徐 芬，江小國

（1.馬鞍山職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)濟管理系，安徽 馬鞍山243031；2.安徽工業(yè)大學(xué) 商學(xué)院，安徽 馬鞍山243002）

政府審計是國家治理不可或缺的重要工具，是監(jiān)測和排除隱藏在國家肌體上病灶，保證國家正常運行的保健醫(yī)生。失真的審計信息會引起社會信任危機，損害政府形象，產(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素。評價審計質(zhì)量主要有兩個相對標(biāo)準(zhǔn)：一是審計結(jié)論真實性如何；二是作出的審計處理處罰執(zhí)行程度如何。

從上世紀(jì)80年代，我國開始建立系統(tǒng)的審計組織機構(gòu)，開展全面的審計工作至今，幾十年的審計實踐，取得了很多輝煌的成果，為國家挽回了巨大的經(jīng)濟損失，在國家治理中發(fā)揮了不可估量的作用。但隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，審計服務(wù)質(zhì)量整體不容樂觀的問題也日漸凸顯出來。特別是從2004年審計風(fēng)暴過后，不斷被揭露出來的經(jīng)濟大案要案，有不少都不是由審計機關(guān)查出來的。說明近一些年，我國政府審計對存在問題的查處率還未達(dá)到足夠高，漏查的問題還不少。一些較大的審計結(jié)果透明度還不夠，真實性受到廣大公眾的懷疑。這些都折射出我國政府審計功能尚存在一定程度的“弱化”，公信力還需提高。針對提高我國政府審計質(zhì)量問題，許多學(xué)者從不同角度提出了一些設(shè)想和建議。例如：辛風(fēng)，鹿云飛等建議我國盡快建立審計同業(yè)復(fù)核制度，以改善我國政府審計結(jié)論的真實性。［1－2］鄭石橋，尹平討論了我國審計制度改革問題，提出要改革我國審計管理體制，提高審計機關(guān)的地位，減少審計機關(guān)在很多被查出問題處理方面“妥協(xié)”現(xiàn)象。［3］楊肅昌等認(rèn)為需要把我國審計管理體制由行政性提升為立法型。［4－5］本文擬從進一步增強審計機關(guān)工作獨立性和嚴(yán)格落實審計風(fēng)險制度兩個方面，探討提高我國政府審計質(zhì)量的措施。

一、影響我國審計機關(guān)審計質(zhì)量的關(guān)鍵因素

黨的十八大以來，黨中央強調(diào)要進一步改進各級黨政機關(guān)工作作風(fēng)，推進廉政建設(shè)，嚴(yán)格控制領(lǐng)導(dǎo)干部亂用職權(quán)行為，嚴(yán)懲貪污腐敗現(xiàn)象，我國審計工作質(zhì)量有了很大的改觀，審計結(jié)果的真實性和透明度都有了很大程度的提高。但是我國審計機關(guān)審計質(zhì)量仍然存在不少問題，特別是審計結(jié)果的真實性還有待進一步提高。當(dāng)前，影響我國審計機關(guān)審計質(zhì)量的因素是多方面的，但我們認(rèn)為關(guān)鍵在以下兩個方面。

（一）我國審計機關(guān)審計獨立性不強

我國審計機關(guān)審計質(zhì)量不高的關(guān)鍵問題之一是我國審計機關(guān)審計獨立性不強。審計機關(guān)審計獨立性涉及到很多因素，如社會法制化程度和政府廉潔狀況等，尤其是審計體制。審計體制主要包括兩類問題，即審計模式和審計領(lǐng)導(dǎo)體制。我國現(xiàn)階段采用行政型審計模式和“條塊結(jié)合”的雙重領(lǐng)導(dǎo)型，即業(yè)務(wù)上接受上級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，行政上接受同級政府的領(lǐng)導(dǎo)。實際上是“以塊為主，以條為輔”，真正在起作用的是同級政府。審計機關(guān)審計獨立性不強主要表現(xiàn)為在審計機關(guān)與被審計單位博弈過程中，主管政府部門對審計機關(guān)工作的支持力度不夠，以及主管政府部門對審計機關(guān)工作存在一定程度的干預(yù)。

我國各級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任命、審計設(shè)施、審計經(jīng)費和審計人員配置主要由同級政府負(fù)責(zé)，審計機關(guān)的大多數(shù)重大事項的決策權(quán)都在當(dāng)?shù)卣?。不少審計人員在強大的政府面前顧慮重重，使得審計主體的獨立性受到一定程度的影響，審計監(jiān)督權(quán)力相對減弱。一部分涉及主要領(lǐng)導(dǎo)干部或地方保護主義庇護的違紀(jì)案件就很難查處，導(dǎo)致一些地區(qū)出現(xiàn)審計的“弱監(jiān)”和“虛監(jiān)”現(xiàn)象。審計機關(guān)工作獨立性弱直接帶來審計結(jié)果真實性差和審計處理處罰執(zhí)行率低的嚴(yán)重后果。

前些年部分政府領(lǐng)導(dǎo)違法違規(guī)干預(yù)審計機關(guān)的現(xiàn)象時常發(fā)生。審計署前副審計長項俊波說，有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在指導(dǎo)思想上，怕揭露太多難以承擔(dān)責(zé)任或影響政績，因而違反規(guī)定干預(yù)審計機關(guān)依法揭露和處理預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。這種現(xiàn)象越到基層審計機關(guān)越嚴(yán)重。［4］對審計機關(guān)的工作進行過多地干預(yù)甚至給審計機關(guān)施壓，阻止審計機關(guān)完全反映實情。審計機關(guān)常常不得不向被審計單位作出一定程度的妥協(xié)，對于審計查出的問題，往往要經(jīng)過政府主管領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)篩選，大化小、小化無。部分審計報告是在某些領(lǐng)導(dǎo)授意下經(jīng)過適當(dāng)包裝后才提出的。因此，有時審計報告中反映出來的問題可能不是真實情況的全部，審計結(jié)論真實程度難以確定。

根據(jù)審計署官方網(wǎng)站公布的2003～2007年審計署機關(guān)、特派員辦事處、派駐局、地方審計機關(guān)的審計統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料，從這4類審計機關(guān)2003～2007年作出的審計結(jié)論來看，對于審計作出經(jīng)濟處理處罰執(zhí)行率最高的也只有80%，一般只在60%左右；對于審計作出處理處罰的涉案人，結(jié)果真正受到處理的卻不多。這些情況反映出我國審計機關(guān)地位低，政府對其工作支持不夠。

（二）我國審計機關(guān)承擔(dān)的審計風(fēng)險過小

西方國家政府審計控制審計風(fēng)險的措施，主要是靠一套完善的審計準(zhǔn)則，包括一般準(zhǔn)則、現(xiàn)場工作準(zhǔn)則和報告準(zhǔn)則。我國也有政府審計準(zhǔn)則體系，包括《國家審計準(zhǔn)則》和《質(zhì)量控制準(zhǔn)則》，但這些沒有很好地執(zhí)行。審計風(fēng)險過小將從多方面嚴(yán)重影響審計質(zhì)量。

一是產(chǎn)生漏審和輕罰的可能。由于我國審計機關(guān)需要承擔(dān)的審計風(fēng)險不大，使得一些審計人員在實施審計過程中縮手縮腳，過多地揣測被審計對象的“背景”。有時為了迎合個別領(lǐng)導(dǎo)意圖，不惜違反原則辦事，寧可承當(dāng)漏審的責(zé)任，不愿得罪人，唯恐引起某位領(lǐng)導(dǎo)不高興。有的審計機關(guān)在作出審計處理處罰時，也盡可能避重就輕，因為后來即使出現(xiàn)審計風(fēng)險，自然也有政府領(lǐng)導(dǎo)出面遮擋。經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)審批的審計報告，即使有問題，受到舉報的概率很小，審計機關(guān)直接承擔(dān)風(fēng)險的概率更是極小。到目前為止，在我國政府審計中還很少有審計人員由于審計失誤被問責(zé)。相反，由于審計人員捅了個別官員的“漏子”而受到迫害的“案例”卻屢有發(fā)生。因此，甚至有的地方審計機關(guān)明知被審計單位存在問題，在沒有政府領(lǐng)導(dǎo)明確指示嚴(yán)查之下，它們往往盡量打擦邊球，不輕易把問題全部如實地揭露出來。

二是增加尋租和送人情的機會。由于審計風(fēng)險小，審計機關(guān)中難免有某些審計人員利用極個別有問題的領(lǐng)導(dǎo)打掩護進行尋租，且底氣比較足，認(rèn)為出了問題，會有政府領(lǐng)導(dǎo)主動幫忙遮掩過去。因此，審計人員中就會出現(xiàn)私下里背離審計法規(guī)，弄虛作假，隱瞞事實真相，送人情拿好處的現(xiàn)象。審計機關(guān)除了有時被動造假外，可能還會有極少數(shù)審計人員夾帶“私貨”，給我國政府審計的質(zhì)量增加了更大的隱患。

三是造成審計處理處罰執(zhí)行不嚴(yán)的結(jié)果。審計必須是依法進行的，審計機關(guān)必須對作出的一切審計結(jié)論負(fù)法律責(zé)任，審計人員也必須對自己進行的每項審計工作負(fù)法律責(zé)任。審計風(fēng)險過小不僅會使審計人員產(chǎn)生工作隨意性心理，直接影響審計工作，還會使被審計單位在接受審計處理處罰時感到有松動的希望，它們會采取拖拉、狡辯、找領(lǐng)導(dǎo)說情乃至抵制等辦法，造成審計處理處罰執(zhí)行不嚴(yán)的結(jié)果。

二、對提高我國政府審計質(zhì)量的建議

根據(jù)以上分析，進一步提高我國政府審計質(zhì)量，關(guān)鍵是提高審計機關(guān)審計獨立性和加強對審計風(fēng)險制度的執(zhí)行，具體來說主要應(yīng)認(rèn)真抓好三方面工作。

（一）要完善審計法規(guī)和審計制度

制度上的漏洞是腐敗的重要原因。我國審計法經(jīng)過多年的修改，基本上比較完整，關(guān)鍵是相關(guān)制度方面漏洞較多，對審計法的執(zhí)行不嚴(yán)。隨著我國法治化程度的提高，審計的重要性日益顯現(xiàn)出來，應(yīng)進一步完善我國相關(guān)的審計法規(guī)、審計管理制度。在條件逐漸成熟時，在我國建立起審計同業(yè)復(fù)核制度。尤其要切實提高審計機關(guān)的地位，加強審計人員工作獨立性，增加對行政人員干預(yù)審計工作的約束。讓審計人員敢于主動地揭露問題，反映問題；審計機關(guān)享有較大程度的審計處理處罰權(quán)、執(zhí)行權(quán)，使審計結(jié)果能落到實處，真正發(fā)揮審計的國家治理功能。

（二）要加強對各項審計法規(guī)的執(zhí)行

要加強各項審計法規(guī)與制度的執(zhí)行，特別是要強化對審計風(fēng)險制度的執(zhí)行。要從根本上阻止我國政府審計中出現(xiàn)的審計結(jié)論摻假現(xiàn)象，需要堅持強制執(zhí)行審計風(fēng)險制度，這樣不僅能震懾試圖尋租，以及毫無顧忌地接受指使進行審計作假的審計人員，更能震懾一些妄圖干預(yù)審計機關(guān)工作的政府官員，他們會懼怕拔出蘿卜帶出泥。

（三）要提高審計工作的透明度

提高審計工作的透明度有利于社會對審計工作的監(jiān)督。社會監(jiān)督是一股無形的正能量，是社會的凈化器，對貪腐分子具有很大的威懾力。政府公布審計機關(guān)對被審單位的審計結(jié)論和審計結(jié)論的執(zhí)行情況，接受社會監(jiān)督，提高政府審計的透明度、公信度。

三、結(jié)語

影響我國審計質(zhì)量的主要原因是審計獨立性不強和審計機關(guān)承擔(dān)的審計風(fēng)險過小。要切實提高審計質(zhì)量，必須健全審計質(zhì)量控制保證體系，建立更加嚴(yán)格的執(zhí)行機制，嚴(yán)格約束政府領(lǐng)導(dǎo)對審計機關(guān)的干預(yù)，加強對審計風(fēng)險制度的執(zhí)行。

［1］辛風(fēng)，鹿云飛.建立我國審計機關(guān)同業(yè)復(fù)核制度的思考［J］.審計研究，2011（6）：35－39.

［2］徐震.美國公共政策審計評估：分析與借鑒［J］.審計研究，2012（3）：60－64.

［3］鄭石橋，尹平.審計機關(guān)地位、審計妥協(xié)與審計處理執(zhí)行效率［J］.審計研究，2010（6）：53－58.

［4］楊肅昌.中國國家審計：問題與改革［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2004：38.

［5］曾壽喜，劉國常.國家審計的改革與發(fā)展［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2007：7.