周業(yè)柱，倪良新，劉利敏

（安徽行政學院 研究咨詢部，安徽 合肥 230059）

安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍建設存在的問題與對策

周業(yè)柱，倪良新，劉利敏

（安徽行政學院 研究咨詢部，安徽 合肥 230059）

安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍建設呈現(xiàn)出良好發(fā)展態(tài)勢，但仍然存在隊伍結(jié)構(gòu)不合理、活力難以充分釋放、工作人員不夠穩(wěn)定、自身管理有待規(guī)范和思想作風有待加強等問題，需要進一步轉(zhuǎn)變政府職能、理順縣鄉(xiāng)事權財權關系，不拘一格用人才、著力調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍結(jié)構(gòu)，改進選用辦法、著力拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員來源，采取有效措施、著力促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員人事相符，優(yōu)化激勵機制、著力釋放鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工作活力，健全培養(yǎng)體系、著力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員能力素質(zhì)以及和諧體制內(nèi)外、著力改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員生態(tài)環(huán)境。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員，隊伍建設、問題與對策

近年來，安徽省委省政府高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員多數(shù)呈現(xiàn)愛好學習、積極向上、關心工作和關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍建設的良好態(tài)勢。但毋庸諱言，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍建設也存在一些問題，需要引起關注和重視。

一、安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍存在的問題

（一）隊伍結(jié)構(gòu)不夠合理

一是年齡結(jié)構(gòu)不合理，斷層老化較為明顯。調(diào)查顯示，安徽鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍年齡結(jié)構(gòu)呈老齡化趨勢，無法滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務重、壓力大的實際需要。二是學歷層次比較低，知識結(jié)構(gòu)有待改善。調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員49.21%具有本科學歷，38.87%具有大專學歷，2.31%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員具有研究生及以上學歷，仍有近7.19%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員只有大專以下學歷。第一學歷為本科以上的所占比例偏低。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍知識與能力分化現(xiàn)象較為嚴重，年紀較大的公務員業(yè)務能力強、能吃苦，但掌握辦公信息化的能力明顯不足，青年公務員則相反。三是職務結(jié)構(gòu)不合理，倒掛現(xiàn)象較為突出。據(jù)統(tǒng)計，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級以上職務（包括相當職務）公務員為20 206名，占總數(shù)的56.5%，領導干部與一般工作人員結(jié)構(gòu)比例出現(xiàn)倒置。

（二）活力難以充分釋放

一是工作重、任務多、人手少，心理壓力大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工作內(nèi)容涉及面廣，但人員編制少、官

多兵少、年輕人少、富有能力的人少，導致一人身兼數(shù)職。同時人際關系復雜，群眾不理解、工作方法不適應等也加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作難度，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的工作壓力。問卷統(tǒng)計顯示，將近4成的被調(diào)查對象認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作太苦太累，群眾不理解，很難與群眾打交道（見表1）。二是工作環(huán)境差、條件苦，社會有偏見。與城鎮(zhèn)較為優(yōu)越的生活環(huán)境相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員生活環(huán)境差，條件艱苦。另外，邊遠地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，信息閉塞，群眾思想觀念保守，工作不被理解，經(jīng)常受累受氣。三是工資收入低、福利差，晉升難度大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員普遍反映工資低，62.55%的受調(diào)查對象表示鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員最大苦惱是收入低（見表2）；職務晉升困難，33.33%的市公務員局調(diào)查對象，31.96%的縣委組織部調(diào)查對象和29.80%的縣公務員局調(diào)查對象認為“上不去”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的最大苦惱。

表1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工作的主要障礙 %

表2“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員最大苦惱”調(diào)查 %

（三）工作人員不夠穩(wěn)定

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)難留人。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)條件相對落后，工作量大、政治經(jīng)濟待遇低等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關吸引力較弱，較高學歷層次人才或側(cè)重選擇省市以上機關，或想方設法流動；一些年輕公務員只是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為跳板。二是上級借調(diào)多。上級機關因為工作需要，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)選調(diào)年輕公務員，不受任職時間等條件和程序限制，這就造成表面上鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都有新錄用公務員，但實際上很快便被抽調(diào)上去的現(xiàn)象。

（四）自身管理有待規(guī)范

一是混崗借用現(xiàn)象嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關中混崗和借用現(xiàn)象普遍。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)因缺少機關工作人員而從事業(yè)單位中借用，導致機關事業(yè)單位人事編制管理混亂。二是管理權限過于分散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員有縣以上管理的，有縣級管理的，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己管理的。管理單位的不同，造成了管理難度大。三是日常管理不夠嚴格。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些公務員工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，住在市里或縣城，或者兩地分居，造成心理不穩(wěn)定，增加了管理難度。

（五）思想作風有待加強

一是理想信念和工作作風有待加強。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工作拖拉懶散，習慣于做表面文章，存在“官本位”思想，依法行政意識淡漠，損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍整體形象。二是工作能力和內(nèi)在素質(zhì)有待提高。隨著基層利益關系日益復雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)因征地拆遷、涉法涉訴、環(huán)保等問題引發(fā)的沖突和群體性事件問題呈增多趨勢，這些都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力素質(zhì)提出了更高要求。但基層公務員在行政管理中，仍然以傳統(tǒng)的行政手段為主，極少運用法律手段，法制意識淡薄；在決策上習慣于“一言堂”“一支筆”，決策缺乏科學性；思想觀念保守陳舊，創(chuàng)新性不強等。在目前新挑戰(zhàn)、新問題層出不窮的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的整體能力和素質(zhì)顯然還不能適應新形勢的要求。

二、安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍建設障礙透視

（一）職能障礙

一是職能界定不清晰?！兜胤秸M織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍只是原則規(guī)定，并未規(guī)定具體的職責范圍、內(nèi)容和各級政府之間的事權劃分，更未規(guī)定具體的職責權限。二是法定職權缺失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在實際運作中，很多權力職能部門被從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政隸屬關系中分離出去，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能被分解，造成部門之間、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不協(xié)調(diào)、不配合，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以統(tǒng)籌安排力量有效管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會公共事務。三是職能行使

偏差。在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級黨委和政府下達的任務指標，不惜使用不規(guī)范的公共權力手段，結(jié)果導致越權執(zhí)法、違法執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生。

（二）環(huán)境障礙

一是“唯上”環(huán)境導致壓力增加。在地方政府“壓力型體制”下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員“唯上”是從，忙于應付上級各類檢查、評比、考核，而工作人員少，疲于應付，力不從心，壓力巨大。二是人際環(huán)境導致工作緊張。在政府機關內(nèi)部，人與人之間、部門之間、上下級之間缺乏交流與溝通，在政府機關外部，不被群眾理解，導致干群關系緊張，致使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員缺乏對組織的忠誠感和歸屬感。三是輿論環(huán)境導致誤讀污名。隨著新媒體的發(fā)展和社會輿論的新變異，基層干部群體被誤讀、被污名化的情況屢見不鮮，是一個值得警惕的傾向。

（三）理念障礙

一是宗旨意識弱。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員認為惟有經(jīng)濟建設是硬指標，作風建設是無關緊要的軟指標。偏重于日常工作，忽視職業(yè)道德教育，公務員精神弘揚力度不夠。沒有樹立正確的價值觀，缺乏責任心，功利性太強，致使公務員作風建設發(fā)展不平衡。根據(jù)調(diào)查問卷情況來看，大多數(shù)人最關心的是自身問題，只有極少數(shù)人談到關心老百姓疾苦、民生和為民服務，令人十分遺憾。其中強調(diào)客觀原因多，談主觀原因少，與公務員為民服務的宗旨相違背。二是官本位思想重。一些公務員在日常工作中存在官僚主義作風，工作方式以命令為主，以上級為本位，對上級負責的意識根深蒂固；忽視甚至無視農(nóng)民群眾的意見和想法，造成角色錯位。三是消極心態(tài)作怪。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員自身缺乏積極性、主動性，自主意識不強，混日子的思想比較重，不安心本職工作崗位。工作浮躁，缺乏創(chuàng)新意識。

（四）制度障礙

制度層面主要表現(xiàn)在薪酬、晉升、考核、獎懲等制度，有的不完善，有的在基層貫徹執(zhí)行不到位。一是薪酬制度欠公平。因為各地經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的收入受制于當?shù)亟?jīng)濟狀況而存在差距。二是選拔制度不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員級別設置偏少，晉升空間小，缺乏晉升機會；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導流動快，一般工作人員流動慢，制度上缺乏晉升級別、調(diào)動的規(guī)范。三是考核制度不準確?？己酥笜瞬幻鞔_、不具體，難以有效區(qū)分不同人員的績效差異，容易導致考核結(jié)果失真；考核方法簡單化，定量考核缺乏有效方法，定性有余，定量不足；考核走過場，缺乏實效，考核結(jié)果與激勵機制脫節(jié)，工作成績與提升職務不緊密。四是獎懲制度不完善。精神獎勵臺階太高，大多數(shù)公務員很難獲得。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強調(diào)精神激勵，忽視物質(zhì)獎勵，導致激勵效果弱化；獎勵過程不能充分發(fā)揮民主，缺乏民意。另外，懲罰沒有發(fā)揮應有的作用，導致一些機關工作人員一旦晉升無望，就變成機關的“老油條”，甚至“劣幣驅(qū)逐良幣”。五是交流制度不順暢。交流輪崗方式單一，只從上往下派的這種單一的交流輪崗方式不能滿足多元化社會公務員的意愿。交流范圍較小，擔任領導職務以外的眾多基層公務員，因職位和工作所限難以實現(xiàn)輪崗。六是新陳代謝機制不健全。部分人員隊伍老化，干部能上不能下，沒有退出機制，待崗退養(yǎng)、退休等政策不透明不規(guī)范，不利于人員流動，使想進者進不了，想出者走不了。

三、加強安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍建設的對策建議

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍建設，是整個公務員隊伍建設的當務之急，也是一項長期的系統(tǒng)工程，必須與政治體制改革、經(jīng)濟體制改革、行政體制改革、事業(yè)單位改革等重大改革相向而行、適時跟進。

（一）進一步轉(zhuǎn)變政府職能，理順縣鄉(xiāng)事權財權關系

一是深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，加強基層公共服務。繼續(xù)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抓經(jīng)濟的方式，緊密圍繞改善農(nóng)村民生問題著力搞好公共服務。二是深化行政體制改革，實現(xiàn)權責對等。要把憲法、法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政權組織的各項權力真正落到實處，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。重點要理順縣鄉(xiāng)財權、事權關系，適當擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟社會管理權限，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，逐步實現(xiàn)一級政府一級財政。上級政府部門在給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達工作任務時，授予相應事權，需考慮匹配相應的財力，做到財力與事權相適應，權力與責任相對稱。要進一步強化屬地管理，繼續(xù)減少“條條”管理，通過法定程序?qū)⑾鄳氖聶噘x予

鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行處理本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟社會事務。三是完善社會治理方式，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工作壓力和負擔。

（二）不拘一格用人才，著力調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍結(jié)構(gòu)

一是用好“永久牌”草根人才。土生土長的本土人才，熱愛家鄉(xiāng)，熟悉環(huán)境，適應基層。他們與鄉(xiāng)土感情深厚，利益相關，地氣相連，能夠沉得住氣，穩(wěn)得住神，干得實在，安安心心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)安營扎寨、奮斗一生，應該成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍的主體力量。隨著基礎教育的發(fā)展和二元制度的破解，農(nóng)村人才的數(shù)量、質(zhì)量已經(jīng)有了很大改善，完全能夠提供充足的人才資源?？v觀廣闊天地，發(fā)展快、成就大的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“草根”人才都發(fā)揮了中堅作用。二是用好“飛鴿牌”流動人才。通過公開考錄、組織選派、自愿參與等途徑，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職、掛職、代職和工作的公務員，有思想、有知識、有熱情，有人脈，特別是不乏農(nóng)村急需的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、村鎮(zhèn)規(guī)劃、社會管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化教育等方面專業(yè)人才。三是下決心選好、用好、管好鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子尤其是“一把手”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負責人應該是熟悉農(nóng)村、了解農(nóng)村，與農(nóng)民群眾感情深厚、善于與農(nóng)民群眾溝通交流的干部。選拔擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職的，一般應有2年以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導工作經(jīng)歷或3年以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷，工作特別需要的，也應該有5年以上的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活經(jīng)歷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部領導班子中具有2年以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷人員，一般不低于三分之二。有計劃選派縣級及以上機關有發(fā)展?jié)摿Φ哪贻p干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職。對精英人才，要不拘一格、唯賢是舉，不管是本土的外來的，都大膽使用，同時嚴格管理。四是用好各年齡段人才。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍，要注重形成老中青相結(jié)合的合理年齡結(jié)構(gòu)。同時，要重視培養(yǎng)選拔女干部和少數(shù)民族干部。

（三）改進選用辦法，著力拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員來源

一是拓寬來源渠道。要疏通黨政機關、企事業(yè)單位、社會各方面人才順暢流動渠道。隨著基層民主制度的發(fā)展與完善，這將成為一條充滿活力的渠道。按照干部政策，通過組織程序，從現(xiàn)有公務員隊伍中轉(zhuǎn)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，從企事業(yè)單位領導人員中調(diào)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導，接收軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部。按照公務員法，通過面向社會公開招考錄用公務員，這應該成為補充鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的主渠道。要研究從優(yōu)秀村干部、農(nóng)村致富帶頭人、農(nóng)民專業(yè)合作組織負責人、復員退伍軍人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、外出農(nóng)民工和大學生村官、“三支一扶”等服務基層項目人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員中選拔和招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的具體途徑方法，打破體制壁壘，掃除身份障礙。二是創(chuàng)新考錄方法。根據(jù)實際需要也可單獨組織，特別是招人難留人難的老區(qū)、山區(qū)、貧困地區(qū)，可以單獨組織招考。考試報名，實行限定戶籍、限定專業(yè)、限定類別（如高校畢業(yè)生，優(yōu)秀工人、農(nóng)民、村官，“三支一扶”等服務基層項目人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員等）、限定最低服務期限的“特定”“定向”招錄?？荚嚪绞礁鶕?jù)崗位特點，本著量才適用，合理設置測試內(nèi)容和測試方法。對于國家級扶貧開發(fā)重點縣和省級貧困縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)需要適當降低進入門檻，放寬學歷和專業(yè)限制；對報考冷熱不均，招錄條件相同的基層崗位實行捆綁招考和網(wǎng)上調(diào)劑等，減少職位被取消的現(xiàn)象，增加考生被錄取的機會。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)考錄工作宣傳力度，利用網(wǎng)絡、廣播、報紙等媒體廣泛宣傳，組織開展進高校宣講，有針對性地鼓勵大學畢業(yè)生回鄉(xiāng)報考，在鄉(xiāng)村就近張貼公告，實行網(wǎng)絡與現(xiàn)場報名相結(jié)合等，切實擴大招考信息覆蓋面，提高報考便捷度。三是試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員聘任制。加快在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關實行綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類的公務員分類管理辦法?？梢匝芯?，對新錄用的科員、辦事員，試行聘任合同，規(guī)定聘任期限，在國家公務員聘任制度未出臺之前，暫時按照常任制公務員一樣管理，聘任合同期滿考核合格的，可以轉(zhuǎn)為常任制公務員。

（四）采取有效措施，著力促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員人事相符

一是化解“官兵倒置”。要嚴格限制領導職數(shù)，不允許超職數(shù)配備領導干部。對已經(jīng)超職數(shù)的領導干部限期調(diào)整、盡快消化。配備科級非領導人員，必須符合有關規(guī)定。二是化解“二線”人員。與“官兵倒置”密切關聯(lián)的是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子“切年齡杠子”、“實改非”中沉淀許多“二線人員”。他們享受待遇，占用編制，既離開領導崗位，又不做辦事員工作，自己難受，單位難辦。要想方設法解放“二線人員”。有的可以調(diào)整安排，有的

可以提前退休，有的可以領銜某個專項工作，有的可以選派駐村駐企業(yè)幫助工作。總之，不能占位休閑。三是化解借調(diào)混崗。上級機關借調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部司空見慣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關忙不過來又去借調(diào)事業(yè)單位人員造成混崗。今后要從嚴控制借調(diào)干部，因特殊需要短期借調(diào)的，應征得借調(diào)單位同級黨委組織部門同意并明確借調(diào)時間。要明確規(guī)定，不得越級借調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，借調(diào)時間不得超過一年，借調(diào)期間工作待遇由借調(diào)單位負責，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)被借調(diào)人員不得超過一人。這件事如果像“反四風”那樣凌厲，自當迎刃立解。四是化解“走讀”現(xiàn)象?！白咦x”問題在各級領導機關普遍存在。完全消除似不可能。要多使用本土人員，排除客觀需要“走讀”。要鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人到家安，扎根本地。要改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活條件，減少“走讀”頻率。要嚴格工作制度和管理制度，避免“走讀”影響工作。五是化解穩(wěn)不住因素。積極創(chuàng)造有利條件，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員“不想走”、“走不掉”。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員交流和流動機制，保持干部隊伍整體相對穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職一般應任滿一屆，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子成員任期內(nèi)一般不得調(diào)整。新錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關最低服務年限必須5年（含試用期）。

（五）優(yōu)化激勵機制，著力釋放鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工作活力

一是拓寬晉升激勵。加大選拔使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直機關領導干部出現(xiàn)空缺時，優(yōu)先從具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷的干部中選拔。選拔縣級黨政領導班子成員，優(yōu)先考慮具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職經(jīng)歷的干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關設置主任科員、副主任科員非領導職務，根據(jù)工作需要和本人條件，按照干部管理權限和規(guī)定程序晉升。完善晉升制度，改進創(chuàng)新干部提名方式，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被提名機會。二是提高薪酬激勵。在縣以下機關全面實施職務與職級并行制度，構(gòu)建職務晉升與職級晉升“雙梯制”。研究確定縣以下公務員職務與職級脫鉤的職級晉升制度，明確其職級晉升與年功掛鉤制度，加大職級晉升的力度與層次，探索寬帶薪酬制度，提高職級工資待遇水平。加大上下職務職級交叉幅度。研究確定職級晉升制度，探索根據(jù)德才表現(xiàn)和工作實績晉升級別的相關政策，加大低職務和長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職級晉升空間。加快實行級別與待遇掛鉤，強化級別在確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資、福利等方面的作用。在進一步規(guī)范公務員津補貼基礎上，實施地區(qū)附加津貼制度，完善艱苦邊遠地區(qū)津貼制度和特殊崗位津貼制度。建立薪酬調(diào)查和薪酬公開制度，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工資水平正常調(diào)整決定機制。三是提升人文激勵。領導干部要關心鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工作生活狀況和身心健康狀況，經(jīng)常與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員交流談心。大力改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部辦公條件，切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公用房緊張、辦公設備落后、辦公資源不足、文體衛(wèi)生設施缺乏等問題。四是創(chuàng)新激勵方式。積極有序推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門之間干部交流。對于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作達到一定年限，交流到條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣直工作。落實好“雙休日”、“節(jié)假日”和“帶薪年休假”制度，對因工作需要確實不能休假的，按規(guī)定給予加班補助，并將此項經(jīng)費納入財政預算。在“鄉(xiāng)財縣管”的基礎上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工資、獎金、津補貼，實行縣（市、區(qū)）統(tǒng)籌保障。對在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作滿三十年或者擔任領導職務滿二十年的公務員退休時，給予提高退休工資待遇或者一次性獎勵。開展“明星”鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員評選表彰活動，抓典型，樹標桿，學先進，形成見賢思齊的好風氣。

（六）健全培養(yǎng)體系，著力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員能力素質(zhì)

一是加強作風建設。加強政治理論學習，建立經(jīng)常性教育管理體系，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部繼承和發(fā)揚實事求是、艱苦奮斗、勤儉節(jié)約的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風。研究制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思想政治建設和作風建設目標評價標準，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部信念堅定、為民服務、勤政務實、勇于擔當、清正廉潔等方面納入評價要素，作為干部德的考核、年度考核、任職考察、換屆考察、后備干部考察的重要標準。二是加大培訓力度。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員教育培訓制度、資金、組織、人才等方面的投入，引導優(yōu)質(zhì)教育培訓資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸傾斜。研究制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員教育培訓實施辦法，加強一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部培訓，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員每年參加各類學習培訓累計一般不少于12天。探索培訓積分管理制度，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員采取自學、網(wǎng)上學習、移動學習、行動學習等多元化學習方式。加大資金投入，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部教育培訓經(jīng)費列入年度資金預算。組織力量編寫專門針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的課程體系和教材案例，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立內(nèi)部導師，不斷創(chuàng)新網(wǎng)絡學習等新型學習范式、完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學習制度。廣泛調(diào)動各種教育培訓資源，鼓勵黨校、行政學院、高校等承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部教育培訓工作，采取送教上門、聯(lián)合辦學、巡回講學等方式加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員培訓力度。三是創(chuàng)新培養(yǎng)方式。注重實踐鍛煉，選派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到上級機關、企事業(yè)單位學習鍛煉，選派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到外地學習，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部輪崗交流力度，組織發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)互派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部掛職鍛煉。對綜合素質(zhì)好、有培養(yǎng)前途的優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，采取任職、掛職、駐村、結(jié)對幫扶等形式，安排到農(nóng)村、重點項目和急難險重任務一線接收錘煉。積極探索科學有效的培訓方法，將理論學習、政策學習、經(jīng)驗交流結(jié)合起來。

（七）和諧體制內(nèi)外，著力改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員生態(tài)環(huán)境

一是加強隊伍日常管理。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理制度，制定并嚴格執(zhí)行工作紀律、考勤、請銷假、值班等日常管理制度。二是完善科學考核機制。堅持以德為先，注重實績，分類制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核評價方法。精簡考核內(nèi)容，嚴格控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子和領導干部“一票否決“事項。量化考核內(nèi)容，能夠用數(shù)據(jù)反映的直接用數(shù)據(jù)表示，不能用數(shù)據(jù)反映的則采用行為量化、滿意度調(diào)查等方式加以量化。注重平時考核，注重運用現(xiàn)代科技手段，進一步加強社會參與，增加考核的科學性、可靠性、及時性和實效性。完善考核流程，加大考核結(jié)果運用，加強考核結(jié)果的反饋和處理，注重考核結(jié)果與任職、升遷、交流、獎懲、培訓、個人發(fā)展等掛鉤。三是全面推進制度建設。組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員選、用、育、管、留、出等各環(huán)節(jié)的現(xiàn)行制度，進行問題倒排。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員管理制度，要統(tǒng)一規(guī)范，防止政出多門和朝令夕改，要執(zhí)行到位，防止形式主義。四是正確引導社會輿論。充分發(fā)揮各級各類新聞媒體喉舌作用，注重引導網(wǎng)絡、微博等新型媒體，堅持弘揚時代主旋律正能量。五是形成領導工作合力。省、市、縣黨委要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設擺上重要議事日程。縣級黨委要擔負起鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設的第一責任，盡快出臺強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍建設的具體措施和意見。縣級黨委組織部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要認真做好具體管理工作。

Problems and Countermeasures of the Construction of the Town Civil Servants in Anhui Province

ZHOU Ye-zhu，NI Liang-xin，LIU Li-min
（Department of Research&Consulting，Anhui Administration Institute，Hefei 230059，China）

The construction of the town civil servants in Anhui province shows good development trend.But there are still some problems，for example，the structure is unreasonable；their vigour is difficult to be fully released；the team is unstable；their management should be standardized；their way of thinking should be strengthened.Thus，some measures are put forward to solve these problems，for example，the government functions should be further transformed to straighten out the relationships of the fiscal power and administrative authority between county and township；the talents should be employed in various ways to adjust the team structure；the selection methods should be improved to expand the source of the town civil servants；the effective measures should be taken to improve the accordance of personnel；the incentive system should be optimized to release their vigour；the cultivation system should be strenghthened to advance their abilities；the internal and external of system should be harmonious to improve the ecological environment.

town civil servants；team construction；problems and countermeasures

D630.3

A

1674-8638（2015）06-0014-06

［責任編輯：胡亭亭］

2015-10-12

安徽省哲學社會科學規(guī)劃課題“推進安徽地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（AHSKY2014D150）；安徽省軟科學研究計劃項目“轉(zhuǎn)變政府職能，加強機關事業(yè)單位績效管理研究”（1502052028）；安徽省公務員局委托課題“安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍建設研究”

周業(yè)柱（1963-），男，安徽合肥人。教授，研究方向：行政管理，公共政策；

倪良新（1972-），男，安徽合肥人。教授，碩士，研究方向：公務員學習能力，人力資源管理；

劉利敏（1973-），男，河北邢臺人。副教授，碩士，研究方向：中國哲學，中西文化比較。

10.13454/j.issn.1674-8638.2015.06.003