馮靜生

來自PPP 的挑戰(zhàn)和機遇

馮靜生

一、PPP的特征及必要要件

（一）PPP的特征

PPP模式（Public—Private—Partnership的縮寫）的代表性定義有來自聯(lián)合國培訓(xùn)研究院、歐盟委員會、加拿大及美國PPP國家委員會等，目前雖無統(tǒng)一定義，但其本質(zhì)可概括為以下關(guān)鍵詞：公共部門、私營部門、合作、提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)、風險共擔和利益共享。PPP的特征主要包括：

1.伙伴關(guān)系。傳統(tǒng)模式下，公共部門通過特許權(quán)協(xié)議或者合同與企業(yè)簽約，由后者負責提供所需的服務(wù)，公共部門一般不介入公司組建和后續(xù)管理。PPP模式下，政府部門和民營企業(yè)直接作為SPV的股東，政府直接參與項目公司的管理運作，其獨特之處就是項目目標一致：民營部門是以此目標實現(xiàn)自身利益的追求，公共部門則是以此目標實現(xiàn)公共福利和利益的追求。

2.利益共享。PPP中公共部門與民營部門并不是簡單地分享利潤，由于PPP項目都帶有公益性，不以利潤最大化為目的，需要控制民營部門可能的高額利潤。但是如果沒有利益共享，也不會有可持續(xù)的PPP伙伴關(guān)系。因此共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構(gòu)取得相對平和及長期穩(wěn)定的投資回報，從而保證項目正常運作。

3.風險共擔。在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔風險的特征，是其區(qū)別于公共部門與民營部門其他交易形式的顯著標志。政府采購過程不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在PPP中，公共部門盡可能多地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。例如，在橋梁建設(shè)項目的運營中，如果因一段時間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致民營部門達不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制民營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風險。與此同時，民營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的具體管理職責，而這正是政府部門管理效率低下的領(lǐng)域。

（二）PPP模式的必要條件

1.政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任——為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)——卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風險等。

2.法律法規(guī)制度的堅強保障。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔的責任、義務(wù)和風險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進行有效約束，保證最大限度地發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足。

3.專業(yè)機構(gòu)和人才的大力支持。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營權(quán)的方式進行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財務(wù)等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。

4.契約精神的基礎(chǔ)保障。PPP項目合同時間跨度長，以15年至30年居多，需要雙方履約守信、落實承諾，降低政策不確定風險以及政府換屆風險。如果合同履行過程中隨意性過強，缺乏平等地位和爭議協(xié)商處理機制，勢必會造成社會資本有較多的顧慮，難以調(diào)動其參與積極性。因此，要強化合同契約約束，形成公開透明、清晰有效的政策制度環(huán)境。政府應(yīng)形成以“平等民事主體”身份與社會資本主體簽約的新思維與新規(guī)范，這是對政府單純行政權(quán)力意識的突破，也是PPP機制長效運行的重要基礎(chǔ)。

二、對商業(yè)銀行的挑戰(zhàn)和機遇

（一）挑戰(zhàn)

1.外部風險。上世紀80年代始，國內(nèi)民間資本就已開始參與了高速公路、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成功項目不少，但失敗案例也不少，歸納起來，風險因素主要有：

（1）政治法律風險。一是PPP項目與社會公眾日常生活密切相關(guān)，在項目運營中，可能會因各種因素變化導(dǎo)致收費價格需要變動，但遭受公眾反對。二是由于法律、法規(guī)修訂、頒布，或者是政府臨時廢止了當初制定的管理辦法，導(dǎo)致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項目帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項目失敗或終止。

（2）違約風險。一些地方政府在PPP項目實施過程中違約問題比較突出。例如，企業(yè)在與地方政府進行項目合作時，地方政府可能存在簽約后又單方面要求重新談判以降低承諾標準的情況；或者是一些地方政府甚至違背承諾，PPP項目建成后，新建、改建其他項目，形成實質(zhì)性競爭等。這將導(dǎo)致作為融資方的商業(yè)銀行面臨尷尬的境地和信貸資金風險。

（3）成本評估風險。PPP項目往往類型眾多，涉及的拆遷補償情況復(fù)雜，需要采購的原材料價格也可能出現(xiàn)大規(guī)模波動，企業(yè)很難在項目建設(shè)過程中再根據(jù)情勢變化，要求政府承擔成本波動風險。雖然財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》指出，在PPP項目識別和發(fā)起階段，為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補貼項目開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超過當年財政收入的一定比例。但對于如何提高政府部門在政策和履約方面的保障，《操作指南》并沒有提及，這就使部門規(guī)章的法律效率有待考評，銀行面臨成本評估不確定風險。

（4）收益回報不確定風險。一方面我國大部分PPP項目屬于政府價格監(jiān)管行業(yè)，價格調(diào)整的規(guī)則性差，價格變化缺乏可預(yù)見性，導(dǎo)致長期收益不確定性概率較高；另一方面PPP所涉及項目的收益評估需要結(jié)合大量經(jīng)濟數(shù)據(jù)和當?shù)厣鐣闆r，社會資本難以全面掌握。雖然大多數(shù)以“使用者付費”、“區(qū)域壟斷”為特征的公用基礎(chǔ)設(shè)施的預(yù)期效益相對穩(wěn)定，但不可避免仍然存在成本上升、業(yè)務(wù)量不夠、突發(fā)事件等風險因素，導(dǎo)致項目運營效益不如預(yù)期，甚至于出現(xiàn)虧損。此外，部分政府付費項目缺乏穩(wěn)定的資金來源和規(guī)范的支付機制，比如污水處理PPP項目中，納入收益權(quán)的由用戶繳納的污水處理、垃圾處理等專項收費，收繳率普遍較低，使銀行在提供項目融資時面臨收益回報率不確定風險。

2.內(nèi)部風險。對國內(nèi)商業(yè)銀行來說，金融服務(wù)PPP項目還是新鮮事物，缺乏運作管理經(jīng)驗，需要重點關(guān)注相關(guān)風險。

（1）項目營銷切入風險。商業(yè)銀行需要對介入項目的政府推介級別、項目規(guī)模、行業(yè)類別、投資人條件等進行分析。一是在項目識別上，現(xiàn)有政策未根本區(qū)分廣義和狹義的PPP項目，政府資本和社會資本均可進行項目發(fā)起，未嚴格要求必須成立項目公司，給信貸項目識別帶來難度。二是在信貸營銷上，從項目發(fā)起到項目執(zhí)行，存在多個環(huán)節(jié)的管理以及招投標等，如何跟蹤項目，合理切入項目需要加強研究。三是在項目自身的合法性上，《操作指南》從財政管理的角度規(guī)定了一系列的要求，但從項目自身的立項、可行性研究、用地管理、工程規(guī)劃審批等仍分屬在不同的政府部門，如何完善項目的全部合規(guī)要件需要統(tǒng)籌規(guī)范。

（2）融資方案設(shè)計風險。一是PPP項目一般融資額度都比較大，商業(yè)銀行需要自始至終掌握項目的關(guān)健信息，對項目建設(shè)運營涉及方方面面利益關(guān)系的可行性、明確性，政治、法律風險，融資比例、擔保、還款安排等要進行詳盡分析論證。二是在貸款方案設(shè)計，特別是貸款期限管理上，由于PPP項目周期長、額度大，可能與現(xiàn)行《貸款通則》等監(jiān)管規(guī)定出現(xiàn)沖突。三是項目投資額的確認方式需要明確?！恫僮髦改稀芬皂椖坎少彿绞酱_定的項目投資，主要包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購等形式，由財政部門（政府和社會資本合作中心）對實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證。而在業(yè)務(wù)實踐中，項目投資總額主要依據(jù)項目有權(quán)部門根據(jù)項目情況和可行性研究合理審批。如兩者出現(xiàn)差異，則需要金融機構(gòu)合理確認投資和信貸規(guī)模。

（3）項目收益和還款風險。一是經(jīng)營收益權(quán)以何種形式賦予項目主體尚無明確的操作方案，經(jīng)營收益的穩(wěn)定性如何保障，當經(jīng)營不能達到預(yù)期水平時，項目主體的收益權(quán)和銀行債權(quán)的保障形式?jīng)]有有效規(guī)范。二是第二還款來源的保障程度如何提升，傳統(tǒng)模式下，平臺貸款主要采用抵押擔保方式，或者采取大中型優(yōu)質(zhì)國有企業(yè)（高等級平臺）擔保方式。PPP模式下，項目的建設(shè)運營主要由企業(yè)主導(dǎo)，政府在項目公司中處于非主導(dǎo)地位，以土地作為抵押或者大中型國有企業(yè)擔保貸款將減少，若僅以收費權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)等無形資產(chǎn)進行權(quán)益抵押，又將出現(xiàn)第一、第二還款來源的同質(zhì)性。三是在提升政府信用水平，充實補充性風險緩釋措施上，還需要與當?shù)卣畯娀瘻贤?，建立行之有效的操作模式。特別是在項目運營管理、項目移交管理兩個重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當積極研究項目自身經(jīng)營性資金之外的收入來源，作為信貸資金按期償還的有效補充。

（二）機遇

1.規(guī)模巨大。傳統(tǒng)模式下，地方政府基建投資受制于財政及土地出讓規(guī)模的限制。

PPP模式引入海量社會資本，從而打開了基建投資的新空間，PPP模式在鐵路、公路、醫(yī)院、市政水電等多個領(lǐng)域具有廣闊的應(yīng)用前景。預(yù)計未來三年內(nèi)，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品領(lǐng)域PPP模式占比可能超過50%。據(jù)估算，2015年城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和保障房投資需求分別為8.6萬億元和1萬多億元，扣除資本金后新增融資需求5.7萬億元，預(yù)計采用PPP模式融資的規(guī)模將達到1.5萬億元，未來十年全國PPP項目將超十萬億元規(guī)模，對商業(yè)銀行投融資及各類綜合金融服務(wù)的需求將是天量的。

2.風險可控。PPP項目主要集中在以“使用者付費”為特征的公用經(jīng)營性項目，一般具備投資規(guī)模大、區(qū)域壟斷、定價機制透明、需求長期穩(wěn)定、成本可覆蓋、盈利能確定的特點，在目前產(chǎn)能過剩的大環(huán)境下，吸引大額社會資本相對容易。相比較其他項目，融資風險最為可控。

3.周期較長。社會公用基礎(chǔ)設(shè)施項目投資規(guī)模大、質(zhì)量要求高，項目前期需要周密論證，招商引資需要招投標，建設(shè)階段需要嚴守規(guī)程，循序漸進，建成后管理要求高，運營時間長，建設(shè)維護質(zhì)量優(yōu)異的可以成為百年工程。商業(yè)銀行一旦自始介入，將獲得長期穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)客戶。

4.影響廣泛。社會基礎(chǔ)設(shè)施項目區(qū)域壟斷性強，幾乎涉及所有機關(guān)企事業(yè)單位及居民，工程建設(shè)施工運行體量巨大，涉及上下游諸多供應(yīng)商、服務(wù)商企業(yè)，社會影響面非一般商業(yè)項目可比，不僅可為商業(yè)銀行樹立良好的社會形象，還可帶來大量的優(yōu)質(zhì)企事業(yè)單位及個人客戶。

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