(yán)重性為依據(jù)將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類，有利于確定處理風(fēng)險(xiǎn)的先后順序，與其他風(fēng)險(xiǎn)評估方法相比，該方法的應(yīng)用面是最廣的。

二是定量分析法。定量分析是試圖從數(shù)字上對安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評估的方法，包括因子分析法、回歸分析法等。理論上講，通過定量分析可以對安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的分級，使分析結(jié)果易于理解和比較，直觀可信。但實(shí)際上，由于涉及公共安全威脅的復(fù)雜性，很多信息都是不精確、不完整和不明確的，再加上大型群眾性活動(dòng)的歷史數(shù)據(jù)庫還未建成，因此定量分析有很大的困難。

三是定性分析法。定性分析是被廣泛采用的方法。通過列出各種威脅的清單，并對威脅的嚴(yán)重程度及治安秩序的敏感程度進(jìn)行分級，計(jì)算簡單，評估成本低，包括德爾菲法、基線比較方法等。定性分析技術(shù)包括判斷、直覺和經(jīng)驗(yàn)。不足之處是可能由于直覺、經(jīng)驗(yàn)的偏差而造成分析結(jié)果過于主觀，不準(zhǔn)確。

四是定量和定性綜合方法。定量和定性結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)評估方法是建立在定性方法上的定量評估方法，客觀準(zhǔn)確。

“2011浦江音樂盛典”就是陜西中城衛(wèi)集團(tuán)公司運(yùn)用大型群眾性活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)評估的內(nèi)容、步驟和方法，成功為音樂會(huì)進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評估的典型案例。此次演出場地“世博會(huì)展中心”是上海世博會(huì)后經(jīng)重裝改造后的首場演出，無論是主辦方、場地方還是市區(qū)兩級公安、消防機(jī)關(guān)，對這場演出格外重視。該集團(tuán)公司作為此場音樂會(huì)的安保服務(wù)提供商，針對演出的性質(zhì)、規(guī)模、場地、設(shè)施、臨建、演員、觀眾和安檢、交通、氣候、治安等因素，組織專家委員會(huì)成員對音樂會(huì)全面進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評估。針對存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)出據(jù)了《安全風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告》提出了整改意見和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的措施。協(xié)助主辦方依據(jù)國務(wù)院《營業(yè)性演出管理?xiàng)l例》、文化部《營業(yè)性演出管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定和上海市文化廣播影視管理局“關(guān)于加強(qiáng)涉外營業(yè)性演出的有關(guān)規(guī)定”，制定了詳細(xì)周密的現(xiàn)場安保方案及各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，為音樂會(huì)的成功舉辦提供了全面的安保服務(wù)，也積累了大量富有成效的安全風(fēng)險(xiǎn)評估經(jīng)驗(yàn)。

2014年到2015年5月份，該公司共承擔(dān)了3場類似的大型音樂會(huì)的安全評估工作：2014年歌者歸來西安演唱會(huì)、2015年5月1日周杰侖“魔天輪”2.0世界巡回演唱會(huì)、2015年5月30日張惠妹“烏托邦”世界巡回演唱會(huì)，分別在陜西省體育館舉辦，演員陣容強(qiáng)大，知名度高，觀眾都在三萬人以上。根據(jù)演出主辦方和協(xié)辦方的業(yè)務(wù)需求，為上述演出演出活動(dòng)提供安全風(fēng)險(xiǎn)評估服務(wù)。經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)評估和后續(xù)服務(wù)管理，無一場發(fā)生重大安全事故。

綜上所述，大型群眾性活動(dòng)的安全保衛(wèi)工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，影響活動(dòng)安全的各種不安全狀態(tài)和不安全行為的因素繁多。安全風(fēng)險(xiǎn)評估勢在必行。通過風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評估與控制等方面的工作，為大型群眾性活動(dòng)的安全保衛(wèi)工作提供科學(xué)全面的決策依據(jù)。

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