陳家起，邵　奇

(南京師范大學 體育科學學院,江蘇 南京 210023)

公民參與公共體育服務(wù)的現(xiàn)實困境與路徑選擇*

陳家起，邵奇

(南京師范大學 體育科學學院,江蘇 南京 210023)

摘要:伴隨我國服務(wù)型政府建設(shè)進程的加速，以及公民社會的不斷興起，在借鑒新公共服務(wù)理論的基礎(chǔ)上，對當下我國公共體育服務(wù)的實踐進行了審視，闡述了公民參與公共體育服務(wù)的緣由，并指出了公民參與在公共體育服務(wù)中面臨的困境，提出了公民參與的可行性路徑。

關(guān)鍵詞：公民參與；公共體育服務(wù)；公共服務(wù)

作為公共事業(yè)的組成部分，體育事業(yè)與民生問題息息相關(guān)。當前，我國處于構(gòu)建和諧社會、全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，體育的作用更是舉足輕重，是新時期我國公共服務(wù)建設(shè)的重要載體和重要內(nèi)容之一[1]。公民對公共體育服務(wù)的積極有效參與是衡量公民素養(yǎng)和公民權(quán)的重要標準，也是衡量政府所提供的公共體育服務(wù)是否達成其效果的重要因素。在公民社會中，公民參與公共事務(wù)有助于凝聚集體意識，增強公民對本土文化的認同感，并能進一步增加公民的社會責任感。然而，當前我國公共體育服務(wù)過程中的公民參與狀況不甚理想。如何激發(fā)公民參與公共體育服務(wù)的熱情，優(yōu)化公民參與公共體育服務(wù)的機制，是公民社會發(fā)展的基本要求，也是提升公共服務(wù)質(zhì)量、減少公共體育服務(wù)資源浪費的有效途徑。

1公共體育服務(wù)及公民參與的概念解讀

1.1　公共體育服務(wù)

公共服務(wù)涉及眾多公共事業(yè)領(lǐng)域，科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育都屬于公共事業(yè)，“公共科技服務(wù)”、“公共教育服務(wù)”、“公共文化服務(wù)”和“公共衛(wèi)生服務(wù)”等指稱在社會上已經(jīng)獲得廣泛認可[2]。借鑒這種習慣稱謂，本文使用公共體育服務(wù)這一用法,而且，國務(wù)委員劉延東在貫徹實施《全民健身計劃(2011-2015)》電視電話會議中使用了公共體育服務(wù)這一名稱，國家體育總局局長劉鵬同志的多次講話中也使用公共體育服務(wù)這一稱謂，官方文件已經(jīng)基本統(tǒng)一使用公共體育服務(wù)這一名稱，2015年度的國家社科課題指南中，明確使用了公共體育服務(wù)這一名稱。當然，體育公共服務(wù)在學術(shù)上用得也較多，學術(shù)界尚未統(tǒng)一用法。其實，二者在內(nèi)涵上并不矛盾，只是名稱有差異，研究的是同一事物。本文的重點不是對概念進行細究，公民參與公共體育服務(wù)是考察的重點，當然，在文獻方面也通讀了體育公共服務(wù)的相關(guān)研究，為本研究提供相應(yīng)的理論借鑒。公共服務(wù)是以政府等公共部門為主提供的，滿足社會公共需求、供全體公民共同消費與平等享用的公共產(chǎn)品和服務(wù)[3]。借鑒這一概念，本文認為，公共體育服務(wù)是政府部門為滿足公民的體育需求，所提供的具有公益性的體育產(chǎn)品及服務(wù)。

1.2　公民參與

公民參與是常見的政治術(shù)語，20世紀40~50年代開始出現(xiàn)于西方學者的一些論述中。學者們研究視角不同，對公民參與的界定也存在一定的差異，但是，公民參與有一個基本的共識就是讓人們有機會去參加到那些影響他們生活的決策和行為中去；而對于政府部門來說，公民參與就是讓所有民意得到聆聽和實施，并最終以公正、公開、公平的方式得到妥善的協(xié)商解決[4]。公共體育可以提升人們的健康水平，改善人們的生活方式，使生活更充實?？梢哉f，隨著人們閑暇時間的增多，公共體育已成為人們生活中必不可少的要素組成，公民理應(yīng)對公共體育服務(wù)的質(zhì)量享有重要的決策權(quán)。公民參與公共體育服務(wù)就是公民個人或組織，借助網(wǎng)絡(luò)平臺、政府熱線、聽證會議等渠道，直接或通過民意代表對公共體育服務(wù)政策的制定、執(zhí)行及評價等表達自己意見的過程。

2公民參與公共體育服務(wù)的理由

21世紀初期，在對公共行政、新公共管理及公共治理理論反思及批判的基礎(chǔ)上，美國著名的公共管理學家登哈特夫婦提出了新公共服務(wù)理論。事實上，新公共服務(wù)理論與新公共管理理論具有一定的差異性，兩者最本質(zhì)的區(qū)別在于新公共服務(wù)理論強調(diào)公民對行政過程的參與，該理論認為，政府的主要職責是服務(wù)，而不是掌舵，并且政府的公共服務(wù)應(yīng)該以公民的需求為導向。為達到這種效果，公民可以參與到政府的公共政策制定中，從源頭上表達公民自身的利益需求[5]。顯然，新公共服務(wù)理論改變了傳統(tǒng)公民與公共服務(wù)的關(guān)系，公民不僅僅是公共服務(wù)的客體，而且是公共服務(wù)的主體，公共服務(wù)的政策制定、執(zhí)行及反饋，公共服務(wù)的供給等都應(yīng)該積極吸納公民的有效參與。受傳統(tǒng)行政管理理念及發(fā)展條件的影響，在我國，政府一直是公共事業(yè)管理的主體，公民參與公共服務(wù)在我國還是一個新興話題。本世紀初開始，建設(shè)服務(wù)型政府成為我國行政管理體制改革的主要內(nèi)容，保障公民利益和公民權(quán)利是服務(wù)型政府建設(shè)的重要目標，公民參與公共服務(wù)是彰顯公民權(quán)的重要標志，是服務(wù)型政府建設(shè)中不可回避的重要議題。公共體育服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分，注重公民參與也是體育行政管理體制改革的主題。公民參與公共體育服務(wù)的價值主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，公民參與公共體育服務(wù)能夠使其過程更具合法性，有助于公民權(quán)的彰顯。我國《憲法》第2條明確規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”體育的人民性決定公共體育是國家的一項重要公共事業(yè)，公民是這項事業(yè)的主人，參與權(quán)是國家憲法賦予公民的神圣職責。服務(wù)型政府建設(shè)也極力倡導公民參與，溫家寶總理在2005年《政府工作報告》中指出：“健全社會公示、社會聽證等制度，讓人民群眾更廣泛地參與公共事務(wù)管理。”[6]公民享受政府提供的公共體育產(chǎn)品和服務(wù)是一種權(quán)利，同時，公民是公共體育事業(yè)的直接利益相關(guān)者，判斷公共體育的相關(guān)政策是否合理，公共體育政策執(zhí)行是否到位，協(xié)助政府參與公共體育設(shè)施的管理，是公民應(yīng)有的權(quán)利，也是應(yīng)承擔的義務(wù)。

第二，公民參與公共體育服務(wù)能夠彰顯其公共性。應(yīng)該講，公共體育服務(wù)是以滿足人們不斷增加的體育需求作為出發(fā)點的，或者說，公共體育服務(wù)的存在即是滿足人們最根本、最迫切、最實際的體育需求。當然，滿足公民的體育需求并非是將公民排除在公共體育服務(wù)過程中，而是積極地吸引公民參與其中，參與到公共體育服務(wù)供給的政策制定、供給績效的評估、監(jiān)督與反饋中。公民參與可以使得公共體育服務(wù)更具公共性，更能凸顯其服務(wù)最廣大公民的公共需求特征。相反，如果限制公民參與，可能會使公共體育服務(wù)的供給成為政府人員以及少數(shù)利益集團的特殊服務(wù)，從而違反公共體育服務(wù)的公共性。

第三，公民參與公共體育服務(wù)能夠體現(xiàn)其科學性。事實上，公共體育服務(wù)的供給并非是政府 “雜亂無章”的行政內(nèi)容，也不是專家學者一廂情愿的文本設(shè)計，它還有其科學性及合理性，而公民參與能夠促使公共體育服務(wù)的供給更顯科學性。這是因為，從公民需求出發(fā)形成的公共體育服務(wù)供給體系，更能凸顯公民的體育需求，從而使得供給內(nèi)容更符合公民的體育意愿。反之，以往公共體育服務(wù)的供給多是從供給者的利益、自身的政績出發(fā)，使得一些公共體育產(chǎn)品在實際供給過程中出現(xiàn)無人使用的現(xiàn)象。近期，一些相關(guān)報道中出現(xiàn)的“體育場館成菜園”、社區(qū)“全民健身路徑荒蕪無人管理”等現(xiàn)象就從一個側(cè)面證明這種尷尬。其次，這種科學性還體現(xiàn)在公民參與到公共體育服務(wù)中更有利于形成對供給者的有效監(jiān)督、制約及反饋，有利于公共體育服務(wù)供給的公開化與陽光化，不至于出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。此外，供給者供給的公共體育服務(wù)質(zhì)量如何，效果如何，只有公民真正參與之后才能知道效果，也才能給予供給者以反饋，從而使得公共體育服務(wù)能夠得到進一步完善，真正滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共體育需求。

3公民參與公共體育服務(wù)所面臨的主要困境

3.1　政府在公民參與過程中偏離公眾需要

政府是公共體育服務(wù)的主要供給主體及管理主體，政府對公民參與的態(tài)度直接影響公民參與的效果。改革開放以來，特別是新世紀以來，為適應(yīng)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國“服務(wù)型政府”構(gòu)建的步伐日益加快，“執(zhí)政為民”的理念日益深入人心。但是受制度慣性的影響，當前我國體育行政部門還存在一些執(zhí)政舊思維，還難以從實際環(huán)節(jié)落實服務(wù)理念，對公民參與行政還具有一定的排斥思想，更難以將公民參與落實到實際的工作中。特別是在公共體育服務(wù)決策環(huán)節(jié)，一些體育行政部門往往只是領(lǐng)導“拍腦袋”來決定，他們擁有公共體育服務(wù)供給內(nèi)容體系的決定決策權(quán)，因而在決策中往往忽視公民的實際體育需求。此外，公民在參與公共體育服務(wù)供給時很難獲得充分有效的信息，體育行政部門掌握著體育信息的發(fā)布及篩選權(quán)，難以使公民獲得真實的、全面的公共體育服務(wù)信息。因此，公民無法對公共體育服務(wù)政策進行客觀公正的判定，雖然能感覺存在不合理之處，但是，也難以提出有針對性的對策。如：公共體育場館建設(shè)經(jīng)費的來源是什么，公共體育場館運營的成本是多少，維護經(jīng)費如何使用，應(yīng)該對公民個人及組織如何定價等等問題，公民難以了解詳細信息，普通公眾對收費性場館望而卻步，雖有怨言，卻也不知如何準確表達自己的見解。

3.2　公民參與的制度化渠道不暢

健全的制度是維護公民參與權(quán)的重要保障，雖然我國的憲法、民法、體育法等都對公民參與體育事業(yè)提供了相應(yīng)的保證，但是，在具體的執(zhí)行過程中，由于缺少細節(jié)規(guī)定，在公共體育服務(wù)政策的出臺及管理過程中，公民還只是被動的受用客體，主動參與的廣度及深度都非常有限。應(yīng)該提供什么樣的參與渠道，這些渠道如何及時向社會公示，如何監(jiān)督這些參與渠道是否暢通，等等問題，在我國還有許多工作要做。筆者也曾就這些問題與社區(qū)居民交流，社區(qū)健身設(shè)施如何布局，如何維護，如何表達自己的意見，多數(shù)人不關(guān)心，也不知道如何表達自己的意見。一方面，多數(shù)居民反映沒有好的條件去健身，而另一方面，社區(qū)荒蕪的健身設(shè)施無人過問。由于公民參與的主體地位不夠明確，保障制度不完善，與自身健康及生活質(zhì)量息息相關(guān)的公共體育服務(wù)，本應(yīng)該滿腔熱情地表達自己的意見，但由于沒有制度的保障，只會使這樣的熱情一次次地被撲滅，直到全部喪失[8]。

3.3　公民參與的程序復(fù)雜

等級有序的管理體制，自上而下的政策出臺機制，層層的審批匯報，使基層的大部分公民不知如何參與公共事業(yè)的管理，也不知自己的意見被采納的可能性到底有多大。公民要想真正參與到各項政策的決策中，除了制度上的缺陷，復(fù)雜的申請、審批等程序已經(jīng)讓很多想?yún)⑴c其中的人望而卻步，也正是由于那些復(fù)雜且不合理的公民參與程序的存在，使得我國公民參與機制受到了各方的挑戰(zhàn)[9]。另外，受傳統(tǒng)行政管理理念的影響，政府公務(wù)員及部分社會精英由于專業(yè)優(yōu)勢，對自己的決策過分自信，無意或有意忽視基層公民的意見表達，公民對公共體育服務(wù)的相關(guān)問題雖然也通過一定渠道表達了的意愿，但是，很難得到及時反饋，影響了公民參與公共體育服務(wù)政策過程的積極性。

3.4　公民參與的意識有待提高

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷進步，特別是我國相繼出臺了多部體育政策法規(guī)，公民的體育意識逐漸增強，人們越來越覺察到體育權(quán)利是自身的一項基本權(quán)利，因此維護自身體育權(quán)利的意識也在不斷提高。但公民整體參與公共體育服務(wù)的意識還比較薄弱，他們認為公共體育服務(wù)的供給都是政府部門的事務(wù)，與公民沒有任何關(guān)系，公民只是簡單地使用這些體育產(chǎn)品、服務(wù)，根本不會主動參與到公共體育服務(wù)供給過程中。此外，即使公民有很強的參與意識，但是其參與能力不高，也很難真正達到通過參與促進公共體育服務(wù)走向更加科學、合理的態(tài)勢。所以要想推進公民參與還要提高公民參與的能力，如增加公民體育知識的信息量，提高公民對體育的整體把握能力，提高公民的政治、思維、表達能力等[10]。

4當前公民參與公共體育服務(wù)的基本路徑

4.1　體育管理改革是公民參與公共體育服務(wù)的關(guān)鍵

首先，體育行政管理工作人員需要從觀念上進行轉(zhuǎn)變，真正樹立“服務(wù)而不是掌舵”的新公共服務(wù)理念。需要進一步明確公民在公共服務(wù)供給體系構(gòu)建中的重要作用，主動創(chuàng)造一切有利條件推動公民的積極參與；當然，還需要從辯證的思維出發(fā)，有針對性地避免公民參與公共體育服務(wù)所帶來的成本增加、代表性缺失等問題，并采取有效規(guī)避措施，使這些問題得到切實解決，讓公民參與公共體育服務(wù)的供給更加健康、有序。其次，體育管理部門還需要從優(yōu)化自身體育知識結(jié)構(gòu)上努力，進一步提升體育管理綜合能力。最后，作為政府行政組織的體育管理部門應(yīng)該及時公開公共體育服務(wù)供給相關(guān)信息，讓公民擁有最大化的體育信息知情權(quán)，并接受公民的監(jiān)督與評估。

4.2　體育制度建設(shè)是公民參與公共體育服務(wù)的保證

規(guī)則的力量總是比言語說教更具約束力，如要真正促進公民參與到公共體育中來，制度優(yōu)化是重要的保障[11]。需要從制度建設(shè)入手，建立健全公民參與公共體育事業(yè)的相關(guān)制度與機制，特別是要在公共體育服務(wù)過程中始終樹立公民利益最大化的第一原則，明確公民的參與權(quán)限與參與方式，暢通參與渠道，加強監(jiān)管，仍是我國當下公共體育服務(wù)體系建設(shè)中的重中之中。

4.3　環(huán)境優(yōu)化是公民參與公共體育服務(wù)的基本保障

公民參與公共體育服務(wù)畢竟處在一定的經(jīng)濟社會以及文化環(huán)境中，所以優(yōu)化這些環(huán)境至關(guān)重要。環(huán)境的優(yōu)化有賴于以下幾種方式：首先擴大公民參與公共體育服務(wù)的環(huán)節(jié)，在公共體育服務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督以及評估等環(huán)節(jié)都能夠參與；其次，需要豐富公民參與公共體育服務(wù)的方式，施行諸如聽證會、電話互動、網(wǎng)絡(luò)互動、意見反饋等方式；再次，需要進一步完善公民參與公共體育服務(wù)制度、機制，如完善公民參與權(quán)利保障制度，以政策文件形式明確公民參與公共體育服務(wù)的權(quán)利，參與的利益補償機制等等，從而真正保證公民有效參與到公共體育服務(wù)中。

4.4　參與意識和能力的提升是公民參與公共體育服務(wù)的基礎(chǔ)

意識是行動的前提，如果缺少對某一事物的關(guān)心，則不會去主動表達自己的意愿。提高公民參與公共體育事業(yè)的熱情是關(guān)鍵，而當下，由于體育事業(yè)自身的社會地位尚不能和公共醫(yī)療、公共住房等民生事業(yè)相比，普通公民對公共體育服務(wù)知之甚少，參與意識相當薄弱[12]，因此，政府應(yīng)主動出擊，通過各種渠道對公共體育服務(wù)的價值進行宣傳，主動創(chuàng)造條件激發(fā)公民的參與熱情。另外，由于傳統(tǒng)生活方式及習慣的影響，我國普通民眾的公共服務(wù)參與能力較弱，對公共政策的出臺過程及特點所知有限，不知如何有效表達自己的意見，不知如何處理公民個人利益與公共利益的關(guān)系，這些問題都會對公民參與公共體育服務(wù)過程造成不利影響。

5結(jié)束語

參與公共體育服務(wù)是公民的一項基本權(quán)利，是保障公共體育服務(wù)合法性、公共性及科學性的重要條件。當前，我國公共體育服務(wù)體系建設(shè)還處于起步階段，在這一過程中，公民參與公共體育服務(wù)的狀況還不夠理想，政府所提供的公共體育服務(wù)有可能偏離公民需求，公民的參與渠道還不夠暢通，參與程序仍然復(fù)雜，公民的參與意識還比較薄弱，這些都是當下面臨的主要困境。在服務(wù)型政府建設(shè)的大背景下，加快體育管理改革的步伐，強化公民參與公共體育服務(wù)的制度建設(shè)，優(yōu)化公民參與公共體育服務(wù)的整體環(huán)境，提高公民參與的意識以及提升公民參與能力，是改善公民參與公共體育服務(wù)的基本路徑。

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*基金項目：國家社科基金項目(13BTY014)。

Difficulties and Ways of Public Sports Service Participation of Citizens

CHEN Jiaqi, SHAO Qi

(Sports Science Dept., Nanjing Normal Univ., Nanjing 210023, China)

Abstract:With the acceleration of serving government construction in China and the awakening of paticipation auareness of citizens, and based on new public service theory, the paper examines the current practice of public sports service in China, discusses the causes of citizen’s participation of the public sports service, points out the difficulties and proposes ways for citizen’s participation of public sports service.

Key words:citizen participation; public sports service; public service

收稿日期：(2015-02-16)

中圖分類號：G80-05

文獻標識碼：A

文章編號：1672-268X(2015)02-0001-04