謝中起，榮 碩

（燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

基于政策工具的跨界環(huán)境治理實(shí)質(zhì)性合作機(jī)制探究
—— 以京津冀大氣環(huán)境治理為例

謝中起，榮 碩

（燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

隨著京津冀大氣環(huán)境污染問(wèn)題日益突出，三地政府間的有效合作倍受關(guān)注。選擇恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境政策工具，建立一種實(shí)質(zhì)性合作模式成為有效解決跨界環(huán)境治理問(wèn)題的關(guān)鍵。這種實(shí)質(zhì)性合作模式包括成立三地政府合作組織、建立政府間環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、建立由中央政府組建的跨行政區(qū)域的大氣質(zhì)量管理部門(mén)和聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制三個(gè)方面。

政策工具；跨界環(huán)境治理；京津冀一體化

環(huán)境治理不同于其他領(lǐng)域的治理，其成本投入期長(zhǎng)，見(jiàn)效慢，有些問(wèn)題的治理甚至在一屆政府的任期內(nèi)都難以見(jiàn)效，使得地方政府之間在環(huán)境問(wèn)題上的合作動(dòng)力不足，步履維艱。若使政府間環(huán)境合作走上實(shí)質(zhì)性發(fā)展的道路，必須選擇恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境政策工具，強(qiáng)化引導(dǎo)、激勵(lì)和規(guī)范作用。

一、環(huán)境治理的政策工具種類(lèi)

當(dāng)代公共政策分析將政策工具（policy instruments or tools of government）界定為“實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)或結(jié)果的手段”。據(jù)此，環(huán)境政策工具可理解為政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)的環(huán)境治理目標(biāo)而采取的具體環(huán)境機(jī)制、措施和手段的總和。這些不同的環(huán)境政策工具已成為環(huán)境政策的有機(jī)組成部分，構(gòu)成國(guó)家整個(gè)環(huán)境政策體系的基本單位。

環(huán)境政策工具作為影響環(huán)境治理目標(biāo)的重要因素之一，有其自身的特殊性。它是政府在對(duì)環(huán)境和資源進(jìn)行有效管理時(shí)所采用的具體措施，有特定的適用范圍。環(huán)境政策工具作為解決特定環(huán)境問(wèn)題的基本手段，它是連接目標(biāo)與結(jié)果的紐帶。因此，環(huán)境政策工具是作為治理手段而非目的而存在的。生態(tài)環(huán)境作為一種公共物品，具有外部性特征，其市場(chǎng)分配機(jī)制存在市場(chǎng)失靈問(wèn)題，生產(chǎn)者或消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在獲得利益的同時(shí)會(huì)將污染成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)，因而需要政府制定制度、機(jī)制避免環(huán)境污染的外部效應(yīng)。

隨著各國(guó)環(huán)境治理理論和治理實(shí)踐的發(fā)展，作為技術(shù)和手段的環(huán)境政策工具也在不斷發(fā)展和變化。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，環(huán)境政策工具發(fā)展大體表現(xiàn)為控制型環(huán)境政策工具、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型環(huán)境政策工具和自愿型環(huán)境政策工具的依次變革，三者之間比較如表1所示。

表1 環(huán)境政策工具分類(lèi)

從表1可以看出，以上三種環(huán)境政策工具各有優(yōu)越性?？刂菩铜h(huán)境政策工具主要以政府部門(mén)強(qiáng)制力量為基礎(chǔ)，在復(fù)雜的環(huán)境治理問(wèn)題和污染控制方面能夠發(fā)揮有效作用，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和操作性。

基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型環(huán)境政策工具具有明顯的利益刺激因素。它促使生產(chǎn)者和消費(fèi)者將其活動(dòng)的外部效果納入經(jīng)濟(jì)決策之中，促進(jìn)污染防治技術(shù)的創(chuàng)新和擴(kuò)散，在整體上形成低成本、高效率的污染防治體系[1]。它可以有效利用市場(chǎng)獲得污染源的相關(guān)信息，使生產(chǎn)者在生產(chǎn)成本與環(huán)境管理成本之間進(jìn)行理性比較和選擇，因而在整體上成本較低。

自愿型環(huán)境政策工具建立在政府與企業(yè)相互信任的基礎(chǔ)上，可以有效減少政府的監(jiān)督成本，同時(shí)企業(yè)獲得更大的靈活性采取更適合自身的技術(shù)，促進(jìn)污染治理技術(shù)的創(chuàng)新。

上述分析表明，三種政策工具在自覺(jué)性方面呈現(xiàn)出依次升高的特點(diǎn)，但這并非意味著要對(duì)政策工具做理想化選擇。而應(yīng)將社會(huì)實(shí)際考慮進(jìn)去，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化狀況均會(huì)對(duì)政策工具選擇產(chǎn)生影響。因此，在不同政策環(huán)境下，決策者對(duì)環(huán)境政策工具的選擇各不相同。

二、跨界環(huán)境治理及其政策工具選擇

1. 跨界環(huán)境治理的特點(diǎn)

跨界環(huán)境治理是指根據(jù)行政區(qū)域的劃分，為了滿(mǎn)足特定區(qū)域大多數(shù)或全體成員的需求，治理主體通過(guò)協(xié)商或合作等方式，對(duì)跨越兩個(gè)行政區(qū)域以上的環(huán)境資源進(jìn)行污染治理、綜合保護(hù)，實(shí)現(xiàn)治理范圍內(nèi)各區(qū)域主體共同受益。跨界既指跨單一國(guó)境內(nèi)的不同行政區(qū)域，也指跨世界不同主權(quán)國(guó)家范圍。本文主要針對(duì)單一國(guó)境范圍內(nèi)跨界環(huán)境治理進(jìn)行研究。

跨界環(huán)境治理與普通的環(huán)境污染治理事件相比較，具有明顯特殊性，主要表現(xiàn)為治理對(duì)象的跨區(qū)域性?？缃绛h(huán)境治理對(duì)象多為跨兩個(gè)或兩個(gè)以上行政區(qū)的污染問(wèn)題，普通的環(huán)境治理則局限于單一行政區(qū)域；權(quán)力主體多中心化?？缃缰卫碜⒅貐f(xié)作關(guān)系的構(gòu)建，打破了行政區(qū)劃的剛性限制，不再以某一行政區(qū)政府作為絕對(duì)治理中心；跨區(qū)域的外部性。作為公共產(chǎn)品的環(huán)境資源，因其外部性導(dǎo)致環(huán)境治理設(shè)施和技術(shù)的供給往往無(wú)法避免“搭便車(chē)”產(chǎn)生的問(wèn)題。

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行按照行政區(qū)域劃分的管理模式是公共事務(wù)治理缺乏效率的重要原因之一。當(dāng)前，我國(guó)跨界環(huán)境治理模式呈現(xiàn)條塊分割的狀態(tài)，地方政府往往將中央政府下達(dá)的命令作為其唯一的行動(dòng)準(zhǔn)則，并且普遍存在自身利益，造成地區(qū)間行政資源難以整合和利用。因此，“有必要進(jìn)一步健全跨界環(huán)境治理的政府區(qū)域間的合作機(jī)制。建立地方政府橫向環(huán)境治理協(xié)調(diào)管理機(jī)制，平衡地區(qū)之間的利益，推動(dòng)跨界環(huán)境治理由末端治理轉(zhuǎn)向系統(tǒng)治理”[2]。

地方環(huán)保部門(mén)的財(cái)權(quán)和人事任免權(quán)大多集中在地方政府控制之中，造成環(huán)保部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中容易受到地方政府的強(qiáng)制干涉?！碍h(huán)境管理機(jī)構(gòu)的法律地位不穩(wěn)定，造成機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)常處于變動(dòng)之中，設(shè)立和取消的隨意性很大?！盵3]隨著環(huán)境問(wèn)題日益受到關(guān)注，政府環(huán)保部門(mén)職能不斷強(qiáng)化，必須增強(qiáng)地方環(huán)保部門(mén)的獨(dú)立性和穩(wěn)定性，“削弱地方環(huán)保部門(mén)對(duì)地方政府的完全依賴(lài)，增強(qiáng)上級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)下級(jí)環(huán)保部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)力度”[4]。強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)的垂直領(lǐng)導(dǎo)管理，擴(kuò)大環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，有利于貫徹中央環(huán)境政策與目標(biāo)，保障環(huán)保部門(mén)作用的發(fā)揮。

2. 跨界環(huán)境治理的政策工具選擇

“政策工具的選擇不是一個(gè)簡(jiǎn)單地將定義好的問(wèn)題和選定好的工具相匹配以機(jī)械地執(zhí)行政策的過(guò)程，而是一種邏輯的行動(dòng)過(guò)程。”[5]作為實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)的關(guān)鍵因素，選擇有效的環(huán)境政策工具十分重要。選擇適當(dāng)?shù)沫h(huán)境政策工具應(yīng)堅(jiān)持以下四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：

時(shí)效性。環(huán)境政策工具的選擇必須與現(xiàn)有的社會(huì)制度和社會(huì)總體情況相匹配?！皧W斯特羅姆由基礎(chǔ)設(shè)施的研究得出結(jié)論：如果制度安排不能對(duì)變化的環(huán)境做出反應(yīng)，那么基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)性很可能遭到破壞?！盵6]因此，環(huán)境政策工具能夠隨著社會(huì)大環(huán)境的變化而變化，具有很高的動(dòng)態(tài)效率。

可行性。被選擇的環(huán)境政策工具是否可以被執(zhí)行且達(dá)到預(yù)期的政策執(zhí)行效果。它包括技術(shù)可行性，即政策工具方法論方面的可能性；政治可行性，即以公共利益作為工具選擇的出發(fā)點(diǎn)；經(jīng)濟(jì)可行性，即政策工具的實(shí)施成本控制在一定范圍內(nèi)；社會(huì)可行性，即社會(huì)各方面對(duì)環(huán)境政策工具的認(rèn)可、接受以及提供支持的可能性。

有效性。主要包括兩方面：效果，即環(huán)境政策工具實(shí)現(xiàn)既定環(huán)境治理目標(biāo)的程度；效率，即環(huán)境政策工具實(shí)施的成本與效益的比率，最佳結(jié)果是成本投入最小化同時(shí)帶來(lái)環(huán)境治理效益最大化。

導(dǎo)向性。環(huán)境價(jià)值觀反映的是人們對(duì)環(huán)境存在狀況的理性思考，科學(xué)合理的價(jià)值觀有助于改變?nèi)藗儗?duì)待環(huán)境的行為，改善人與自然的關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。環(huán)境政策工具的選擇應(yīng)遵循一定的價(jià)值觀導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

“公共事務(wù)治理的新模式是在對(duì)傳統(tǒng)治理模式批判的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來(lái)的，但是新模式不是對(duì)舊模式的完全替代，傳統(tǒng)的科層式治理結(jié)構(gòu)以及與之相適應(yīng)的命令與控制型管理手段仍會(huì)繼續(xù)存在，并將繼續(xù)起著主導(dǎo)作用。環(huán)境領(lǐng)域也不例外?！盵7]由于跨界環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，需要在治理過(guò)程中對(duì)各種影響因素進(jìn)行權(quán)衡，因而沒(méi)有一種政策工具是最優(yōu)的、通用的。為了同時(shí)滿(mǎn)足多個(gè)目標(biāo)，通常需要綜合使用政策工具。

三、京津冀大氣環(huán)境治理的政府間實(shí)質(zhì)性合作

制定京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略的根本目的在于通過(guò)加強(qiáng)三地間合作，合理配置資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及生態(tài)等領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展。其中，生態(tài)合作是目前京津冀三地發(fā)展的首要任務(wù)。在生態(tài)領(lǐng)域中，空氣質(zhì)量問(wèn)題已成為影響三地人們生活的突出問(wèn)題，成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要瓶頸。

區(qū)域間合作可分為多種形式。從主體角度可劃分為政府合作、企業(yè)合作以及社會(huì)合作；從合作領(lǐng)域角度可劃分為經(jīng)濟(jì)合作、教育合作、社會(huì)合作、科技文化合作以及生態(tài)合作；從合作性質(zhì)上則可劃分為競(jìng)爭(zhēng)性合作、共贏性合作以及錯(cuò)位式合作。當(dāng)然，還可根據(jù)合作結(jié)果將其劃分為非正式合作和實(shí)質(zhì)性合作。實(shí)質(zhì)性合作是與之前京津冀三地之間的合作形式相比較而提出來(lái)的。以往，三地政府之間的合作大多局限于各種會(huì)議形式和口頭約定，對(duì)環(huán)境治理的協(xié)調(diào)配合積極影響不大，并且缺乏穩(wěn)定性和實(shí)踐性。而實(shí)質(zhì)性合作更加強(qiáng)調(diào)三方合作的常態(tài)性和權(quán)威性，使得合作由書(shū)面文件走向具體實(shí)踐。促使三地政府走向?qū)嵸|(zhì)性合作的政策工具主要有：

建立政府間環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由國(guó)家級(jí)官員總體負(fù)責(zé)。大氣環(huán)境作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，相關(guān)利益主體雖然對(duì)其擁有共同愿景，但各方都存在搭便車(chē)的心理。面對(duì)地方政府間的利益博弈，僅靠利益各方自主協(xié)調(diào)難以奏效，必須靠權(quán)威機(jī)構(gòu)運(yùn)用控制性政策工具加以協(xié)調(diào)。

在這方面可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)十分重視跨區(qū)域間的政府部門(mén)合作，成立了專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)協(xié)調(diào)職能且級(jí)別較高?！奥?lián)邦設(shè)立環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)是一個(gè)典型的高層環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過(guò)舉行會(huì)議或論壇、制定環(huán)境計(jì)劃或規(guī)章、簽署雙邊或多邊協(xié)議、調(diào)解或仲裁沖突以及發(fā)布環(huán)境信息等?！盵8]環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)是美國(guó)聯(lián)邦政府一級(jí)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，它直屬于總統(tǒng)辦公廳，直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。最近，我國(guó)已建立的以國(guó)務(wù)院副總理張高麗為負(fù)責(zé)人的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組有利于從中央層面推進(jìn)京津冀三地政府大氣環(huán)境治理的開(kāi)展，同時(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組可以利用經(jīng)濟(jì)手段，逐步建立與完善京津冀三地排污權(quán)交易制度，對(duì)三地政府合作內(nèi)容進(jìn)行調(diào)控。

建立由中央政府組建的跨行政區(qū)域的大氣質(zhì)量管理部門(mén)。“中國(guó)區(qū)域環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)橫向上由多個(gè)地方政府、職能部門(mén)所組成，縱向上由多級(jí)機(jī)構(gòu)部門(mén)參與，形成松散的、相互依賴(lài)性弱、目標(biāo)沖突的網(wǎng)絡(luò)，體現(xiàn)出雙重政策風(fēng)格?！盵9]在京津冀三地的大氣環(huán)境治理中，三地各自追求自身利益最大化，且盡量將環(huán)境外部成本轉(zhuǎn)嫁給他方。因此，需要成立由中央政府組建的跨行政區(qū)域的大氣質(zhì)量管理部門(mén)，對(duì)跨界大氣環(huán)境治理中的問(wèn)題進(jìn)行權(quán)威性決策，對(duì)京津冀政府大氣環(huán)境治理合作行為進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)范，實(shí)現(xiàn)三地大氣環(huán)境質(zhì)量的共同改善。

建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。積極治理環(huán)境的行為會(huì)提升政府形象和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，使京津冀三地意識(shí)到各自在跨區(qū)域大氣環(huán)境治理中所扮演角色的重要性，進(jìn)而促使他們主動(dòng)尋求改善大氣環(huán)境的措施，由被動(dòng)合作轉(zhuǎn)為自愿行動(dòng)。建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，京津冀三地應(yīng)達(dá)成整體利益共識(shí)，以三地大氣環(huán)境功能區(qū)為單元，從整體需求出發(fā)，共同規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，互相協(xié)調(diào)，共擔(dān)責(zé)任。

此外，建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制需要京津冀周邊地區(qū)的支持，配合京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的工作，同時(shí)由環(huán)保部對(duì)京津冀合作效果進(jìn)行監(jiān)督核查，加強(qiáng)京津冀三地民間環(huán)保組織間的交流。

圖1所示模型包含六個(gè)方面的內(nèi)容和要求：京津冀大氣治理合作由中央政府權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，該領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)具有決策、協(xié)調(diào)以及監(jiān)督職能，其政策工具以行政手段為主，經(jīng)濟(jì)手段為輔；京津冀三地政府均屬于大氣治理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是各自轄區(qū)內(nèi)的決策機(jī)構(gòu)，三者依靠法律法規(guī)及利益關(guān)系構(gòu)成一個(gè)行政聯(lián)合體；京津冀三地在大氣治理中的職能是分層次、有區(qū)別的，三方有著不同的功能定位。其中，作為首都的北京是聯(lián)合體的中心，擔(dān)負(fù)著更重要的政治責(zé)任，具有較強(qiáng)的凝聚和輻射功能。因此，北京應(yīng)是三地大氣治理的坐標(biāo)原點(diǎn)，天津與河北應(yīng)緊緊圍繞北京的發(fā)展需要進(jìn)行規(guī)劃，為北京的發(fā)展提供服務(wù)（資源及公共產(chǎn)品服務(wù)），北京則應(yīng)為天津和河北提供智力支持和良好的發(fā)展環(huán)境；京津冀三地存在相互作用，具體表現(xiàn)為相互扶持、相互滲透、相互監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)共贏；國(guó)家環(huán)保部在京津冀大氣治理中發(fā)揮著監(jiān)督作用，同時(shí)也是京津冀協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的信息提供者和決策參與者；京津冀大氣治理需要周邊地區(qū)（包括遼寧、山東、河南、山西與內(nèi)蒙古）的支持和配合，當(dāng)然，這需要中央領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)。

圖1 京津冀大氣治理合作模型

從上述合作模型中可以看出，大氣治理過(guò)程中的政府合作是一種靠行政命令發(fā)動(dòng)，靠政治意識(shí)驅(qū)動(dòng)，靠道德規(guī)范維系的政策過(guò)程，其政策工具是多樣的、動(dòng)態(tài)的。

四、實(shí)質(zhì)性合作的基本保障

打破行政轄區(qū)界限，就環(huán)境保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行合作，這對(duì)地方政府來(lái)講是一種迫切而又艱巨的任務(wù)，需要?jiǎng)?chuàng)造一系列條件引導(dǎo)、促使地方政府在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上走向?qū)嵸|(zhì)性合作。

1. 完善政績(jī)考核和生態(tài)責(zé)任問(wèn)責(zé)制度

政績(jī)考核指標(biāo)對(duì)地方政府官員行為具有明顯的導(dǎo)向性，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核體系，將環(huán)境質(zhì)量改善情況作為重要考核指標(biāo)，應(yīng)推行一票否決制度。另外，由于環(huán)境問(wèn)題的特殊性，應(yīng)考慮建立領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境問(wèn)題檔案，對(duì)其環(huán)境責(zé)任進(jìn)行終身跟蹤，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，使那些具有大局觀念以及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展意識(shí)的優(yōu)秀干部得到重用。

2. 完善現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)體系

完善跨界大氣環(huán)境治理立法，頒布《跨界大氣環(huán)境治理?xiàng)l例》，并將其作為環(huán)境法律體系的重要組成部分。此外，我國(guó)跨界大氣環(huán)境治理中政府間的合作形式大多停留在會(huì)議的層面上，使得區(qū)域間政府合作形式缺乏剛性和法律的穩(wěn)定性。以法律形式確定跨行政區(qū)域大氣環(huán)境管理協(xié)調(diào)組織的法律地位、職責(zé)、權(quán)限等，以保障該機(jī)構(gòu)的管理職能得到貫徹實(shí)施。

另外，鑒于目前在一些地方存在著與國(guó)家政策不一致的“土政策”，中央部門(mén)應(yīng)強(qiáng)令終止、取締，否則會(huì)對(duì)環(huán)境治理及政府間合作產(chǎn)生阻礙作用。

3. 增強(qiáng)地方環(huán)保部門(mén)的獨(dú)立性和穩(wěn)定性

地方環(huán)保部門(mén)需要向當(dāng)?shù)卣畢R報(bào)工作，其官員任命也是由本地政府決定的，這就為國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的向下執(zhí)行帶來(lái)障礙。此外，省級(jí)環(huán)保部門(mén)的經(jīng)費(fèi)是由同級(jí)政府撥付，諸多限制造成地方環(huán)保部門(mén)需要對(duì)地方政府負(fù)責(zé)，使得地方環(huán)保部門(mén)的行為是以地方利益為基礎(chǔ)的。因此，應(yīng)削弱省級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)同級(jí)政府的人事、財(cái)政上的依賴(lài)，增強(qiáng)環(huán)保部對(duì)省級(jí)環(huán)保部門(mén)的垂直領(lǐng)導(dǎo)力度。

4. 設(shè)立督察中心，發(fā)揮對(duì)環(huán)保執(zhí)法的監(jiān)督作用

京津冀三地有各自的利益，在環(huán)境合作中往往從自身利益出發(fā)，影響大氣環(huán)境治理的積極性。打破屬地管理的界限，由國(guó)家環(huán)保部設(shè)立派出機(jī)構(gòu)——環(huán)境監(jiān)察小組進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，對(duì)京津冀三地政府的合作狀況及合作效果進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督核查，然后反饋給京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，幫助中央開(kāi)展省級(jí)跨區(qū)域大氣環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)，這對(duì)環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)政策制定、環(huán)保執(zhí)法將起到重要補(bǔ)充作用。

5. 發(fā)揮民間環(huán)保組織在跨界環(huán)境治理中的優(yōu)勢(shì)

民間環(huán)保組織在跨界環(huán)境治理中具有突出優(yōu)勢(shì)，它們代表著不同群體最真實(shí)、最迫切的環(huán)境利益要求，可以在彼此間進(jìn)行合理有效、靈活多樣地協(xié)調(diào)與溝通，以緩解彼此沖突，平衡不同團(tuán)體的環(huán)境利益?！斑@種利益高度分化時(shí)代的多元利益自主協(xié)調(diào)的效果，是政府有意規(guī)劃所無(wú)法達(dá)到的。”[10]因此，在京津冀大氣環(huán)境治理中，各級(jí)政府應(yīng)高度重視民間環(huán)保組織的管理和發(fā)展，減低審批登記門(mén)檻，促進(jìn)民間環(huán)保組織間的合作，加強(qiáng)對(duì)政府環(huán)境政策的影響力，實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)。

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（責(zé)任編輯、校對(duì)：孫尚斌）

A Study on the Substantive Cooperation Mechanism Based on the Policy Tool of Trans-boundary Environmental Governance by Taking Atmospheric Environmental Governance of Beijing-Tianjin-Hebei Region as an Example

XIE Zhong-qi, RONG Shuo
(College of Humanities and Law, Yanshan University, Qinhuangdao 066004, China)

As Beijing-Tianjin-Hebei atmospheric environment pollution problem becomes increasingly prominent, effective cooperation among the three governments has attracted much attention. Selecting the appropriate environmental policy tool to build a substantial cooperation mode becomes the key to the solving of the problem. The mode includes the establishment of three government cooperation organizations, the founding of cross-administrative region air quality management department and the joint prevention and control mechanism.

policy tools; trans-boundary environmental governance; integration of the Beijing-Tianjin-Hebei region

X321

A

1009-9115(2015)06-0115-05

10.3969/j.issn.1009-9115.2015.06.031

河北省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目

2015-05-08

謝中起（1964-），男，河北衡水人，博士，教授，研究方向?yàn)樯鷳B(tài)行政學(xué)。