■ 尹金寶 毛文瑾（河北工業(yè)大學(xué) 天津 300000）

京津冀區(qū)域作為我國北方最大、現(xiàn)代化程度最高的人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū)域，是引領(lǐng)北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、打造我國北方經(jīng)濟(jì)中心的戰(zhàn)略基地和增長引擎。因此，促進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化不僅是京津冀自身發(fā)展的需要，更有利于形成南北均衡的國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，提升國家綜合實力和國際競爭力，乃至對全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。但京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到行政力量的剛性約束，行政區(qū)之間的惡性競爭導(dǎo)致了體制不完善，市場主體動力不足，市場化程度低，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，區(qū)域市場分割，要素市場不統(tǒng)一；區(qū)域內(nèi)城市功能定位、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、產(chǎn)業(yè)布局缺乏協(xié)調(diào)，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重；生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)的利益沖突較嚴(yán)重；特大型城市與其周邊農(nóng)村發(fā)展存在極不協(xié)調(diào)的二元結(jié)構(gòu)等問題，嚴(yán)重阻礙了京津冀區(qū)域一體化的進(jìn)程。因此，亟需構(gòu)建京津冀區(qū)域治理體系，協(xié)調(diào)各利益群體關(guān)系，整合政府、市場和社會公眾力量，共同推進(jìn)京津冀區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域治理的緣起

英語中的“治理（governance）”源于古典拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，原意主要指統(tǒng)治、控制、支配、指導(dǎo)和駕馭之意，長期以來它與統(tǒng)治（government）交叉使用，多用于國家和公共事務(wù)管理活動。自20世紀(jì)90年代以來，西方政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予了治理新的內(nèi)涵，以與“統(tǒng)治（governing）”和“管理（government）”區(qū)別開來。斯托克指出，治理（governance）的概念要比統(tǒng)治寬泛得多：治理不僅考慮統(tǒng)治的制度，而且包括這些制度與市民社會相互作用的過程以及國家和社會相互作用的結(jié)果。治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅森瑙（J.N.Rosenau）將治理定義為一系列活動領(lǐng)域中的管理機(jī)制。而全球委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中對治理做出較為寬泛的界定：治理是各種公共的或私人的和個人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。不同的學(xué)者對于治理的解釋各有不同，但多元化、多中心、網(wǎng)絡(luò)化、協(xié)商與談判等理念是各種定義的共性特征。

目前，區(qū)域治理尚未形成一個統(tǒng)一的定義，國外學(xué)者對區(qū)域治理進(jìn)行了大量研究。美國學(xué)者斯通（Stone）在1989年提出了“都市政權(quán)”概念，強(qiáng)調(diào)政府和非政府力量在面對經(jīng)濟(jì)和社會挑戰(zhàn)時的互賴關(guān)系，聚焦于政府和非政府行動者之間的合作和協(xié)調(diào)問題。英國學(xué)者羅茲（Rhodes，1996）認(rèn)為治理是市場和科層制進(jìn)行權(quán)力資源配置、控制和協(xié)調(diào)的必要補(bǔ)充。我國學(xué)者張京祥（2000）較早使用了區(qū)域管治的概念，與區(qū)域治理只是翻譯上的差別。楊毅、李向陽（2004）則較為明確的提出了區(qū)域治理的概念?；谝陨戏治?，筆者認(rèn)為區(qū)域治理是基于一定的經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和自然等因素而聯(lián)系在一起的地域范圍，以政府為核心主體，企業(yè)和社會公眾等利益相關(guān)者為參與主體，為實現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益，通過溝通、合作、協(xié)商、談判等多樣化方式，建立正式與非正式的制度化安排，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)外利益相關(guān)者的新型關(guān)系，對區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)和自主治理的過程。

京津冀區(qū)域治理現(xiàn)狀與瓶頸

（一）京津冀區(qū)域治理現(xiàn)狀

城市發(fā)展不均，兩極分化嚴(yán)重。京津冀地區(qū)是啞鈴型的，未能形成金字塔式的城市群結(jié)構(gòu)，上面是兩個特大城市，分別是北京和天津。京津兩地長期處于競爭大于合作的狀態(tài)，北京天津兩個特大城市在人才、資源、產(chǎn)業(yè)之間存在嚴(yán)重競爭，處于兩者之間的河北各個城市卻明顯弱化，城市發(fā)展不足，經(jīng)濟(jì)水平較落后，城市激化與腹地弱化現(xiàn)象顯著。如表1所示，2013年京津冀地區(qū)的二城市指數(shù)為1.44，低于標(biāo)準(zhǔn)值2，表明首位城市北京的優(yōu)勢并不明顯，呈現(xiàn)雙核發(fā)展態(tài)勢。2013年京津冀地區(qū)四城市指數(shù)為0.59，低于1，說明天津、石家莊、保定市等城市規(guī)模偏小，發(fā)展不足，速度緩慢。相比之下，2013年長三角的二城市首位度為2.73，大于2，表明上海的中心城市地位明顯，2013年長三角四城市指數(shù)為1.02，且與近幾年相比有下降趨勢，表明南京、杭州、蘇州等城市發(fā)展迅速，與上海的差距在縮小。

國企實力強(qiáng)大，中小企業(yè)較弱。在京津冀區(qū)域內(nèi)，國有及國家控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)大，企業(yè)規(guī)模龐大，如表2所示，2013年京津冀國有企業(yè)資產(chǎn)總額高達(dá)49200多億元，相當(dāng)于珠三角資產(chǎn)總額的2.7倍。而私營和中小企業(yè)布局分散，總體規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)實力較弱、效益較差，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于弱勢地位，京津冀私營工業(yè)企業(yè)單位數(shù)和私營工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)總額不足長三角的21%和26%。市場作用比較小，民營企業(yè)、中小企業(yè)活力不足，導(dǎo)致市場內(nèi)部活躍度不高，體制機(jī)制不健全，2012年到2013年京津冀新增私營工業(yè)企業(yè)數(shù)為202個，不足長三角的1/3。

表1 京津冀與長三角區(qū)域城市首位度指數(shù)

表2 2013年京津冀、長三角、珠三角國有企業(yè)和私營企業(yè)指標(biāo)比較

表3 2012年京津冀、長三角、珠三角社會組織發(fā)展情況

地方利益固化，空吸現(xiàn)象嚴(yán)峻。京津冀區(qū)域內(nèi)各行政主體利用各種保護(hù)手段，進(jìn)行市場封鎖、構(gòu)筑貿(mào)易壁壘確保本行政轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益不外溢，在京津的“空吸”之下，河北省形成了“環(huán)京津貧困帶”，影響了市場在資源配置中基礎(chǔ)作用的發(fā)揮，阻礙了區(qū)域統(tǒng)一大市場的形成。各行政主體將經(jīng)濟(jì)資源集聚在離行政中心較近、易于掌控的范圍內(nèi)，形成了信息、資金、人才、技術(shù)都集中在經(jīng)濟(jì)（行政）中心的局面，片面追求地方利益，阻礙地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，影響當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的競爭力，損害地方的長遠(yuǎn)利益。

（二）京津冀區(qū)域治理瓶頸

法治框架尚缺位。京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施一直停留在政策層面，缺乏完備的法律規(guī)范和制度基礎(chǔ)，尚未形成嚴(yán)格的執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和政策評估機(jī)制保證政策的有效實施，仍是“人治”色彩較濃而“法治”不足，造成區(qū)域政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)變形和扭曲，導(dǎo)致決策失去權(quán)威性，加劇了地方政府間的經(jīng)濟(jì)政治競爭，難以切實調(diào)整地區(qū)間的利益沖突，導(dǎo)致區(qū)域治理難以有效推進(jìn)。

行政干預(yù)硬制約。京津冀區(qū)域內(nèi)行政力量干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和各級地方政府追求和保護(hù)自身利益，常以行政區(qū)為依托，構(gòu)筑貿(mào)易壁壘，實行市場封鎖，嚴(yán)重妨礙市場體系建設(shè)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制扭曲、市場信號失真，干擾宏觀經(jīng)濟(jì)平衡，造成社會資源無法實現(xiàn)最優(yōu)配置，導(dǎo)致資源和生產(chǎn)能力的浪費閑置，喪失了地區(qū)分工利益，造成京津冀區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)效益下降。

社會力量尚不足。京津冀區(qū)域治理不是單靠政府的力量，而是多元化、多層次的主體的治理，必須吸納區(qū)域利益相關(guān)者的加入，實現(xiàn)共同治理。社會組織和公眾的力量可以彌補(bǔ)政府和市場的不足，在提供社會服務(wù)、滿足社會需求、監(jiān)督協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮重要的作用。但京津冀社會組織數(shù)量較少，如表3所示，2012年京津冀社會組織有28762個，不足長三角的34%。京津冀每萬人中社會組織僅為2.67個，明顯低于長三角和珠三角的5.43個和3.33個。京津冀社會組織數(shù)量較少，無法在政府和市場之間起到橋梁和紐帶的作用，無法承擔(dān)推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的職能。

京津冀區(qū)域治理協(xié)調(diào)體系及模式

區(qū)域治理是一個復(fù)雜的綜合系統(tǒng)工程，因此京津冀區(qū)域治理的協(xié)調(diào)體系亟需構(gòu)建政府、市場、社會的三個區(qū)域體系，完善政府、市場和社會三位一體的機(jī)制，涉及政府、企業(yè)和非營利組織等京津冀區(qū)域治理的主體；提供公共品的京津冀區(qū)域治理的客體；運行機(jī)制的京津冀區(qū)域治理的載體，以及構(gòu)建共治機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、培育機(jī)制、共享機(jī)制和空間機(jī)制的區(qū)域治理協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建的京津冀區(qū)域發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、京津冀區(qū)域省市長聯(lián)席會議、京津冀發(fā)改委區(qū)域工作聯(lián)席會議等的區(qū)域治理的組織平臺以及催生的中央政府倡導(dǎo)的自上而下行政力量、來自民間的社會力量的區(qū)域治理模式（見圖1）。

（一）構(gòu)建京津冀區(qū)域治理三大區(qū)域體系

區(qū)域政府網(wǎng)絡(luò)體系。建立區(qū)域政府網(wǎng)絡(luò)體系，要考慮區(qū)域內(nèi)政府功能再造，還要考慮區(qū)域內(nèi)政府間關(guān)系重塑。區(qū)域內(nèi)政府應(yīng)擺脫舊有的行政區(qū)化界線的束縛，積極尋求合作，主動融入經(jīng)濟(jì)一體化的潮流，實現(xiàn)共贏共榮、聯(lián)動發(fā)展，創(chuàng)造良好的政治環(huán)境，建立信任、互利基礎(chǔ)上的平等協(xié)商治理制度，塑造有限、法治、責(zé)任、服務(wù)、透明、高效的政府職能。區(qū)域內(nèi)政府間要改革以行政區(qū)域邊界為界線的垂直縱向關(guān)系，重塑全方位的新型橫向政府間合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系；建立合作伙伴關(guān)系，既要在政府、非政府領(lǐng)域形成伙伴關(guān)系，共同生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，又要建立不同地域政府之間的多渠道、多層次的橫向多邊合作與伙伴關(guān)系，縮小地方間發(fā)展的差距，實現(xiàn)區(qū)域資源的整合與共享。

區(qū)域市場網(wǎng)絡(luò)體系。區(qū)域市場網(wǎng)絡(luò)體系主要涉及企業(yè)層面、產(chǎn)業(yè)層面和市場體制機(jī)制層面的內(nèi)容。建立區(qū)域企業(yè)網(wǎng)絡(luò)體系。企業(yè)網(wǎng)絡(luò)的形成促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈條的發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級，促進(jìn)企業(yè)網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)，形成“多中心、產(chǎn)業(yè)集群式”的基本模式；優(yōu)化企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)，推進(jìn)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的改革，通過重組、兼并、企業(yè)聯(lián)盟、收購等方式促進(jìn)企業(yè)跨區(qū)域擴(kuò)張。建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)體系。打破傳統(tǒng)生產(chǎn)組織方式的束縛，通過機(jī)制轉(zhuǎn)換、市場競爭、結(jié)構(gòu)調(diào)整等實現(xiàn)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型，重整企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化體系，形成具有較強(qiáng)競爭力的產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)帶。建立區(qū)域市場網(wǎng)絡(luò)體系。完善市場運行機(jī)制，健全區(qū)域統(tǒng)一開放市場，打破行政壟斷和地區(qū)封鎖，促進(jìn)商品和服務(wù)高效流轉(zhuǎn)；推進(jìn)要素市場建設(shè)，繼續(xù)發(fā)展和規(guī)范土地市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，積極發(fā)展技術(shù)市場。

區(qū)域社會網(wǎng)絡(luò)體系。區(qū)域社會網(wǎng)絡(luò)體系主要是指區(qū)域社會信用體系和區(qū)域非政府組織體系。區(qū)域社會信用體系可以從以下幾方面構(gòu)建：推動行業(yè)誠信體系建設(shè)、深入開展中小企業(yè)信用體系和農(nóng)村信用體系建設(shè)、推進(jìn)金融業(yè)統(tǒng)一征信平臺建設(shè)、完善信用信息服務(wù)和管理機(jī)制、加大配套政策扶持力、構(gòu)建誠信宣傳長效機(jī)制。非政府組織協(xié)調(diào)政府和企業(yè)之間的矛盾，推動了市場機(jī)制和政府機(jī)制功能的完善和發(fā)展，克服市場機(jī)制和政府機(jī)制的不足。非政府組織體系可以通過完善非政府組織的法律制度體系、改革完善非政府組織管理體系、完善非政府組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)、加大政府對非政府組織的支持力度構(gòu)建。

（二）完善“三位一體”的京津冀區(qū)域治理機(jī)制

圖1 京津冀區(qū)域治理協(xié)調(diào)體系

區(qū)域政府機(jī)制。政府要“有所為”，即發(fā)揮政府的主觀能動性，積極培育和完善市場機(jī)制，維護(hù)市場秩序，合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局，創(chuàng)造公平、公正、開放的市場環(huán)境；政府要“有所不為”，即尊重市場規(guī)律，努力讓市場機(jī)制發(fā)揮資源配置的根本性作用。解決政府職能存在的“越位”、“錯位”、“缺位”、“不到位”問題。深化財稅體制改革，調(diào)整稅費關(guān)系，改革地方政府官員的考核評估制度。

區(qū)域市場機(jī)制。發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用，合理高效配置資源，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的區(qū)域市場體系。市場機(jī)制推動資源、人才、資金和技術(shù)等生產(chǎn)要素自由流動，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人口的集聚和擴(kuò)散效應(yīng)的發(fā)揮，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，加速資源優(yōu)化配置。激活民營企業(yè)、中小型企業(yè)的活力，鼓勵中小企業(yè)集群發(fā)展、整體聯(lián)動、突出特色、增強(qiáng)合力。

區(qū)域社會機(jī)制。社會機(jī)制可以彌補(bǔ)政府和市場失靈，調(diào)整政府與社會之間的關(guān)系，優(yōu)化政府行為，提高政府能力，降低政府成本，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變；通過市場機(jī)制實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，為市場提供媒介、溝通、監(jiān)督和調(diào)節(jié)作用，實現(xiàn)交易的公平、公正、公開。社會機(jī)制發(fā)揮中堅作用，培育行業(yè)自律行為，培育社會遵從性意識，強(qiáng)化自我約束的能力，提升公共參與和監(jiān)督的意識。

（三）實施京津冀區(qū)域治理運行機(jī)制

決策機(jī)制。決策問題的實質(zhì)是對區(qū)域治理中直接或間接參與影響區(qū)域公共事務(wù)的組織、團(tuán)體、協(xié)會或個人之間的決策權(quán)限進(jìn)行區(qū)分界定，是一種權(quán)利資源的配置方式。區(qū)域治理的本質(zhì)思想為平等協(xié)商，因此協(xié)商機(jī)制是最重要的決策機(jī)制。完善現(xiàn)有的政治協(xié)商、聽證會制度、民主懇談、社會民主之外等協(xié)商的決策機(jī)制，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，創(chuàng)建符合京津冀區(qū)域的協(xié)商方式，共同推進(jìn)京津冀區(qū)域治理。

執(zhí)行機(jī)制。行政區(qū)政府執(zhí)行整個區(qū)域的共同決策需要強(qiáng)有力的授權(quán)、溝通與協(xié)調(diào)的執(zhí)行機(jī)制，京津冀區(qū)域公共決策的執(zhí)行主體多是政府，因此亟需提高政府執(zhí)行力，必須科學(xué)界定和規(guī)范各級政府部門職能，加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化行政過程中制度約束，提高政府工作人員素質(zhì)，轉(zhuǎn)變政府人員觀念，建立服務(wù)型政府。

監(jiān)督機(jī)制。區(qū)域治理需要多元主體參與，但各方參與區(qū)域治理的動力和利益訴求不同，政府、市場和社會面臨不同的激勵和約束條件，亟需完善社會監(jiān)督運行機(jī)制，完善社會監(jiān)督組織化機(jī)制，完善社會監(jiān)督的權(quán)利保障機(jī)制，保證權(quán)利在受約束范圍內(nèi)，充分激勵各參與主體參與到區(qū)域治理中來。

京津冀區(qū)域治理對策建議

（一）完善縱向政府職權(quán)配置，建設(shè)服務(wù)政府

改革京津冀地方財政、稅收等區(qū)域利益的分配和補(bǔ)償機(jī)制，探索以財政事權(quán)相統(tǒng)一為原則，建立一種適合京津冀區(qū)域發(fā)展模式的長效資金支持的財政制度類型。一是理順中央與地方的關(guān)系，科學(xué)劃分政府的管理權(quán)限，深化財稅體制改革、完善分稅制，建立規(guī)范的中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度。二是改革地方政府官員考核評估制度，建立促進(jìn)區(qū)域合作與共同發(fā)展的科學(xué)的考核體系，既要考核當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，更要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量指標(biāo)、效益指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)。三是建立利益共享機(jī)制，跨空間進(jìn)行管理、規(guī)劃、建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上互利共贏的局面。四是建立利益補(bǔ)償機(jī)制，打破原有的分配格局，平衡和協(xié)調(diào)整體利益和局部利益沖突。

（二）激發(fā)中小企業(yè)發(fā)展活力，提升增長動力

大力扶植中小企業(yè)發(fā)展，激發(fā)中小企業(yè)的發(fā)展活力，發(fā)揮中小企業(yè)在創(chuàng)新發(fā)展方面的作用，提升經(jīng)濟(jì)增長動力。一是發(fā)揮市場資源配置的決定作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素的自由流動和迅速集結(jié)，激活民營企業(yè)、中小企業(yè)的活力，降低民資進(jìn)入市場門檻。二是建設(shè)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心，搭建科技投融資平臺，破解在稅負(fù)、融資、創(chuàng)新等方面的約束，加快中小企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化科技型中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境。三是調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，增添企業(yè)發(fā)展的活力，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，擴(kuò)大社會就業(yè)。

（三）加強(qiáng)社會組織協(xié)調(diào)作用，推動民間參與

加強(qiáng)各種社會團(tuán)體的民間交流和合作，激發(fā)社會組織活力，提高其治理水平和能力，發(fā)揮其社會力量在監(jiān)督、協(xié)調(diào)、服務(wù)方面的作用。一是政府及時公布有關(guān)規(guī)劃的政策、法規(guī)和管理程序，增強(qiáng)公眾知情權(quán)、參與權(quán)和管理權(quán)，完善公眾參與的組織與機(jī)制，提供公眾參與京津冀區(qū)域治理的渠道。二是搭建企業(yè)、居民、NGO、NPO及政府部門之間的協(xié)商對話平臺，鼓勵廣大民間團(tuán)體積極參與，共享智力資源，共同討論，共同發(fā)展。三是行業(yè)協(xié)會推動行業(yè)協(xié)作，協(xié)調(diào)政府與企業(yè)的關(guān)系，提供行業(yè)信息、行業(yè)資格認(rèn)證等服務(wù)，制定行業(yè)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。四是鼓勵民間組織創(chuàng)新，發(fā)揮民間組織的首創(chuàng)精神，引導(dǎo)民眾創(chuàng)新熱情，建立個人信用，改善行業(yè)信用。

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