張居正政治思想對現(xiàn)代國家治理的啟示

張文翠 康維波

[摘 要]作為明代著名政治思想家，張居正在出任內(nèi)閣首輔期間，針對社會積弊實(shí)施改革，取得實(shí)效?？茖W(xué)借鑒張居正思想的精華，對于現(xiàn)代國家治理，意義尤為重大。大力推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、裁汰冗員，是提高行政效率的必要前提;不斷完善績效考核，是加強(qiáng)公務(wù)人員廉政建設(shè)的有效途徑;而強(qiáng)化律法的效用，則是推動行政法治進(jìn)程的有力保障;只有采取務(wù)實(shí)主義態(tài)度，強(qiáng)化落實(shí)措施，才能順應(yīng)時代發(fā)展之必然要求。

[關(guān)鍵詞]張居正;政治思想;國家治理

[中圖分類號]D092 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）03 — 0058 — 02

作為大明王朝中后期的國家柱石，張居正是杰出的政治家、思想家和改革家。他身為帝師，成為萬歷年間的內(nèi)閣首輔，面對明朝當(dāng)時機(jī)構(gòu)臃腫、貪污腐化橫行、王公貴族強(qiáng)取豪奪、土地兼并日益嚴(yán)重、官員人浮于事等社會現(xiàn)實(shí)，義無反顧地運(yùn)用自己的政治思想，強(qiáng)力推進(jìn)改革，一度使明朝呈現(xiàn)復(fù)興之勢。他的“極則必變，變則反始”（《張?zhí)兰るs著》）的社會治亂觀;“天下立君以為民”（《張?zhí)兰と酥鞅Ｉ硪员Ｃ裥廖闯烧摗罚┑拿癖舅枷?“事理無常，當(dāng)隨時處中”（《張?zhí)兰るs著》）的施政理念，都為他執(zhí)政期間進(jìn)行政改革提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

身為明朝二十四臣的關(guān)鍵人物，張居正對明朝重大社會問題所做出的鞭辟入里的分析，顯示出其作為政治家獨(dú)特的智慧，其思想的精粹，在400多年后的今天，依然閃爍著理性的光輝。他精簡機(jī)構(gòu)、裁汰冗員，努力提升行政效率;他勵精圖治，不斷完善績效考核方法，著力加強(qiáng)公務(wù)人員廉政建設(shè);他強(qiáng)調(diào)律法效用，外儒內(nèi)法，致力于推動行政法治進(jìn)程;他采取務(wù)實(shí)主義態(tài)度，大力推進(jìn)行政改革，對于我們當(dāng)前的社會管理，有著深刻的啟迪。

一、精簡機(jī)構(gòu)，裁汰冗員，是提高行政效率的必要前提

張居正執(zhí)政之初，正是明朝冗員泛濫、機(jī)構(gòu)重疊，效率低下，積重難返之時。針對這樣的現(xiàn)實(shí)，張居正清晰地認(rèn)識到：“為國之法似理身，元?dú)庥蹋駳庥麚P(yáng)。廣中患不在盜賊，而患吏治不清，紀(jì)綱之不振，故元?dú)馊蘸?，神氣日索?！薄?〕 ?不難看出，張居正對吏治的重視程度，達(dá)到空前的高度。他認(rèn)為：官員冗雜、機(jī)構(gòu)浩繁是行政效率低下的根本原因;人浮于事、尸位素餐，又加劇著官員的扯皮拖沓，因此，整肅吏治、提高效率必須從裁減冗員入手。

針對當(dāng)時南京中央衙門機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)，傳俸官增加的現(xiàn)狀，張居正采取桂萼等人的裁革建議，大膽支持裁撤南京中央衙門，清理南京及各地行政機(jī)構(gòu)冗員，削減明中后期新設(shè)的禮部、工部部分官員，免除太常寺少卿、太仆寺和光祿寺等行政機(jī)構(gòu)的庶官〔2〕。張居正還依據(jù)當(dāng)時的大明律法，裁汰不合格的官員，對一些沒有實(shí)質(zhì)性作用的機(jī)構(gòu)進(jìn)行雷厲風(fēng)行的裁撤。經(jīng)過九年的機(jī)構(gòu)和人事調(diào)整，張居正的精簡措施就卓見成效。據(jù)《國榷》記載，僅萬歷九年1年，中央裁員達(dá)419人，地方裁員達(dá)902人。他采取強(qiáng)硬手段推行上述改革措施，使明朝官場風(fēng)氣蕩滌一新，在很大程度上扭轉(zhuǎn)了官僚機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、官吏權(quán)責(zé)不明、相互推諉的局面，提高了整個官場的辦事效率。

張居正裁減機(jī)構(gòu)、注重吏治、重視提高行政效率的政治思想，對現(xiàn)代國家治理，尤其是現(xiàn)代行政改革有著積極的啟示。精兵簡政、提高效率歷來是我們黨和政府的優(yōu)良傳統(tǒng)。早在抗戰(zhàn)時期，毛澤東對陜甘寧邊區(qū)政府副主席李鼎銘先生提出的“精兵簡政”的議案就倍加贊賞，認(rèn)為這是“改造我們的機(jī)會主義、官僚主義、形式主義的對癥藥”。

隨著行政審批制度改革的深入，我國的行政改革穩(wěn)步向前，但是，效率低下的態(tài)勢并未完全得到有效解決。在新的歷史條件下，怎樣提升公務(wù)員隊(duì)伍的整體效率，新一代國家領(lǐng)導(dǎo)人也極為關(guān)注。2013年開始的大部制改革，是繼2008年國務(wù)院行政改革的又一次深化，李克強(qiáng)總理親自主持大局、以改革見長的汪洋負(fù)責(zé)具體實(shí)施，主要內(nèi)容是整合職能相同或相近的部門，減少機(jī)構(gòu)重疊，提高政府效能〔3〕。 足見，國務(wù)院所強(qiáng)調(diào)的簡政放權(quán)和張居正的政治思想一脈相承。政府只有正確處理好職能定位，科學(xué)簡政放權(quán)，加強(qiáng)編制管理，才能避免部門各自為政、溝通不暢，以徹底改變效率低下的局面。政府也只有把該管的事情管好，把不該管的事情交由市場和社會來管，才能“科學(xué)瘦身”，輕裝前行，進(jìn)一步提高行政效率。正是基于這樣的出發(fā)點(diǎn)，政府應(yīng)以行政編制管理為突破點(diǎn)，科學(xué)定編，使機(jī)構(gòu)配置更加合理，工作人員更加精干，確保整個行政組織體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)，切實(shí)提高機(jī)構(gòu)辦事效率。

二、完善績效考核方法，是加強(qiáng)公務(wù)人員廉政建設(shè)的有效途徑

明代中后期，吏治嚴(yán)重腐敗，官員考核制度流于形式。張居正正是看到了官場中的惡行及考核制度的扭曲變質(zhì)，才在《陳六事疏》中提出六條救時之急務(wù)，明確指出：“人主之所以馭其臣者，賞罰用舍而已。欲用舍賞罰之當(dāng)，在于綜核名實(shí)而已?！薄?〕其中“核名實(shí)”即嚴(yán)格考核官員政績，以官員功過論是非。張居正清醒地認(rèn)識到考察各級官吏的重要性，他創(chuàng)造性地實(shí)行了“考成法”，整肅政風(fēng)，“清隱占”、“懲貪墨”，打擊和淘汰一批貪污、失職的官吏， 提拔和任用一批有能力、有經(jīng)驗(yàn)的下層知識分子， 使封建統(tǒng)治集團(tuán)得到了一次有限的“吐故納新”〔5〕（p62）。

考成法的實(shí)施，使張居正在一定程度上遏制了封建官僚集團(tuán)的腐化現(xiàn)象。他運(yùn)用考成法， 對封建官吏“必任之以事， 考之以成”。執(zhí)政期間，定期考察官員，對京官6年考察一次，對外官3年考察一次，輔之以考滿之法，達(dá)到“立限考事”、“以事責(zé)人”的目的。各級官吏經(jīng)嚴(yán)格考察之后，繼而要獎罰分明，收到綜核名實(shí)的效果。不能考成者，雖貴近也要黜罰;有成效者，雖卑賤亦必涉賞。如河南知府趙于敏侵克官銀，查出后退補(bǔ)，革職為民。萬歷三年，湖廣督糧參議胡禧、把總張書紳運(yùn)糧過淮延期，江西把總朱維棋糧已到淮，本人未至，都被處以遲慢疏玩之罪。胡禧降一級，張書紳、朱維祺被革職〔5〕（p62）。此外，張居正也破格提拔了一批有用之才，如出身吏員的黃清，被譽(yù)為“天下第一清官”，張居正調(diào)他任兩淮鹽運(yùn)司同知，使其主持漕運(yùn)工程，政績顯著……張居正的這些考核、獎懲制度，在當(dāng)時不僅震懾了各級官員，而且也讓他們各盡其職、廉潔奉公，凈化了當(dāng)時腐化的明代官場。這些，無疑是后世政府層面運(yùn)用績效考核方法，加強(qiáng)官員廉政建設(shè)的藍(lán)本和參考。

目前，我國行政人員績效考核工作和廉政建設(shè)，取得了舉世矚目的成就，但也確實(shí)存在許多亟需完善之處。譬如，公務(wù)人員績效考核片面追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而忽視其他指標(biāo)的綜合考量，導(dǎo)致考核不能有效反映出行政人員的政績，沒有達(dá)到應(yīng)有的激勵效果;績效考核制度執(zhí)行不到位，公務(wù)員缺乏社會監(jiān)督，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重、公仆意識淡薄;甚至部分官員以權(quán)謀私，索賄受賄，揮霍國家資財(cái)，貪腐現(xiàn)象嚴(yán)重〔6〕 。因此，借鑒張居正“考成法”，一方面，我們應(yīng)繼續(xù)完善現(xiàn)行公務(wù)員績效考核制度，在德、能、勤、績、廉的考核方面，合理制定量化標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)運(yùn)用考核手段，加大對行政人員的考核力度，強(qiáng)化公仆意識，推動履行職責(zé)。另一方面，按照《黨政干部管理?xiàng)l例》及《中華人民共和國公務(wù)員法》相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范公務(wù)人員管理，對貪腐分子絕不手軟、加大懲戒力度，發(fā)現(xiàn)問題依法深究;再一方面，要不斷完善監(jiān)督機(jī)制，除加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督外，還要強(qiáng)化社會輿論、新聞媒體等外部監(jiān)督，對官員的腐敗行為嚴(yán)厲打擊，加強(qiáng)公務(wù)人員的廉政建設(shè)，加快建立高素質(zhì)、專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍。

三、強(qiáng)化律法效用，是推動行政法治進(jìn)程的有力保障

朝綱不振、政令不通是明朝中后期存在的突出問題。對此，張居正提出“以法繩天下”的理念，提出強(qiáng)化律法效用，實(shí)行“外儒內(nèi)法”。他在繼承儒家“民本”思想基礎(chǔ)上，極力倡導(dǎo)法家“法治”精神，認(rèn)為“法”可以振衰起頹、興利除弊，能夠解決萬歷初年社會難題〔7〕。張居正主張君主用法律、法令來規(guī)范天下，果斷地推行各項(xiàng)政策法令，使之即使遠(yuǎn)在萬里以外，也能做到早晨下達(dá)而晚上實(shí)行〔8〕。他的“以法制馭天下”的理念，在相當(dāng)程度上，促使了當(dāng)時的統(tǒng)治者、管理者及黎民百姓都能謹(jǐn)慎地依律法行事。

為切實(shí)達(dá)到強(qiáng)化律法效用之目的，張居正層層控制上下級官員的政行，對六部、都察院以至按、撫的違制行為，著力進(jìn)行糾察，特別是大力糾正宦官專權(quán)，禁止宦官參與國家的行政事務(wù)，做到“法之必行”和“言之必效”。在德、刑關(guān)系上，張居正依然遵循傳統(tǒng)的“德主刑輔”的思想。但在刑罰的具體運(yùn)用上，他明確主張反對寬緩。他認(rèn)為，寬緩的政治看似是仁愛，實(shí)則是禍害;嚴(yán)肅的政治似乎苛刻，卻是福音。譬如，明代驛站是方便官府辦理公務(wù)的處所，從京城到各省要道都有設(shè)置，負(fù)責(zé)供應(yīng)來往官員吃住、差役，而所需費(fèi)用是由當(dāng)?shù)乩习傩辗謹(jǐn)?。明初?guī)定，除有軍國要務(wù)，不得使用驛站，此項(xiàng)規(guī)定到了明中后期，卻名存實(shí)亡，給當(dāng)?shù)匕傩諑韲?yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。張居正看到此種現(xiàn)狀，他伸張法紀(jì)，修訂革新原有制度，對不法行為嚴(yán)厲整治，解除了困擾老百姓多年的經(jīng)濟(jì)壓力，贏得了民眾的信任。他在民本思想的基礎(chǔ)上，嚴(yán)刑明法、強(qiáng)調(diào)律法作用，在處理德治與法治的關(guān)系方面，進(jìn)行了有益的嘗試。他所提倡的法治，雖說主要是約束和規(guī)范統(tǒng)治階級的內(nèi)部組織行為，打擊不法犯罪，但卻給后人留下了寶貴的法治經(jīng)驗(yàn)。

英國著名行政法學(xué)家威廉·韋德曾說：“行政法的第一個含義就是它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法?！甭煞?、律令是保障國家政治統(tǒng)治，維護(hù)社會秩序的基礎(chǔ)。重視律法的執(zhí)行，維護(hù)律法的尊嚴(yán)，能夠促進(jìn)法制建設(shè)進(jìn)程。自古以來，我國的執(zhí)政者就能夠正視律法在社會中的效用，在行政法制建設(shè)尤為重要的今天，我們更應(yīng)吸取張居正重視律法思想的有益部分，對政府權(quán)力加強(qiáng)制約與監(jiān)督，推動行政法治進(jìn)程。

現(xiàn)階段，我國的行政法治建設(shè)不健全的情況依然存在，建設(shè)進(jìn)程中的問題也層出不窮。加快行政法治步伐，就要從根本上重視法律、法規(guī)的作用。在行政改革大背景下，我們必須注意：首先，要依法對政府職能和政府權(quán)力作出變革，變“全能政府”為“有限政府”，變微觀管理為宏觀管理，變直接管理為間接管理，變政治統(tǒng)治為公共管理〔9〕。其次，要維持公共行政秩序，使行政主體有明確的職權(quán)和職責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，從政府系統(tǒng)內(nèi)部和社會輿論外部來加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督，遏制行政主體權(quán)力擴(kuò)張和濫用。再者，要保障行政相對人的權(quán)益，依照法律、法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范政府各部門以及政府與市場、與社會的關(guān)系，既不能讓政府越權(quán)，也不能讓政府缺位，維護(hù)公民、法人和其他組織的正當(dāng)權(quán)利和合法權(quán)益，有力確保行政法治的發(fā)展。

四、采取務(wù)實(shí)主義態(tài)度，是大力推進(jìn)行政改革的必然要求

有令不行、官員怠政，是歷朝歷代普遍存在的社會問題，面對社會積弊日益嚴(yán)重的狀況，張居正秉承“省言論”，即“不在言多而在力行”的務(wù)實(shí)主義態(tài)度，主張“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，下決心“掃無用之虛詞，求躬行之時效”，做事考慮細(xì)致妥當(dāng)，不應(yīng)為社會上各種議論所動。只要能產(chǎn)生實(shí)效，與民有宜，不管別人說什么，都可以大膽實(shí)行。

為切實(shí)地抓好貫徹落實(shí)，張居正巧妙地采用沿襲古制、添加新法，選擇地區(qū)、進(jìn)行試點(diǎn)的方法來推進(jìn)改革。他注重對已有制度的推陳出新，他善于將古法與現(xiàn)實(shí)巧妙地融合，如沿用《大明會典》部分內(nèi)容而制定“考成法”，參閱祖制，添加時代內(nèi)容，為其改革掃平道路。在賦役制度改革方面，推行“一條鞭法”，這雖然是在前人的基礎(chǔ)上的“因勢而行”之舉，但他仍然先選擇部分地區(qū)先行試點(diǎn)，取得可行性的經(jīng)驗(yàn)后，才在全國推廣。“一條鞭法”最早推行于嘉靖十年，由南贛都御史陶諧在江西實(shí)行，取得了成績。此后，姚宗沐在江西，潘季馴在廣東，龐尚鵬在浙江，海瑞在應(yīng)天，王圻在山東曹縣，也都順利實(shí)行過此法，并卓見成效，如海瑞在應(yīng)天府的江寧、上元兩縣實(shí)行一條鞭法，做到了“田不荒蕪，人不逃竄，錢糧不拖欠”〔10〕。 通過系列改革，明朝中央集權(quán)得到進(jìn)一步鞏固，社會法治基本實(shí)現(xiàn)。特別是明政府的財(cái)政收入顯著增加，國庫積銀達(dá)六七百萬兩之多，儲備的糧食多達(dá)1300萬石，使明朝政治出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)機(jī)。雖然，張居正的改革伴隨他的去世，遭到了既得利益者和官僚反對者的強(qiáng)烈反抗，改革壽終正寢，但是，貫穿張居正改革的始終，他的務(wù)實(shí)主義態(tài)度，仍然值得今人思考。

古人云：“為政貴在行”。習(xí)近平總書記也曾指出：“實(shí)干興邦，空談?wù)`國”。改革中的任何事情都要一分部署，九分落實(shí)。當(dāng)下，為推進(jìn)行政體制改革，就要敦本務(wù)實(shí)，抓好貫徹落實(shí)工作。從中央到地方，要全面深化改革，保證政策在執(zhí)行時不走樣、不變調(diào)。全國各級機(jī)關(guān)要貫徹中央要求，簡化行政審批程序，取消下放審批事項(xiàng)，創(chuàng)造條件推行“一站式”服務(wù)。審批事項(xiàng)下放或取消后，要加大事中事后監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題，深入追究，提高服務(wù)效率;要搞好試點(diǎn)工作，選擇符合條件的地市，先行先試改革，取得實(shí)效后，才在全國范圍內(nèi)推廣，繼續(xù)依照“先試點(diǎn)，后推行”的模式，多投入精力研究相關(guān)配套政策、設(shè)施，確保改革進(jìn)程順暢。要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，減少政府對社會經(jīng)濟(jì)的微觀管理，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用;加大對基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和福利的投入，增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給;充分發(fā)揮事業(yè)單位、企業(yè)、社會組織的作用，推進(jìn)各個領(lǐng)域的改革，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，切實(shí)激發(fā)社會活力，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果與人民共享，切實(shí)提升政府的公信力和政府形象。

縱觀張居正政治思想及其改革，我們不難看到他為大明王朝中央集權(quán)的鞏固所作出的種種努力。他所提出的“裁汰冗員”、“考成法”、“以法繩天下”、“省言論”等務(wù)實(shí)主義等主張，功在當(dāng)代，利在千秋，不僅緩解了明朝當(dāng)時的社會矛盾，也為我們現(xiàn)今的國家治理注入了新的動力、提供了新的借鑒。只要我們能夠科學(xué)挖掘張居正政治思想的合理內(nèi)涵，從現(xiàn)實(shí)行政管理需要出發(fā)，不斷創(chuàng)新管理方法，就一定能夠?qū)F(xiàn)代行政管理水平提升到更新的高度。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕張舜徽等.張居正集〔M〕.武漢：湖北人民出版社，1997：421.

〔2〕李芳.張居正為政思想研究〔D〕.廣西師范大學(xué)，2006：27.

〔3〕中國“大部制”改革引世界矚目〔N〕.星島日報，2013—3—10.

〔4〕曹德本.中國政治思想史〔M〕.北京：高等教育出版社，2003：214.

〔5〕金戈.張居正的考成法〔J〕. 安徽史學(xué)，1985，（05）：62.

〔6〕夏書章.行政管理學(xué)〔M〕.北京：高等教育出版社，2011：365.

〔7〕包詩卿.略論張居正的社會政治思想〔D〕.開封教育學(xué)院學(xué)報，2003，（02）：26.

〔8〕饒鑫賢.改革家張居正的法律思想〔J〕.中國法學(xué)，1988，（06）：98.

〔9〕馬瑗.論中國傳統(tǒng)行政文化與行政體制改革〔J〕.鄭州管理干部學(xué)院學(xué)報，2005，（01）：62.

〔10〕湖北廣播電視臺官網(wǎng).〔明〕曠代宰相之杰 張居正. [EB/OL]http：//www.hbtv.com.cn/zt/hubeiren/content/2011-03/18/content_1833292_6.htm.2011-03-18.

〔責(zé)任編輯：史煥翔〕