劉建軍，馬彥銀

(復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海200433)

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出:全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“國家治理體系是由多個(gè)層面和多個(gè)領(lǐng)域的治理組合而成”［1］，落實(shí)到基層，就是要?jiǎng)?chuàng)新基層社會(huì)治理體系，探索社區(qū)治理和居民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。本文基于對(duì)上海市的基層治理經(jīng)驗(yàn)的觀察，以多中心治理理論為視角，對(duì)城市基層治理進(jìn)行研究。

一、問題的提出

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國的逐步建立，城市基層社會(huì)管理體制也由單位體制向社區(qū)制和居民自治體制轉(zhuǎn)變，這是一個(gè)“從單位向社會(huì)”的變遷過程。居委會(huì)作為社區(qū)自治的核心載體，在城市基層治理當(dāng)中發(fā)揮著重要作用。2007年黨的十七大報(bào)告把以村委會(huì)、居委會(huì)為組織中心的基層群眾自治制度定位為我國民主政治的四項(xiàng)制度之一，強(qiáng)調(diào)“政府行政管理與基層群眾自治的有機(jī)銜接與良性互動(dòng)”。這一制度再造和功能開發(fā)的過程，以及與之相伴的基層治理模式的變化，反映出村委會(huì)、居委會(huì)在國家治理體系中不斷提升的重要性。［2］然而，基于我們對(duì)上海市以居委會(huì)為平臺(tái)的社區(qū)自治的經(jīng)驗(yàn)觀察發(fā)現(xiàn)，居委會(huì)陷入了異常尷尬的境地:居委會(huì)泛行政化、邊緣化、自治能力薄弱化。再加上我國居民自身參與社區(qū)自治的意識(shí)比較淡薄，這就導(dǎo)致了社區(qū)自治的行動(dòng)者——居民、業(yè)委會(huì)、群眾團(tuán)隊(duì)、社會(huì)性的自治家園、社會(huì)組織等，由社區(qū)自治的法定參與者變成了實(shí)際的缺席者。如何破解城市基層治理當(dāng)中行動(dòng)者缺席的困境?如何調(diào)動(dòng)居民，尤其是年輕的中產(chǎn)階層、居民團(tuán)體和社會(huì)組織等主體參與社區(qū)治理的積極性?本文以多中心治理理論為視角，提出城市基層治理的“層級(jí)自治模式”，試圖推動(dòng)社區(qū)行動(dòng)者在城市社區(qū)治理當(dāng)中的回歸。

二、城市基層治理的困境與走向:經(jīng)驗(yàn)分析與理論分析

(一)城市基層治理的經(jīng)驗(yàn)分析:行動(dòng)者的缺席

基層民主自治制度確立以來，我國的城市居民自治在制度化和組織化建設(shè)方面發(fā)展迅速，但制度與行為是一種互嵌的關(guān)系，“制度塑造行動(dòng)者的行為和選擇，協(xié)調(diào)行動(dòng)者之間的關(guān)系，影響事件的過程及結(jié)果，另一方面，行動(dòng)者具有能動(dòng)性，能對(duì)外部刺激做出反應(yīng)和選擇，影響制度的運(yùn)行及績效”。［3］行動(dòng)者會(huì)根據(jù)自身的情況，策略性地選擇遵循、執(zhí)行或者忽略、規(guī)避某些制度，因此，行動(dòng)者的行為決定了基層治理的績效狀況。在當(dāng)前的城市基層治理當(dāng)中，僅僅依托以居委會(huì)為平臺(tái)的自治，使得社區(qū)自治的行動(dòng)者由參與者變成了缺席者，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是居委會(huì)泛行政化。居委會(huì)實(shí)際上是作為政府部門在社區(qū)中的代理機(jī)構(gòu)而存在，上級(jí)職能部門通過一紙文件向居委會(huì)下達(dá)各項(xiàng)任務(wù)，居委會(huì)成為職能部門的業(yè)務(wù)臺(tái)賬，其自主性受到嚴(yán)重削弱，從而抑制了社會(huì)自治力量的成長。二是居委會(huì)邊緣化。隨著業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司等組織的出現(xiàn)，居委會(huì)所承擔(dān)的職責(zé)及其功能與社區(qū)治理、居民生活的相關(guān)度越來越低，居民對(duì)其認(rèn)同度也越來越低。我們調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，在一個(gè)業(yè)委會(huì)主導(dǎo)的物權(quán)型自治小區(qū)中，業(yè)委會(huì)及其聘用的物業(yè)管理團(tuán)隊(duì)每一季度都會(huì)將居民區(qū)的收支情況公諸于眾，整個(gè)居民區(qū)圍繞小區(qū)物業(yè)的管理運(yùn)轉(zhuǎn)，而居委會(huì)只能組織群眾搞一些唱唱跳跳的娛樂性活動(dòng)。如果不是基于法律和正式體制的規(guī)定，居委會(huì)在這樣的居民區(qū)中就完全是多余的。三是居委會(huì)自治能力薄弱化。居委會(huì)管理人員對(duì)支撐居民自治的公共議題缺乏敏感性，缺乏通過協(xié)商的辦法對(duì)公共議題進(jìn)行有效的設(shè)計(jì)、駕馭和引導(dǎo)的能力，缺乏動(dòng)員公眾參與、社會(huì)協(xié)同以及開發(fā)資源、整合資源以支撐基層民主的行動(dòng)能力。四是參與社區(qū)治理的主體缺乏代表性和廣泛性。從社區(qū)自治的參與主體來看，參與社區(qū)治理的主體是離退休的老人，還主要是以婦女群體為主，而在職人員、年輕人參與度較低;從居民參與自治的小區(qū)類型來看，在老公房這樣的舊式小區(qū)，居民參與社區(qū)自治的積極性較高，而在商品房社區(qū)，尤其是高檔商品房社區(qū)，居民參與社區(qū)自治的積極性較低。再加上我國大部分居民自身參與自治意識(shí)比較淡薄，這就使得在城市社區(qū)治理當(dāng)中，大部分居民沒有意識(shí)到，作為社區(qū)的一員參與社區(qū)自治既是自己的權(quán)利，更是自己的義務(wù)，自己應(yīng)該為社區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)力量，承擔(dān)一份責(zé)任。

總之，在政府的主導(dǎo)下，若僅把社區(qū)主體作為治理的客體，搞形式主義，社區(qū)治理就會(huì)停留在政府動(dòng)員和少數(shù)精英主動(dòng)參與，大部分民眾、群眾團(tuán)體以及社會(huì)組織等自治主體被動(dòng)參與的層面，難以實(shí)現(xiàn)自治主體對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的自覺、自愿和深度參與。同時(shí)，社區(qū)主體對(duì)社區(qū)的情感認(rèn)同程度較低，不愿意積極參與社區(qū)治理。［4］在這樣的背景下，社區(qū)治理成了一小部分人的事，大部分社區(qū)行動(dòng)者在社區(qū)治理中缺席，這顯然無法適應(yīng)當(dāng)前城市社區(qū)治理的需要。

(二)多中心治理的理論分析

“多中心”［5］(P．161)的話語最早是由邁克爾·波蘭尼提出的。他在對(duì)組織形式進(jìn)行分析時(shí)，提出了“指揮秩序”(commanding order)和“多中心秩序”(polycentric order)，認(rèn)為指揮秩序?yàn)橐辉膯沃行闹刃颍@種秩序憑借終極權(quán)威，并通過一體化的上級(jí)指揮與下級(jí)服從的長長鏈條維系著自身的協(xié)調(diào)和運(yùn)轉(zhuǎn)，但由于人的知識(shí)和能力有限，“指揮秩序是包含著深刻‘問題’社會(huì)秩序”，［6］(P．77)因?yàn)樵谶@種秩序中，下級(jí)為取悅上級(jí)，會(huì)扭曲信息，“信息的選擇性喪失和信息傳遞渠道的扭曲會(huì)導(dǎo)致局面偏離正常軌道，績效與期望之間產(chǎn)生差距，在這種情況下，多中心體系自然呼之欲出”。［7］多中心秩序是自生自發(fā)的秩序，在該秩序下存在許多相互獨(dú)立的主體，每個(gè)主體通過相互的配合達(dá)成一致性，以實(shí)現(xiàn)相互關(guān)系的整合與調(diào)整。埃莉諾·奧斯特羅姆把“多中心”理論運(yùn)用于社會(huì)的公共管理需要。她認(rèn)為，集權(quán)制和分權(quán)制作為過去經(jīng)常用到的兩種制度安排，有無法克服的缺陷……正是為了解決這兩種單中心制度安排所無法解決的“一收就死，一放就亂”的兩難選擇格局，她提出了多中心治理概念，建立了多中心的制度安排。所有的公共當(dāng)局均具有有限但獨(dú)立的官方地位，沒有任何個(gè)人或群體作為最終的或全能的權(quán)威凌駕于法律之上。這樣它就打破了單中心制度中最高權(quán)威只有一個(gè)的權(quán)力格局，形成了一個(gè)由多個(gè)權(quán)力中心組成的治理網(wǎng)絡(luò)。［8］也有學(xué)者指出，政府并不是國家唯一權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)(包括社會(huì)的、私人的)只要得到公眾認(rèn)可，就可以成為社會(huì)權(quán)力中心。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，最大限度增進(jìn)公共利益。［9］(P．5)相對(duì)于單純強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)和社區(qū)自治的兩種治理觀點(diǎn)，多中心治理理論得到很多學(xué)者的認(rèn)可。吳瑞財(cái)借鑒多中心治理理論，對(duì)社區(qū)治理模式進(jìn)行了初步探索。他認(rèn)為多中心治理應(yīng)包括社區(qū)治理的主體多元化，社區(qū)秩序的多中心化，治理手段的轉(zhuǎn)變等。［10］徐琴認(rèn)為城市社區(qū)共治是當(dāng)前社區(qū)治理的基本狀態(tài)，在共治中，建立政府的行政權(quán)、居民的自治權(quán)、市場(chǎng)的經(jīng)營權(quán)的協(xié)調(diào)機(jī)制。［11］李江新把社區(qū)管理的居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司看成是政府、社會(huì)和市場(chǎng)的代表，這三大主體在社區(qū)治理的過程中要相互協(xié)調(diào)，合作共治。［12］史云貴、屠火明在探索我國的基層社會(huì)治理時(shí)強(qiáng)調(diào)，我國基層社會(huì)踐行合作治理模式是在構(gòu)建基層黨組織、基層社會(huì)自治組織、基層社會(huì)公眾等治理主體合作共治模式的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)基層政府治理與基層社會(huì)自治有效銜接和良性互動(dòng)。［13］

本文接受學(xué)術(shù)界對(duì)多中心治理理論研究的成果，認(rèn)為多中心治理理論的框架包括:治理主體的多元化，治理主體從一元走向多元，即從以政府為唯一治理主體的治理模式轉(zhuǎn)向以政府、市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)組織、公民為多元主體的共同參與治理模式。［14］治理方式的多樣化，既要有正式的強(qiáng)制管理，也得有不同主體之間的協(xié)商、談判;既要遵循正式的法規(guī)條文，同時(shí)也接受所有行為參與主體都認(rèn)可的非正式約定的約束。［15］治理目標(biāo)的公益化，多中心治理的核心內(nèi)容是提供公共物品，實(shí)現(xiàn)公民利益的最大化，滿足公民多樣化的需求。治理過程的自主化，行動(dòng)者要自覺、自主的參與自治過程，積極地為社區(qū)治理貢獻(xiàn)自己的力量。

三、層級(jí)自治與行動(dòng)者的回歸

基于多中心理論框架，我們提出城市“層級(jí)自治”這一核心概念。何為層級(jí)自治?它指的是基層自治體系由低到高的發(fā)展階段的遞進(jìn)，是一個(gè)從低級(jí)階段向高級(jí)階段逐步發(fā)展的進(jìn)階體系。具體到行動(dòng)者而言，就是以樓組、自治家園、業(yè)委會(huì)、居委會(huì)和街道為載體的治理形態(tài)的遞進(jìn)與升級(jí)。樓組、家園、業(yè)委會(huì)、居委會(huì)和街道作為集體化的行動(dòng)者(collective actors)，擔(dān)負(fù)起了城市基層治理的基本主體。我國傳統(tǒng)文化的基石是家庭，個(gè)人的整個(gè)社會(huì)關(guān)系與社會(huì)生活都是以家庭為中心，并由此中心逐漸向外擴(kuò)展，形成差序格局的人際關(guān)系以及家與國家的同構(gòu)。［4］城市治理的空間和形態(tài)是超越個(gè)體化和家庭化等私人空間的，它是以家庭為核心，向外逐步擴(kuò)展為樓組、自治家園和業(yè)委會(huì)，進(jìn)而提升為以居委會(huì)為平臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)共同體和以街道為載體的生態(tài)共同體。在城市基層治理中，這些集體化的行動(dòng)者通過相互整合與協(xié)調(diào)，喚回社區(qū)行動(dòng)者的回歸，推動(dòng)“善治”社區(qū)的有效實(shí)現(xiàn)。

層級(jí)自治圖

(一)樓組自治:構(gòu)建鄰里共同體

樓組是因地緣空間關(guān)系而形成的社會(huì)單元，是居民戶內(nèi)家庭生活向戶外社會(huì)交往的第一延伸空間，它為居民的深入交往搭建一個(gè)有效平臺(tái)。樓組自治具有延伸拓展社區(qū)功能，在城市基層治理中發(fā)揮著神經(jīng)末梢的作用。樓組自治的顯著特征是以草根領(lǐng)袖(樓組長)為核心，搭建鄰里服務(wù)的平臺(tái)，通過服務(wù)與自治并軌，整合資源，凝聚人心，增加居民的歸宿感和認(rèn)同感。在調(diào)研中我們了解到，在上海市江浦路街道S居委會(huì)社區(qū)的某樓組中，樓組長堅(jiān)持打掃樓道4年，感動(dòng)了樓組的居民，然后大家都參與了樓道的清潔衛(wèi)生治理。并且在該樓組長的號(hào)召下成立了一支有7名骨干組成的志愿者服務(wù)隊(duì)，他們自愿為整個(gè)樓組內(nèi)的老人服務(wù)，例如買菜、送菜、代購等。整個(gè)樓組形成了“鄰里守望，互幫互助”的鄰里共同體①2014年9月17日江浦路街道S居委會(huì)訪談。。在草根精英(樓組長)的帶動(dòng)下，居民通過結(jié)對(duì)、公益性活動(dòng)等實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的整合與利用，在鄰里互動(dòng)中推動(dòng)樓組居民的相識(shí)、相融、相助，增進(jìn)鄰里了解和情感，增強(qiáng)居民對(duì)樓組的認(rèn)同感和歸宿感，從而提高居民對(duì)樓組事務(wù)乃至小區(qū)事務(wù)的參與度。

(二)自治家園:構(gòu)建禮治共同體

自治家園是憑借居民社團(tuán)化組織以及社區(qū)領(lǐng)袖而形成的社會(huì)化自治形態(tài)。它將現(xiàn)代社會(huì)中的權(quán)利邏輯和傳統(tǒng)社會(huì)中的禮治邏輯融為一體，在居委會(huì)之下形成了一種特殊類型的自治力量。世博會(huì)期間，上海市向全世界游客開放了21個(gè)“居委會(huì)自治家園示范點(diǎn)”，到2014年上海市的自治家園已經(jīng)發(fā)展到了88個(gè)。自治家園是基于社區(qū)領(lǐng)袖而形成的社團(tuán)型自治載體，將社區(qū)領(lǐng)袖的調(diào)解功能、整合功能、引領(lǐng)功能以及制度化的自治結(jié)構(gòu)融為一體，形成了別具一格的禮治共同體。自治家園依托民間自治組織，如象棋會(huì)、“老娘舅幫幫團(tuán)”等，拉近鄰里情，推動(dòng)公共議題裁決，使一個(gè)“陌生人社區(qū)”變成了“熟人社區(qū)”。在“熟人社區(qū)”中居民通過家訓(xùn)或共同制定的公約的形式實(shí)現(xiàn)自我管理。據(jù)了解，超過1000名上海萬科城市花園小區(qū)的業(yè)主歷時(shí)3個(gè)月，共同議定了該社區(qū)的《鄰里公約》。它包括:“婚喪喬遷等傳統(tǒng)風(fēng)俗;我們不妨礙小區(qū)公共秩序、環(huán)境，照顧?quán)従痈惺?自覺使用牽引帶遛狗，自覺清理寵物糞便;我們停車入位，車頭朝外，不跨線、壓線，停車即熄火;孩子之間發(fā)生沖突，家長應(yīng)首先勸導(dǎo)自家孩子”等近20條公約內(nèi)容。公約成為居民自己規(guī)范日常行為和居住公德的準(zhǔn)則，倡導(dǎo)鄰里自律，構(gòu)建禮治共同體。

(三)業(yè)委會(huì)自治:構(gòu)建利益共同體

業(yè)委會(huì)是基于物權(quán)邏輯而孕育出來的一種特殊類型的組織。在我們的調(diào)查中，由于物業(yè)公司的薄弱以及市場(chǎng)化服務(wù)的不足，在一些社區(qū)出現(xiàn)了極端性的物權(quán)自治。支撐這種物權(quán)自治的行動(dòng)者就是業(yè)委會(huì)，因此，我們也可以稱之為“業(yè)委會(huì)自治”。業(yè)委會(huì)自治的基本原理就是通過社區(qū)公共收入和公共開支的透明化、程序化、公開化等渠道，將社區(qū)中的各種經(jīng)濟(jì)性議題(如水箱改造、停車費(fèi)用的收繳、戶外廣告的設(shè)置、垃圾處理費(fèi)用的支出、保潔費(fèi)用的支出)等納入制度化的管理體系之中。業(yè)委會(huì)自治順應(yīng)私有物權(quán)的孕生而達(dá)到了構(gòu)建利益共同體的目的。但是，業(yè)委會(huì)自治有其難以克服的局限性。首先，這一層級(jí)的模式無法將社區(qū)外的資源整合進(jìn)社區(qū)治理之中，因?yàn)樗狈?yīng)有的政治合法性和政治權(quán)威性。其次，它解決的很多議題是經(jīng)濟(jì)性的，對(duì)于認(rèn)同性、活動(dòng)性、政治性的議題，這一層級(jí)的自治缺乏應(yīng)有的解決效力。最后，這一自治模式對(duì)業(yè)主委員會(huì)成員的道德操守有過分的依賴度。隨著業(yè)委會(huì)的改選，這一模式的延續(xù)與再生就變得撲朔迷離。

(四)以居委會(huì)為平臺(tái)的自治:構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)共同體

社區(qū)居委會(huì)是由法律規(guī)定的群眾自治性組織，是政府與社會(huì)合作互動(dòng)的橋梁和紐帶，在社區(qū)自治的過程中發(fā)揮著核心載體的作用。并且樓組、自治家園和業(yè)委會(huì)在自治中有其特定的局限性和治理限度，例如在社區(qū)安全、人口流動(dòng)、優(yōu)撫救濟(jì)等問題上，它們就無法解決，這需要充分發(fā)揮居委會(huì)的協(xié)調(diào)作用。居委會(huì)在城市社區(qū)治理中的主要作用體現(xiàn)在:首先，通過發(fā)揮居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的能力，培育社規(guī)民約、社區(qū)公共道德、社區(qū)民俗等維護(hù)社區(qū)秩序。其次，通過協(xié)調(diào)社區(qū)資源作用，對(duì)社區(qū)資源進(jìn)行有效整合，促進(jìn)社區(qū)資源項(xiàng)目化，提高社區(qū)治理的質(zhì)量和水平。再次，通過引導(dǎo)居民開展各種活動(dòng)，強(qiáng)化居民與社區(qū)的連接，增強(qiáng)居民的主體意識(shí)，提高居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感、安全感和親情感，提高居民的凝聚力和建設(shè)社區(qū)的積極性。最后，居委會(huì)在街道政府和居民社區(qū)之間起連接作用，它能夠把國家的政策性指導(dǎo)融化為居民自治的項(xiàng)目，使國家的行政性與社會(huì)的自治性實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。上海市的普陀區(qū)的L社區(qū)是一個(gè)高檔的商品房社區(qū)，居委會(huì)充分利用微信、QQ等平臺(tái)，通過引導(dǎo)社區(qū)居民分享生活經(jīng)驗(yàn)，組建社區(qū)居民興趣團(tuán)隊(duì)，組織社區(qū)義賣，開展社區(qū)孩子交流學(xué)習(xí)等活動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居民，尤其是中產(chǎn)階層參與社區(qū)自治的積極性。L居委會(huì)通過對(duì)社區(qū)資源的有效整合，把國家的政策要求和居民自治有機(jī)融合，形成“L一家親”的祥和社區(qū)①2014年9月26日普陀區(qū)L居委會(huì)的訪談。。

(五)街居制的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新:構(gòu)建生態(tài)共同體

改革開放前，我國在城市基層社會(huì)逐步建立了以“單位制”為主、以“街居制”為輔的管理體制。通過單位的組織形式管理職工，通過街居體系管理社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象等，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市全體社會(huì)成員的控制和整合，達(dá)到了穩(wěn)定社會(huì)和鞏固政權(quán)的目的。但是，改革開放后，單位制逐漸被打破，街居制也由于基層社會(huì)的巨大變化而面臨很多的現(xiàn)實(shí)難題，在管理上陷入強(qiáng)控制能力和弱治理能力的困境，例如管理成本過高、管理錯(cuò)位缺位、管理失效、服務(wù)不足等問題。因此，在當(dāng)前的城市社會(huì)治理當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)街居制轉(zhuǎn)型是必然的結(jié)果。創(chuàng)新街居制轉(zhuǎn)型就要實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多元協(xié)調(diào)互動(dòng)，把政治精英、社會(huì)精英和市場(chǎng)精英都吸納到城區(qū)建設(shè)中來，構(gòu)建城區(qū)功能體系，實(shí)現(xiàn)城區(qū)的生態(tài)建設(shè)。楊浦區(qū)F街道轉(zhuǎn)變?cè)谏鐓^(qū)治理中的角色定位，采取“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”的原則，積極引入“第三方”，依靠社工聚合社區(qū)資源的優(yōu)勢(shì)，在居民區(qū)建成了4個(gè)“一站式”多功能服務(wù)的“睦鄰中心”，引入和培育了13家公益服務(wù)組織參與社區(qū)管理、服務(wù)，形成了社區(qū)、社團(tuán)、社工“三社互動(dòng)”的新格局，每年服務(wù)社區(qū)居民達(dá)20萬人次，被居民開心地稱為“百姓會(huì)所”。②2014年9月23日楊浦區(qū)F街道的訪談。社會(huì)組織成為公益服務(wù)的運(yùn)行主體，居民成為各類服務(wù)項(xiàng)目的活動(dòng)主體，居委會(huì)組織成為協(xié)調(diào)指導(dǎo)的主體，街道機(jī)構(gòu)成為統(tǒng)籌主導(dǎo)的主體，一個(gè)多主體自治參與的動(dòng)力機(jī)制，多元主體共治互動(dòng)的基礎(chǔ)格局，已在F街道的居民社區(qū)初步形成。

“層級(jí)自治”的五種表現(xiàn)形態(tài)都是社區(qū)治理的集體化行動(dòng)，都是社區(qū)治理的中心，它們之間不是孤立的而是有機(jī)地聯(lián)系在一起的。從建設(shè)鄰里共同體的樓組自治到建設(shè)生態(tài)共同體的街居制轉(zhuǎn)型治理，是一個(gè)進(jìn)階的治理過程。雖然治理議題和展示形態(tài)是多樣化的，但是治理的原理都是相通的。

四、主導(dǎo)基層治理的雙重邏輯

(一)基層治理主體擴(kuò)展的邏輯:從一元主導(dǎo)型到多元協(xié)同型

在后“單位制”時(shí)代，中國城市基層治理主體經(jīng)歷了一個(gè)逐步擴(kuò)展的過程。從總體上來說，主要經(jīng)歷了“政府一元主導(dǎo)”到“政府與居民二元互動(dòng)”再到“多元協(xié)同”三個(gè)發(fā)展階段。

在政府一元主導(dǎo)形態(tài)中，主要側(cè)重于控制體系的建立，居委會(huì)盡管在法律意義上是基層自治組織，但事實(shí)上是作為上級(jí)政府的下級(jí)部門和政府在社區(qū)中的“一只腳”而存在的。政府一元主導(dǎo)的基層治理形態(tài)具有以下特征:1．治理行動(dòng)主體單一化，居委會(huì)以完成上級(jí)政府(街道、區(qū)縣政府及相關(guān)職能部門)布置下達(dá)的行政性事務(wù)和指導(dǎo)性事務(wù)為主要目標(biāo)。2．工作內(nèi)容程式化，都是按部就班地完成上級(jí)政府所布置下來的基本任務(wù)。3．工作方法行政化，扮演了上級(jí)政府意志的傳話筒角色。4．自治資源匱乏化，無法整合居民需求，無法與上級(jí)政府形成良性互動(dòng)。5．需求滿足貧困化，工作以行政性事務(wù)、指導(dǎo)性事務(wù)為核心，沒有更多精力投入到服務(wù)性事務(wù)，更沒有余力致力于滿足社區(qū)居民的公共需求。總之，在政府一元主導(dǎo)形態(tài)中，居委會(huì)完全被政府主導(dǎo)，出現(xiàn)泛行政化，社區(qū)治理呈現(xiàn)出行動(dòng)主體單一、自治資源匱乏的特征。

在政府與居民的二元互動(dòng)形態(tài)中，社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性不斷提高，居民通過建言獻(xiàn)策、投訴監(jiān)督、參與選舉、自主活動(dòng)、自我管理等形式參與社區(qū)治理，居委會(huì)則主要扮演信息中轉(zhuǎn)站、政策解釋者、活動(dòng)策劃者、平臺(tái)搭建者、任務(wù)轉(zhuǎn)化者等角色。政府與居民二元互動(dòng)的基層治理形態(tài)具有以下特征:1．公共議題匹配化，能以居民需求為出發(fā)點(diǎn)來設(shè)置公共議題。2．工作內(nèi)容豐富化，開展豐富多彩的社區(qū)活動(dòng)，在很大程度上滿足社區(qū)居民的多元化需求。3．工作方法創(chuàng)意化，通過各種形式調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性，通過各種方法利用社區(qū)居民自身的能量。4．工作平臺(tái)包容化，把在線論壇、QQ群、微博、微信群、微信公眾號(hào)等新型平臺(tái)都納入到工作中。5．行政工作嵌入化，有意識(shí)地將上級(jí)布置的各類必須完成的行政工作轉(zhuǎn)化成豐富多彩的社區(qū)自治活動(dòng)?？傮w來說，在政府與居民的二元互動(dòng)形態(tài)中，居民對(duì)社區(qū)有較高認(rèn)同感，愿意參與社區(qū)的各項(xiàng)活動(dòng)，社區(qū)的自治水平不斷提高。

在當(dāng)前的城市基層治理中，盡管政府依然發(fā)揮主導(dǎo)性作用，但社區(qū)治理的主體不再僅僅有政府、居委會(huì)等組織，還有其他治理主體，例如企業(yè)、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)等，它們通過與政府機(jī)構(gòu)，以及彼此之間建立起多種協(xié)作關(guān)系，在相互之間的協(xié)商與合作基礎(chǔ)上，依靠人民內(nèi)心的接納和認(rèn)同聯(lián)合起來，采取共同行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的良好治理。未來基層治理的基本形態(tài)是在黨組織、基層政府、居民、商業(yè)精英和知識(shí)精英、社區(qū)精英、社會(huì)組織精英等多方參與、互動(dòng)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)行政資源、社會(huì)資源和市場(chǎng)資源的有機(jī)整合，達(dá)成一種多元協(xié)同的治理模式。多元協(xié)同的治理模式具有以下特征:1．治理參與主體多元化，更多地引入社會(huì)精英、社會(huì)單位、社會(huì)組織、政府部門等主體。2．治理資源廣泛化，居委會(huì)作為一個(gè)樞紐，能夠很好地將社會(huì)和社區(qū)銜接在一起，充分利用各種資源，強(qiáng)化社區(qū)的治理，推動(dòng)自治的發(fā)展。3．社區(qū)治理生態(tài)化，每個(gè)個(gè)體在社區(qū)這個(gè)大的生態(tài)環(huán)境中各司其職，且個(gè)體之間的聯(lián)系十分密切，整個(gè)社區(qū)如同生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，運(yùn)行有序、缺一不可。4．治理工作公約化，規(guī)章制度規(guī)范化、系統(tǒng)化和有效化，依靠公約的內(nèi)在約束力，更加有效地推進(jìn)社區(qū)禮治化治理。5．社區(qū)活動(dòng)公益化，社區(qū)開展的活動(dòng)傾向于公益性，通過活動(dòng)的開展彰顯社區(qū)居民的素養(yǎng)和社區(qū)責(zé)任感。6．社區(qū)認(rèn)同標(biāo)識(shí)化，社區(qū)構(gòu)建一套完整的文化符號(hào)，形成社區(qū)治理的文化氛圍?？傊嘣獏f(xié)同的治理依托于社區(qū)所制定的公約，完整的文化符號(hào)體系，居民強(qiáng)烈的認(rèn)同感，把社區(qū)各個(gè)組成部分有機(jī)地協(xié)調(diào)為一個(gè)完整有序的生態(tài)系統(tǒng)。

(二)基層治理中私有物權(quán)、關(guān)聯(lián)物權(quán)、公共物權(quán)三元并立的物權(quán)邏輯

在城市基層社會(huì)治理研究中，物權(quán)很少被學(xué)者涉及到，我們?cè)谶@里把物權(quán)作為城市基層社會(huì)治理框架構(gòu)建的一個(gè)重要邏輯因素來看待。因?yàn)樯鐓^(qū)自治權(quán)實(shí)質(zhì)上是基于物權(quán)的治理權(quán)，是對(duì)物權(quán)的一種自然延伸，它將“人與物”之間的權(quán)利關(guān)系拓展到“人與人”之間的權(quán)利關(guān)系。［16］物權(quán)明確了不同的行動(dòng)者在對(duì)特定的標(biāo)的物進(jìn)行占有、使用、收益和處分的權(quán)利，直接決定了社區(qū)治理參與者的行動(dòng)權(quán)利，也就是說它決定了社區(qū)參與者在社區(qū)中所處的地位和應(yīng)當(dāng)扮演的角色。［17］所以，通過對(duì)社區(qū)物權(quán)的探討，不僅讓我們清楚地認(rèn)識(shí)到當(dāng)前社區(qū)治理中出現(xiàn)問題的深層原因，也為我們探索社區(qū)良性治理指明方向。

物權(quán)在社區(qū)中的表現(xiàn)就是建筑物區(qū)分所有權(quán)?！八^的建筑物區(qū)分所有權(quán)是指，多個(gè)所有人，甚至上百個(gè)所有人，共同擁有一棟高層建筑物時(shí)，各個(gè)所有人對(duì)其在構(gòu)造上和使用上具有獨(dú)立性的建筑物所有部分(專有部分)所享有的所有權(quán)，對(duì)供全體或部分所有人共同使用的建筑部分(共有部分)所享有的共有權(quán)，以及基于建筑物的管理、維護(hù)和修繕等共同事物而產(chǎn)生的成員權(quán)的總稱?！保?8］也就是說，在基層社區(qū)治理中行動(dòng)者對(duì)社區(qū)的建筑物或物的專有部分享有私有物權(quán)，對(duì)公共部分享有公共物權(quán)，對(duì)介于專有部分和公共部分之間的部分享有關(guān)聯(lián)物權(quán)。正是基于行動(dòng)者對(duì)“物”享有的私有物權(quán)、關(guān)聯(lián)物權(quán)和公共物權(quán)邏輯，才形成了個(gè)人利益、公共利益，以及基于之間的關(guān)聯(lián)性利益。換句話說，基于物權(quán)的邏輯，社區(qū)治理主體就是社區(qū)利益相關(guān)者，即與社區(qū)需求和滿足存在直接或間接利益關(guān)聯(lián)的個(gè)人和組織的總稱，包括政府組織、社區(qū)組織、社會(huì)中介組織、駐社區(qū)單位、居民等。［19］

通常情況下，在社區(qū)治理當(dāng)中行動(dòng)者開始最關(guān)注的是基于私有物權(quán)為基礎(chǔ)的個(gè)人利益，“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”。但是隨著生活空間的擴(kuò)大，行動(dòng)者不僅只關(guān)注私有物權(quán)，還要關(guān)注關(guān)聯(lián)物權(quán)。因?yàn)樯鐓^(qū)公共空間意味著私人生活的外在延續(xù)，“在這里，私人集合成為公眾，管理私人交往中的共同事務(wù)”。［20］(P．171)例如在實(shí)際生活中，樓道有序或無序?qū)Ρ緲堑谰用駚碚f，利益關(guān)聯(lián)度高、敏感度強(qiáng)，這就需要本樓道居民相互合作提供多種公共產(chǎn)品——樓道燈的維護(hù)、垃圾清掃清運(yùn)、雜物的禁止亂堆、鄰里關(guān)系的和諧等優(yōu)化樓道秩序。除了樓道的衛(wèi)生秩序外，社區(qū)的環(huán)境問題、安全問題，乃至于整個(gè)居民區(qū)的秩序問題、維修基金的使用問題等等，諸如這樣的關(guān)聯(lián)性利益使得社區(qū)居民越來越多地自發(fā)組織起來，孵化出多種民間團(tuán)體、社會(huì)組織等。它們從整個(gè)社區(qū)的利益出發(fā)，通過維護(hù)“公共利益”來實(shí)現(xiàn)對(duì)自身權(quán)益的維護(hù)。在通過“公共利益”實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的過程中，居民的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，自治參與度也不斷提高，而當(dāng)他們通過自身的自治方式還不能解決一些普遍性的公共問題的時(shí)候，他們開始跨社區(qū)聯(lián)合起來，紛紛成立區(qū)域性聯(lián)合組織以尋求一種制度化的支持。［17］制度化的建構(gòu)在公共物權(quán)和私有物權(quán)的二元框架中是無法建立起來的。從一定意義上來說，社區(qū)中的所有物權(quán)既不是絕對(duì)的公共的，也不是絕對(duì)的私人的，而是具有關(guān)聯(lián)性的。關(guān)聯(lián)物權(quán)是社區(qū)治理和基層治理所賴以存在的基本物權(quán)原理。

五、結(jié)論

基層社區(qū)的治理意味著社區(qū)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑、社區(qū)治理主體的再生、社區(qū)治理過程的重建等多重含義。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家對(duì)社會(huì)的治理是依賴條塊體制與單位體制的結(jié)合，建立起高度集中的，政府包攬一切的社會(huì)控制體制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，伴隨著單位體制的松解，城市的工作和社會(huì)矛盾開始“下沉”到居委會(huì)。但居委會(huì)承擔(dān)了因?yàn)樯鐣?huì)變革而溢出的傳統(tǒng)政府管理范圍的幾乎所有職責(zé)，被嚴(yán)重行政化，其自治的根本屬性幾乎消失。又加上我國居民本身的參與意識(shí)比較淡薄，這就導(dǎo)致了在城市基層社會(huì)治理中行動(dòng)主體的缺席。而且，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的培育與發(fā)展，中產(chǎn)階層興起，邊緣精英的話語權(quán)增多，社會(huì)結(jié)構(gòu)開始趨于復(fù)雜化，形式趨于多元化。眾多利益群體、社會(huì)組織與政府機(jī)構(gòu)并存，在基層社會(huì)中形成了“多中心”的格局。因此，以多中心治理理論為視角，探索城市基層社會(huì)治理就成為了我們的選擇。層級(jí)自治體系的構(gòu)建既源于喚回基層社會(huì)治理主體回歸的現(xiàn)實(shí)需要，也源于基層治理主體擴(kuò)展的邏輯和私有物權(quán)、關(guān)聯(lián)物權(quán)、公共物權(quán)三元并立的物權(quán)邏輯的雙重邏輯選擇。

在多中心治理理論視野下，實(shí)現(xiàn)多個(gè)自治主體的共同治理過程，必然會(huì)涉及到它們之間的協(xié)調(diào)和整合問題，所以明確各個(gè)主體的活動(dòng)邊界和自治的局限性就非常重要。以街道為代表的基層政府在治理過程中的地位、角色和作用將會(huì)發(fā)生變化，是主要參與者而不是核心。在社區(qū)發(fā)育尚未成熟之時(shí)，政府需要承擔(dān)培育社區(qū)的職責(zé)。對(duì)居委會(huì)來說，需要提高整合資源的能力，需要在行政性和自治性之間找到平衡點(diǎn)，突出自治的本質(zhì)屬性。業(yè)委會(huì)不僅要強(qiáng)調(diào)業(yè)主利益問題，更重要的是承擔(dān)起促進(jìn)業(yè)主和物業(yè)管理公司之間進(jìn)行良性溝通的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)物業(yè)管理公司和業(yè)主的友好合作。自治家園則需要通過各種途徑，引導(dǎo)居民、社會(huì)組織等主體積極地參與社區(qū)事務(wù)，構(gòu)筑一個(gè)禮治共同體。樓組需要在培養(yǎng)鄰里情感，發(fā)掘草根精英方面做出更多的努力。居民個(gè)體要不斷增強(qiáng)參與意識(shí)，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，積極融入社區(qū)生活，為社區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)自己的力量。最終，通過多中心的互動(dòng)、協(xié)商、平等地參與，共同推動(dòng)城市基層社會(huì)的有效治理。

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