劉曉雷

摘要：容積率作為控規(guī)強(qiáng)制性內(nèi)容的核心控制指標(biāo)，肩負(fù)著落實(shí)城市整體強(qiáng)度分區(qū)平衡、體現(xiàn)政府政策導(dǎo)向和維護(hù)社會(huì)公平的重任。通過相關(guān)資料顯示，各地容積率指標(biāo)賦值大多會(huì)根據(jù)地塊所處的區(qū)位進(jìn)行不同的控制，其指標(biāo)控制形式仍以上限控制為主，強(qiáng)調(diào)“單值”概念，這在理論與實(shí)踐中均存在一定缺陷。研究表明，對(duì)居住用地商業(yè)性開發(fā)項(xiàng)目的容積率進(jìn)行“基值—閥值”加雙因子調(diào)控的賦值方式，將定性分析方法與經(jīng)濟(jì)定量分析方法融合，確定較為合理的基值、閥值和調(diào)整比例因子，使指標(biāo)更具科學(xué)性、操作性和靈活性，動(dòng)態(tài)平衡控規(guī)的“剛性”和“彈性”之間的關(guān)系。既符合開發(fā)主體對(duì)指標(biāo)的要求，更利于后期的規(guī)劃管理。

關(guān)鍵詞：控規(guī)；容積率；基值—閥值

控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）作為規(guī)劃實(shí)施與管理的核心層次和重要依據(jù)是政府調(diào)控市場機(jī)制與實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)的直接手段。容積率作為控規(guī)強(qiáng)制性內(nèi)容的核心控制指標(biāo)，肩負(fù)著落實(shí)城市整體強(qiáng)度分區(qū)平衡、體現(xiàn)政府政策導(dǎo)向和維護(hù)社會(huì)公平的重任。目前，影響容積率的因素眾多，確定方法也多種多樣，但在控規(guī)編制中對(duì)于容積率僅僅單一賦值，使規(guī)劃缺乏一定的彈性，導(dǎo)致控規(guī)頻繁修改喪失權(quán)威性、科學(xué)性。因此，在控規(guī)編制中容積率引入基準(zhǔn)值和閥值雙指標(biāo)的賦值方式，是一種很好的解決方法。

1、研究背景

1.1發(fā)展背景

控規(guī)產(chǎn)生于我國實(shí)行改革開放、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的背景下，經(jīng)過十幾年的發(fā)展和應(yīng)用過程中，控規(guī)出現(xiàn)了“剛性”逐漸喪失的問題。在控規(guī)的編制到完成的過程中，中央或地方政策的微小變動(dòng)都會(huì)對(duì)其直接或間接地產(chǎn)生著影響，其指標(biāo)確定的依據(jù)存在著不確定性；在后續(xù)的規(guī)劃管理中，為了協(xié)調(diào)土地開發(fā)主體、公眾和政府的需求，在相互博弈之中控規(guī)成果被頻頻調(diào)整，而局部地塊指標(biāo)的調(diào)整最終將會(huì)帶來整體功能的失衡。

1.2政策背景

2008年出臺(tái)的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)化了控規(guī)的“權(quán)威性”和“剛性”，以遏制當(dāng)前“控而不嚴(yán)”和“頻頻失控”的尷尬局面，控規(guī)指標(biāo)的編制和管理必須及時(shí)作出調(diào)整。同時(shí)《物權(quán)法》的出臺(tái)也表明公眾利益已成為未來規(guī)劃編制的重點(diǎn)和難點(diǎn)，控規(guī)作為實(shí)際規(guī)劃管理的依據(jù)，其權(quán)威性、效益性和公平性應(yīng)并重。

1.3實(shí)踐背景

容積率是土地資源配置的核心內(nèi)容和微觀強(qiáng)度控制的核心指標(biāo)。通過相關(guān)資料顯示，各地容積率指標(biāo)賦值大多會(huì)根據(jù)地塊所處的區(qū)位進(jìn)行不同的控制，其指標(biāo)控制形式仍以上限控制為主。

各地控規(guī)的成果中容積率指標(biāo)賦值形式和方法解決了實(shí)踐中的很多問題，但仍存在著一些不盡如人意之處：

（1）上位規(guī)劃引導(dǎo)不足

作為法定文件的總體規(guī)劃注重的是宏觀調(diào)控與公共政策屬性等大的戰(zhàn)略方針問題，在落實(shí)上需控規(guī)的具體指導(dǎo)，若控規(guī)的前期研究不足，將很容易導(dǎo)致其編制的依據(jù)不足，且控規(guī)的表達(dá)方式要求簡單規(guī)范，很難檢驗(yàn)其前期的研究深度。

（2）指標(biāo)變更隨意，無調(diào)整幅度限制

指標(biāo)的頻繁變更，使規(guī)劃地塊承受著總量失控的風(fēng)險(xiǎn)，缺乏動(dòng)態(tài)控制優(yōu)勢，再加上規(guī)劃管理中相關(guān)程序的保障存在缺陷，這在很大程度上會(huì)使控規(guī)指標(biāo)出現(xiàn)“控而不嚴(yán)”和“頻頻失控”的現(xiàn)象，導(dǎo)致規(guī)劃權(quán)威性逐漸喪失。

在規(guī)劃調(diào)整過程中，沒有明確容積率可調(diào)整的幅度。相關(guān)的法律法規(guī)雖然賦予了市人民政府或城市規(guī)劃委員會(huì)足夠大的自由裁量權(quán)，卻沒有對(duì)自由裁量權(quán)的運(yùn)用加以限制。

2、“基值—閥值”的提出

2.1確定思路

在分析影響容積率取值的相關(guān)因素的基礎(chǔ)上，利用多種方法求出地塊的容積率基準(zhǔn)值；利用環(huán)境容量和開發(fā)最高收益率限額求出地塊的容積率閥值；閥值與基值之差為控規(guī)的彈性值，根據(jù)審查級(jí)別（如局審會(huì)或者市審會(huì)）確定容積率調(diào)整的幅度。

2.2基本內(nèi)涵與特征

容積率基值是依經(jīng)濟(jì)要素測算的強(qiáng)度準(zhǔn)入條件，經(jīng)多種方法校核，結(jié)合編制時(shí)的國家政策和規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向并考慮地塊所處的交通、服務(wù)、環(huán)境等區(qū)位因素而確定的地塊開發(fā)基礎(chǔ)強(qiáng)度。該值應(yīng)小于閥值，是地塊開發(fā)較為合理的強(qiáng)度值。

容積率閥值是以地塊所能承受的環(huán)境容量為閥極，最大程度地限制其開發(fā)，保障地塊內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量，對(duì)地塊的開發(fā)起約束作用。

“基值—閥值”的容積率賦值方式存在如下特征：

（1）在保證整體建設(shè)發(fā)展平衡的前提下，合理確定局部地塊的開發(fā)容量。

（2）切實(shí)加強(qiáng)定量經(jīng)濟(jì)分析，強(qiáng)調(diào)多種方法應(yīng)用。

（3）明確容積率調(diào)整的最大幅度，引入雙因子控制指標(biāo)，利于規(guī)劃調(diào)整控制，加強(qiáng)控規(guī)“彈性”。

2.3提出目的

（1）增加指標(biāo)的彈性變化，弱化“單值”概念。傳統(tǒng)控規(guī)的上限控制往往會(huì)導(dǎo)致對(duì)定值的強(qiáng)調(diào)，而導(dǎo)致控規(guī)指標(biāo)失去彈性。一旦政策發(fā)生微小變化或開發(fā)項(xiàng)目的局部變更都會(huì)導(dǎo)致控規(guī)的修改。而通過“基值—閥值”加雙因子調(diào)整幅度控制，則可增加指標(biāo)的科學(xué)性和控規(guī)的合理性。

（2）強(qiáng)調(diào)指標(biāo)閥值的控制作用。2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然規(guī)定了控規(guī)修改的前提條件和程序，卻未涉及指標(biāo)修改的幅度限制，致使相關(guān)主管部門的自由裁量權(quán)限過大，易滋生腐敗問題。而通過“基值—閥值”加雙因子調(diào)控的賦值方式，則可較好的解決此類問題，相關(guān)部門的調(diào)控權(quán)限被局限在閥值之內(nèi)，調(diào)整的幅度依據(jù)表一進(jìn)行，增加控規(guī)“彈性”，使管理清晰明了。

（3）加強(qiáng)對(duì)公眾利益的考慮。以往開發(fā)企業(yè)只關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)價(jià)值，易忽視公眾利益。由于缺乏相關(guān)的控制措施，使開發(fā)企業(yè)不注重自身信譽(yù)等級(jí)的積累，很難形成較有名氣的地產(chǎn)企業(yè)。本次研究通過企業(yè)對(duì)社會(huì)公眾所做的貢獻(xiàn)劃分為三個(gè)等級(jí)，以此提出不同的控規(guī)調(diào)整的準(zhǔn)入條件和幅度，引導(dǎo)開發(fā)企業(yè)關(guān)注公眾利益，進(jìn)而促進(jìn)政府、民眾、開發(fā)企業(yè)三方的利益平衡。

3、結(jié)語

控規(guī)的制定在一定程度上是為了方便土地使用權(quán)的出讓，若開發(fā)地塊的控制指標(biāo)編制得不合理，則很容易在土地招租前后出現(xiàn)變更的局面，導(dǎo)致規(guī)劃權(quán)威性、剛性和彈性喪失。

本次研究提出的“基值—閥值”加雙因子調(diào)控方式以制定具有較合理彈性的土地開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)體系為初衷，充分考慮與上位規(guī)劃的銜接，將定性分析與定量分析方法相融合，確定合理的基值、閥值及調(diào)整幅度，使指標(biāo)更具技術(shù)性和靈活性，利于后期的規(guī)劃管理。當(dāng)然，如何合理把握這種“彈性”幅度是一項(xiàng)長期、繁瑣的工作。同時(shí)，確定的結(jié)果對(duì)于開發(fā)項(xiàng)目而言只是一種控制手段，控制容積率的目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃，關(guān)注到更多的利益方，對(duì)城市整體開發(fā)容量進(jìn)行適度的控制。

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