淺談地方政府信息公開(kāi)化的關(guān)鍵

顏臻

摘 要：近日，北京律師黃樂(lè)平就轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品問(wèn)題訴農(nóng)業(yè)部政府信息公開(kāi)案前不久引起社會(huì)廣泛關(guān)注，改變這樣局面的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變官僚觀念，轉(zhuǎn)被動(dòng)公開(kāi)為主動(dòng)公開(kāi)。而促使這樣的轉(zhuǎn)變單靠官員的良心是不夠的，還需要意識(shí)觀念、法律條例、新聞媒介和技術(shù)更新這四方面的激勵(lì)。本文通過(guò)查閱資料、層層推理，尋找能讓政府公開(kāi)信息的關(guān)鍵。希望通過(guò)探究，可以讓地方政府真正落實(shí)實(shí)踐，而不僅僅存在于形式。

關(guān)鍵詞：政府信息公開(kāi)化；透明度；激勵(lì)

近日，北京律師黃樂(lè)平就轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品問(wèn)題訴農(nóng)業(yè)部政府信息公開(kāi)案前不久引起社會(huì)廣泛關(guān)注。社會(huì)上越來(lái)越多媒體、公眾關(guān)注到政府信息公開(kāi)化的問(wèn)題，但是政府信息公開(kāi)似乎只是存在于形式，公開(kāi)的總是一些無(wú)關(guān)緊要的信息，群眾想要知道的信息卻總是得不到公開(kāi)。

在《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》中有這樣一個(gè)理論——尼斯坎南的官僚模型。尼斯坎南指出一個(gè)政府機(jī)構(gòu)首腦及其主要辦事人員的薪金、職務(wù)特權(quán)以及政府機(jī)構(gòu)首腦和機(jī)構(gòu)本身的聲譽(yù)等，都和政府預(yù)算的規(guī)模正相關(guān)。官僚能夠利用政治家和普通民眾與他們之間的信息不對(duì)稱，而謀取自己的福利。政府官僚不愿意放棄手中的“福利”，他們更喜歡“暗箱操作”。所謂的“暗箱操作”一包括公權(quán)私用，他們不希望自己的權(quán)力受到監(jiān)督，是他們?cè)?jīng)、正在、并希望在將來(lái)繼續(xù)公權(quán)私用、公權(quán)濫用，特別是一些可以獲取重大利益的機(jī)會(huì)，一旦公開(kāi)，權(quán)錢交易可能被暴露；二包括預(yù)算的公布可能導(dǎo)致政府預(yù)算存在的許多問(wèn)題問(wèn)題將不得不暴露于天下，除此之外，一些地方政府及其官員不再能隨意開(kāi)支財(cái)政收入，如公款吃喝就不再是那樣的隨意與無(wú)度，而這是那些早已習(xí)慣大手大腳使用財(cái)政的政府部門以及官員所不愿意看到的。

所以，改變政府官員的觀念極為重要。但是，大多數(shù)情況下人的自利本性會(huì)在誘惑之下膨脹，而這個(gè)不能依靠官員的良心發(fā)現(xiàn)來(lái)解決，必須依靠其他力量的監(jiān)督和制衡來(lái)防范，這就涉及到激勵(lì)。

激勵(lì)就是管理者依據(jù)法律法規(guī)、價(jià)值取向和文化環(huán)境等，對(duì)管理對(duì)象之行為從物質(zhì)、精神等方面進(jìn)行激發(fā)和鼓勵(lì)以使其行為繼續(xù)發(fā)展的推動(dòng)力，這里我們需要有外部的推力來(lái)推動(dòng)官僚主動(dòng)公開(kāi)信息。

其一，從意識(shí)觀念的角度上看，激勵(lì)可以是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)給的。信息公開(kāi)，光靠民眾的呼聲是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，革命是自下而上的，而改革卻是自上而下的。社會(huì)主義尚處初級(jí)階段，革命是不符合歷史潮流的，所以現(xiàn)在大家做的都只能是改革，這就需要自上而下的領(lǐng)導(dǎo)的推力。這種推力可以是中央對(duì)下面地方政府在信息公開(kāi)方面的施壓，也可以是鼓勵(lì)。另一方面，公民要提高自己的法律意識(shí)，懂得維護(hù)自己的法律權(quán)益，切實(shí)維護(hù)自己的知情權(quán)，如有需要，大膽的用法律保護(hù)自己的權(quán)利進(jìn)行行政上訴。

此外還有重要的一點(diǎn)，就是觀念的轉(zhuǎn)變。目前，普遍存在這樣的問(wèn)題：地方官僚過(guò)分僵化“維穩(wěn)”，沒(méi)有把群眾的生命放在第一位，保穩(wěn)思維阻礙的信息的公開(kāi)，沒(méi)有把民生放在首要。解決這個(gè)問(wèn)題一方面需要上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在考察地方政府政績(jī)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)需要改進(jìn)，考察的程序流程需要改良，重點(diǎn)考察的環(huán)節(jié)、采訪的對(duì)象都需要重新斟酌；另一方面，官僚要把公開(kāi)信息當(dāng)成義務(wù)，除非是在法律規(guī)定的信息保密范圍，否則，他們沒(méi)有選擇保密的權(quán)利。

其二，從法律條例的角度上看，我國(guó)的法律還不夠完善，法律上存在著諸多漏洞。一是知情權(quán)并不屬于我國(guó)的上位法。在我國(guó)，“上位法”與“下位法”體系的法律構(gòu)架按照憲法、法律、條例、規(guī)章這樣次序的排列的。關(guān)于信息公開(kāi)，涉及到了知情權(quán)和隱私權(quán)的博弈。國(guó)外的《信息公開(kāi)法》是上位法，極具強(qiáng)制性，把知情權(quán)放在了突出的位置；而我國(guó)并沒(méi)有針對(duì)這些情況的具體法律條款，我們僅有《政府信息公開(kāi)條例》這樣的法律效力很低的下位法，與“上位法”《保密法》相比，法律效力很低。二是我國(guó)法律法規(guī)條例上存在的漏洞，對(duì)比各國(guó)除外事項(xiàng)與舉證責(zé)任、嚴(yán)格解釋等相關(guān)的制度配套聯(lián)合運(yùn)用來(lái)保證除外事項(xiàng)不被濫用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，如果不對(duì)除外事項(xiàng)以及配套制度加以明確，這些除外事項(xiàng)無(wú)疑將成為行政機(jī)關(guān)躲避公開(kāi)的又一“良招”，以《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》的規(guī)定為例，保守國(guó)家秘密法完全偏重于對(duì)國(guó)家機(jī)密的保護(hù)，以防范國(guó)家機(jī)密的外泄為核心，對(duì)國(guó)家機(jī)密的適度開(kāi)放及開(kāi)放程序沒(méi)有明文規(guī)定。同時(shí)該法將國(guó)家秘密的密級(jí)分為“絕密”、“機(jī)密”、“秘密”三級(jí)，容易造成國(guó)家秘密的泛濫。確定何為國(guó)家秘密沒(méi)有一個(gè)較為明確的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家機(jī)關(guān)享有較大的自由裁量權(quán)，會(huì)使得在具體實(shí)施行政公開(kāi)的過(guò)程中，行政主體往往以國(guó)家秘密為由拒絕向公眾提供信息。所以，修改《保密法》的基本思路應(yīng)該是在堅(jiān)持若干底線的基礎(chǔ)上更加民主、更加開(kāi)放。底線的基礎(chǔ)是保守國(guó)家秘密和安全、商業(yè)秘密和安全、私人權(quán)益和安全，并且對(duì)底線進(jìn)行嚴(yán)格的明確的規(guī)定。三是我國(guó)紙面上的法律總是和現(xiàn)實(shí)中的法律脫節(jié)。我國(guó)法律其實(shí)不少，但是實(shí)施的效果并不好。就政府信息公開(kāi)條例而言，隨著立法任務(wù)的完成，原來(lái)推動(dòng)立法的主要力量如國(guó)務(wù)院信息辦、中紀(jì)委等的作用會(huì)逐步減弱甚至退出，而負(fù)責(zé)實(shí)施條例的機(jī)構(gòu)尚未到位，公眾因?yàn)槿鄙偈孪葏⑴c也無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督，這樣，在立法和法律的實(shí)施之間并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡的平臺(tái)。要解決這樣的問(wèn)題，就要在立法階段擴(kuò)大公眾參與，并且在法律的制定和法律的實(shí)施之間建立開(kāi)放的互動(dòng)格局和平穩(wěn)的過(guò)渡機(jī)制。

其三，從新聞媒體的角度來(lái)看，一是要新聞立法和新聞制度改革的配合，二是要“政企分開(kāi)”。公民的知情權(quán)和政務(wù)公開(kāi)取決于新聞媒體的知情權(quán)，因此，必須對(duì)新聞制度進(jìn)行改革，從法律上保護(hù)新聞媒體的消息和信息披露權(quán)。新聞立法要強(qiáng)調(diào)兩項(xiàng)內(nèi)容：第一，要保證人民有知情權(quán)，讓新聞媒體有報(bào)道權(quán)；第二，新聞媒體必須具有獨(dú)立性，要打破政府對(duì)新聞媒體的控制和壟斷，不能報(bào)喜不報(bào)憂。二新聞改革的重點(diǎn)是“政企分開(kāi)”，消除特權(quán)和壟斷，新聞界要明確自己的任務(wù)范圍。目前最大的問(wèn)題是，在新聞媒體與政府不分這種體制下，要求這些新聞單位快速報(bào)道社會(huì)新聞和社會(huì)實(shí)情是很難的，因?yàn)樗麄冏陨頁(yè)?dān)負(fù)了兩種角色，既是新聞人員，又是國(guó)家公務(wù)員。因此，必須要將目前媒體的這兩種角色進(jìn)行分離。將市場(chǎng)機(jī)制引入新聞行業(yè)，破除舊制度下的特權(quán)和壟斷，才能從根本上發(fā)生轉(zhuǎn)變。

其四，從技術(shù)更新上考慮，不僅僅是信息公布的電子化、網(wǎng)絡(luò)化這些信息發(fā)布載體上的問(wèn)題，還涉及到信息內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題——信息上報(bào)發(fā)布程序太繁瑣和沒(méi)有一份真正意義上的政府財(cái)政報(bào)表。據(jù)了解，財(cái)政部會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)也承認(rèn)，目前中國(guó)沒(méi)有真正意義上的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，因?yàn)楦鞯卣畧?zhí)行的是預(yù)算會(huì)計(jì)制度以及基于預(yù)算會(huì)計(jì)所形成的相關(guān)報(bào)告。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，除了預(yù)算會(huì)計(jì)之外，還必須有財(cái)務(wù)報(bào)告，也就是除了預(yù)算報(bào)告外還要有決算報(bào)告，而決算報(bào)告中又得包括資產(chǎn)負(fù)債表。我們假設(shè)有政府官員愿意主動(dòng)公開(kāi)相關(guān)信息，但他們不知道怎么做，也成問(wèn)題。所以還得盡快制定政府會(huì)計(jì)制度。另一方面，上報(bào)和公開(kāi)信息的程序過(guò)于繁瑣，影響了信息上報(bào)，進(jìn)而影響信息的公開(kāi)。再者，政府信息資源管理能力落后，配套資源制度不完善，這無(wú)形間也導(dǎo)致了信息公開(kāi)的成本太高。專業(yè)人士不足，就導(dǎo)致了監(jiān)督的范圍有限，而普通公民監(jiān)督的成本又太高。解決這個(gè)問(wèn)題，則要盡快統(tǒng)一和推行政府會(huì)計(jì)制度，簡(jiǎn)化其操作流程，以降低信息發(fā)布的成本。

綜上所述，變被動(dòng)公布為主動(dòng)公布的關(guān)鍵是突破“暗箱操作”，改變官僚的觀念。只依靠?jī)?nèi)在道德層面的約束是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更需要外在制度上是激勵(lì)。來(lái)自上層領(lǐng)導(dǎo)的激勵(lì)、來(lái)自法律法規(guī)的激勵(lì)、來(lái)自民眾的激勵(lì)、來(lái)自媒體的激勵(lì)、來(lái)自技術(shù)更新的激勵(lì)等等。（作者單位：南京理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院）