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論社會治理視野下地方政府與公眾雙向互動式溝通機(jī)制的構(gòu)建

范小東

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都610064）

摘要：構(gòu)建和諧社會是我國社會治理的重要目標(biāo)，地方政府與公眾溝通的方式與效果影響著社會和諧的程度，建立雙向互動式的溝通機(jī)制是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的重要途徑。本文從社會治理的角度，剖析我國地方政府在行政溝通過程中存在的主要問題，提出構(gòu)建雙向互動式溝通機(jī)制的四大路徑：建立多元化溝通渠道，完善信息傳遞法制和制度建設(shè)，弱化信息溝通的行政化和形式化，轉(zhuǎn)變地方政府的管理理念和模式。

關(guān)鍵詞：社會治理；地方政府；公眾；雙向性互動式溝通

十八屆三中全會確立推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面深化的總目標(biāo)，提出建立科學(xué)有效的社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式，提高社會的治理水平，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制。在現(xiàn)實的政治實踐中，推進(jìn)社會治理方式現(xiàn)代化，地方政府發(fā)揮著舉足輕重的作用。在社會治理視野下，構(gòu)建地方政府與公眾有效的溝通機(jī)制，不僅對提高政府行為的合法化程度、公共問題的解決程度、公民對政府的滿意程度具有重要意義，而且對于全方位重塑政府與公民的關(guān)系和政府的公信力，有著不可替代的作用。構(gòu)建社會主義和諧社會是我國政府社會治理的重要目標(biāo)，但在現(xiàn)實社會運作過程中，影響社會和諧的不和諧因素沒有消停，如農(nóng)村征地、工程建設(shè)、城鎮(zhèn)拆遷和勞資糾紛等引起的群體性事件仍呈持續(xù)增長態(tài)勢。隨著社會運行機(jī)制變遷和新舊體制轉(zhuǎn)換，公民社會的不斷成熟，公眾的政治參與意識與覺悟不斷提高，對政府運作公開化、透明化和高效化要求越來越高。在政治、經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，如何最大限度增加社會和諧因素，如何創(chuàng)新預(yù)防和化解社會矛盾體制，如何擴(kuò)大公民訴求渠道和建立政治參與和表達(dá)機(jī)制？針對以上問題，地方政府與公眾之間建立雙向互動溝通機(jī)制意義深遠(yuǎn)。

一、社會治理視野下雙向互動式溝通的涵義與意義

治理(governance)在英語中的原意是引導(dǎo)、操縱和控制，但作為公共管理理論中的一個概念，有其獨特的涵義。西方很多學(xué)者對“治理”這個名詞做了界定，其中最具權(quán)威性和代表性的定義則是全球治理委員會給定的定義：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。此定義可以看出它是多種不同主體，不僅包括公共部門、還包括私人部門和普通大眾，各種利益相互協(xié)調(diào)和持續(xù)聯(lián)動的過程。［1］簡單來說，治理過程是一個持續(xù)協(xié)調(diào)互動的過程，而不是一套規(guī)則、制度和控制。從政府角度來看，政府在做出行政行為時，需要同非政府力量建立互動關(guān)系，聯(lián)動機(jī)制，從而形成多種角色參與社會治理的機(jī)制。

當(dāng)前，在整個國家治理理想和結(jié)構(gòu)中，社會治理是其重要的組成部分，對維護(hù)政府與公眾之間穩(wěn)定的關(guān)系發(fā)揮著不可替代的作用。社會治理是指社會各種治理主體通過彼此合作，共同管理社會事務(wù)，其目的是達(dá)成“共同治理”或“共同生產(chǎn)”的效果。［2］治理型社會，強(qiáng)調(diào)的是社會自治能力的不斷提升，治理主體的不斷多元化，堅持社會的公平正義，通過德治與法制的途徑實現(xiàn)社會治理的目標(biāo)。隨著中國社會結(jié)構(gòu)的巨大變遷,尤其是單位體制的逐步解體,社會流動性的增加,在行政化力量束縛下的社會逐漸浮出水面,這表現(xiàn)為私人經(jīng)濟(jì)、私人部門和各種民間組織力量的日益發(fā)展壯大并發(fā)揮愈來愈大的作用,陌生人的社會關(guān)系逐步被“關(guān)系社會”所代替。［3］作為地方主導(dǎo)或是行政主導(dǎo)的政府逐步在社會治理過程中轉(zhuǎn)變和重新定位自己的角色，從一種與除政府力量以外其他力量的對立和控制轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ズ献髋c協(xié)商的新型關(guān)系模式，為社會治理方式和過程融入多元因子。在這樣的社會治理大環(huán)境下，作為社會治理主體的地方政府需要認(rèn)清形勢，理清自己的角色定位，為適應(yīng)社會發(fā)展的新形勢，應(yīng)該與公眾建立起一種新的溝通機(jī)制和互動關(guān)系。

地方政府與公眾雙向互動式溝通，是指地方政府與公眾基于社會治理的需要，在一定規(guī)則和條件下，通過建立信息共享互動的平臺，實現(xiàn)信息的雙向有效傳遞，從而達(dá)到地方政府和公眾可以隨時隨地?zé)o障礙的信息共享與互動的過程。社會治理意義上的雙向互動式較傳統(tǒng)的行政溝通而言，更符合維護(hù)社會穩(wěn)定，提高公眾參與政治和社會事務(wù)的合法性，構(gòu)建新型的公共權(quán)威和公共秩序。雙向互動式溝通在社會治理過程中具有以下優(yōu)勢：首先，在社會事務(wù)治理過程中，政府和公眾都是平等的參與主體，具有共享信息的權(quán)利。其次，通過雙向互動機(jī)制，地方政府和公眾通過協(xié)商建立共同的社會治理目標(biāo)，通過彼此的信任和合作實現(xiàn)目標(biāo)。再次，溝通的渠道和方式方面，雙向互動式溝通強(qiáng)調(diào)地方政府和公眾溝通過程中“多入口”、“互通式”和“多手段”，打造立體溝通機(jī)制，減少信息的滯留、失真和受“噪音”的影響。

從下圖可以觀察出，采用雙向互動式溝通，地方各級政府可以避免早期行政溝通系統(tǒng)的不暢通，也可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政的不足。第一，雙向互動式溝通使得信息傳輸?shù)摹叭肟凇痹龆?，避免傳統(tǒng)信息溝通“獨元化”和官僚化，有利于信息交互傳遞，并產(chǎn)生制約的功能。第二，雙向互動式溝通增強(qiáng)了溝通的時效性，實現(xiàn)地方政府和公眾溝通零距離，即地方政府和公眾信息溝通的無縫對接。最后，雙向互動式溝通可以很大程度上減少信息失真與扭曲，可以大大提高信息傳遞的效率與質(zhì)量。

早期行政溝通、傳統(tǒng)行政溝通和雙向互動式溝通區(qū)別圖

在踐行群眾路線和建設(shè)國家法制的重要時期，國家發(fā)展機(jī)遇與社會矛盾凸顯共存的關(guān)鍵時期，從社會治理視野下來構(gòu)建地方政府與公眾雙向互動式溝通機(jī)制具有重要時代意義。首先，對推進(jìn)社會主義政治文明、民主政治建設(shè)、促進(jìn)社會和諧和依法治國有重要意義。地方政府與公眾的關(guān)系最為密切，為公眾提供多元化公共服務(wù)，但公共利益的分化極易導(dǎo)致公眾政治思想和意識扭曲，影響政治和社會的穩(wěn)定，從而不利于依法治國的推進(jìn)。其次，地方政府重視轉(zhuǎn)變與公眾溝通方式，能夠正確認(rèn)識或克服傳統(tǒng)行政的溝通障礙，可以降低傳統(tǒng)科層制對溝通過程造成的信息截?fù)p，利于提升我國地方政府的管理能力，增強(qiáng)自身的行動力，感召力和公信力。再次，有利于提高決策的科學(xué)性與行政效率。憑借這種雙向互動式溝通，可以提高公眾參與社會治理的積極性，更好的表達(dá)出內(nèi)心真實的訴求與政治價值取向。同時，政府通過此種溝通方式則可以獲取民間最真實，可靠的信息，很大程度上可避免決策失誤所帶來巨大的社會成本和損失。最后，在當(dāng)前社會治理的大背景下，有利于重塑階層結(jié)構(gòu)變遷過程中地方政府和公眾的關(guān)系。隨著政治經(jīng)濟(jì)體制改革，我國社會進(jìn)入結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，階層分化逐漸加劇，為破除在社會治理過程中普通公眾逐漸增強(qiáng)的社會治理參與意識與實際參與地方政府社會治理能力較低之間的矛盾，雙向互動式的溝通方式可減少階層間的摩擦，建立一個穩(wěn)定的社會參與秩序，在地方政府和公民之間建立互動的調(diào)節(jié)關(guān)系。

二、當(dāng)前構(gòu)建地方政府與公眾雙向互動溝通機(jī)制存在的問題

十八大以來，隨著社會管理體制的不斷深化，地方政府行政管理體制的不斷加強(qiáng)，我國地方政府與公眾的溝通機(jī)制有了一定程度上的改善，表現(xiàn)在：上訪人員不斷減少，群體性事件通過協(xié)商機(jī)制得到有效調(diào)節(jié)，市長熱線的開通，建立新聞發(fā)言人制度等等。此外，溝通的作用不斷被公眾認(rèn)識，溝通的渠道和手段得到初步改善，地方政府與公眾的溝通機(jī)制、溝通系統(tǒng)、溝通秩序逐步建立起來，尤其是政府與公民的平等對話協(xié)商機(jī)制。隨著電子政務(wù)不斷發(fā)展，地方政府不斷更新與公眾溝通的媒介，但由于社會發(fā)展與歷史的原因，我國地方政府與公眾的雙向互動機(jī)制仍面臨著以下問題：

（一）當(dāng)前溝通的方式比較單一和落后

當(dāng)前我國地方政府在社會治理過程中，對外發(fā)布信息的方式主要還是以傳統(tǒng)的會議和文件為主，單一的信息傳遞渠道嚴(yán)重影響公眾參與地方政府社會治理的步伐與熱情。近些年來政務(wù)公開制度不斷完善，但由于客觀方面的原因，兩者的雙向互動式溝通機(jī)制仍處于建設(shè)的初步階段，總體效用沒有發(fā)揮到預(yù)期水平。當(dāng)前，我國很多地方政府尤其是西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層政府，政務(wù)網(wǎng)站內(nèi)容更新滯后甚至處于停滯狀態(tài)，地方基層政府運用網(wǎng)絡(luò)意識較差，不善于利用最新最便捷的媒介與公眾進(jìn)行溝通，還是止步于傳統(tǒng)“文山會海”的局限。新聞發(fā)言人制度和借鑒西方發(fā)達(dá)國家的聽證會制度已經(jīng)逐步建立并在社會治理過程中加以運用，但是由于社會和歷史深層次原因，目前仍處于發(fā)展階段。尤其是聽證會的內(nèi)容沒有全部對公眾公開，正面臨嚴(yán)重的公眾信任危機(jī)，聽證制度有待進(jìn)一步完善。

（二）信息異化和失真現(xiàn)象嚴(yán)重

地方政府與公眾的信息溝通過程中，信息異化和失真現(xiàn)象比較嚴(yán)重。在溝通過程中，行政部門管理的環(huán)節(jié)較多，容易導(dǎo)致行政組織范圍內(nèi)溝通路徑過長，從而使得溝通信息異化，甚至失真。一是信息總量過大時，所有有用的重要信息不能被接受者全部理解，接受者會根據(jù)自己個人選擇和偏好，對信息進(jìn)行篩選加工，降低信息的可信度，從而混淆視聽，在信息傳遞過程中摻加“雜質(zhì)”或忽略“精華”。二是地方政府和公眾的互動過程中，由于編碼或譯碼過程中，采用不一致的信息符號工具，從而造成信息的理解出現(xiàn)偏差，使溝通無效或產(chǎn)生溝通的負(fù)作用。三是由于溝通的周期較長，信息在長期傳遞過程中難免會異化和失真，同時，溝通渠道的單體運行使得信息不能及時反饋，從而導(dǎo)致信息的滯后，影響信息溝通的時效性和有效性。在有些地方基層政府，通訊條件的落后薄弱，單位距離相對分散，地方政府和公眾的溝通就會有因此類障礙而扭曲信息等情況發(fā)生。［4］

（三）溝通過程中“噪音”影響較大

地方政府與公眾溝通過程中所產(chǎn)生的“噪音”主要是指處于溝通過程的主體因自身所處體制或機(jī)制環(huán)境衍生出與溝通無關(guān)的信息或是對真實信息進(jìn)行“再加工”?，F(xiàn)實的“噪音”主要包括信息系統(tǒng)的高度行政化，溝通體制的官僚化和下級與上級溝通的心理障礙機(jī)制。第一，信息系統(tǒng)的高度行政化主要表現(xiàn)在：地方政府信息收集、發(fā)布與溝通部門是為政府服務(wù)，從政府的角度出發(fā)，受到政府上級領(lǐng)導(dǎo)的控制，信息溝通系統(tǒng)缺乏自主性和獨立性，不能與公眾進(jìn)行信息真實性的互動，政府的決策者也難以鑒別信息的真?zhèn)?。第二，基于社會治理的分工，在社會事?wù)的管理方面，地方政府傾向于綜合性管理，科層制下的垂直層級設(shè)計，造成政府與公眾的溝通越來越局限于特定的層級和機(jī)構(gòu)，進(jìn)而導(dǎo)致信息傳遞的僵化，失去互動溝通的活力。第三，我國地方政府的各級機(jī)關(guān)就是信息傳遞過程中的主體，下級機(jī)關(guān)向上級機(jī)關(guān)傳遞信息時難免會“報喜不報憂”，一方面是下級機(jī)關(guān)為了讓上級機(jī)關(guān)獲取理想狀態(tài)的信息，博得上級機(jī)關(guān)信任；另一方面上級機(jī)關(guān)為了得到下級機(jī)關(guān)工作的支持，相互迎合對方的心理需求，從而傳達(dá)一些“變質(zhì)”的信息，最終影響與公眾溝通與互動的真實性。

（四）溝通主體和客體互動性不強(qiáng)

20世紀(jì)90年代興起于英國的“第三條道路”理論認(rèn)為發(fā)展新型的、民主的治理模式，要授權(quán)于民，建立完善的民主參與的基礎(chǔ)和過程，構(gòu)建包容、合作與互動型社會關(guān)系結(jié)構(gòu)。而在當(dāng)前的社會治理過程中，地方政府與普通民眾的合作互動較少，互動的意識較低。一是上層的決策信息難以及時到達(dá)基層。由于目前我國仍受舊的行政體制影響，“官本位”思想難以及時消除，地方政府的決策信息公開化程度不夠高，有些行政領(lǐng)導(dǎo)或行政機(jī)構(gòu)處于自身利益考慮會及時截留或封鎖對自己不利的信息，不公開于眾。二是政府的決策領(lǐng)導(dǎo)層難以與公眾零距離互動溝通。政府的決策領(lǐng)導(dǎo)由于公共事務(wù)較多，很難有較多的時間與公眾“面對面”、“手拉手”的近距離溝通，即使是下基層調(diào)研，也會受到基層政府的“干擾”，把握不到真實的基層信息。三是公眾從下往上的互動溝通渠道不暢通。當(dāng)前，地方政府作為地方的公共權(quán)力行使者，具有權(quán)力行使的權(quán)威性，把控與公眾溝通的渠道，即使是公眾通過網(wǎng)絡(luò)向政府上級提出意見和建議，也會被相關(guān)部門過濾，很難及時到得信息的反饋。

三、構(gòu)建地方政府與公眾雙向互動式溝通機(jī)制的思考

（一）建立多通道信息溝通體制，促進(jìn)溝通體系的暢通與多元化

建立多元、暢通的溝通渠道是地方政府與公眾雙向良性互動的前提。我國地方政府必須要破除信息溝通渠道單一，互動的形式化，溝通網(wǎng)絡(luò)的不暢通。一是進(jìn)一步完善電子政府平臺。地方政府積極推進(jìn)政務(wù)的網(wǎng)絡(luò)公開化，及時更新政務(wù)信息，讓公眾有更多的機(jī)會了解政府作為和制度程序。2014年12月2日國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設(shè)的意見》指出地方政府網(wǎng)站應(yīng)完善信息內(nèi)容建設(shè)工作，及時更新政府網(wǎng)站內(nèi)容、準(zhǔn)確發(fā)布信息、及時回應(yīng)公民的意見和建議。二是非行政性信息系統(tǒng)，引入更多互動因子。建立非行政性信息主要是減少政府行為的影響，為政府決策提供信息支援，提高政府決策的科學(xué)性。如建立行政決策專家咨詢制度，發(fā)揮民間“智庫”作用，提高社會非政府精英階層的參與度；積極發(fā)揮地方新聞傳媒、網(wǎng)絡(luò)傳媒的影響力，力爭發(fā)布最真實、最及時的信息，強(qiáng)化其媒介作用，銜接好地方政府與公眾的互動機(jī)制。三是增強(qiáng)人民團(tuán)體的職能，發(fā)揮非政府社會組織的作用。一方面，地方政府要賦予人民團(tuán)體（如工、青、婦）實際職權(quán)，積極發(fā)揮人民團(tuán)體與公眾的橋梁紐帶作用。另一方面，大力培育和發(fā)展非政府組織，促進(jìn)地方政府的政策向下宣傳和公眾的訴求向上流動。

（二）完善信息傳遞法制和制度建設(shè)

十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，法制的重要性提高到空前的高度。地方政府與公眾雙向互動式溝通只有在有效的法律、法規(guī)的保障下才能真正發(fā)揮其效用，否則只能是紙上談兵。所以地方政府與公眾溝通互動的工具、渠道、信息的發(fā)布與接收、互動的過程等一系列程序有明確的法律支持，使之制度化與常態(tài)化。一是《中華人民共和國政府信息公開條例》已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)前地方政府社會治理的需要，急需出臺《政府信息公開法》，從法律上提高政府信息的公開程度和時效，確保公民的知情權(quán)與參與權(quán)；二是改善地方政府與公眾互動的向度，完善新聞發(fā)言人制度。建立地方政府、公眾和媒體之間良性的三角互動，從而有利于地方政府與公眾的關(guān)系走向親和，提高雙方信任程度；三是提高地方政府與公民互動的頻度，改革信訪制度。一方面，地方政府要鼓勵公眾參政議政，監(jiān)督其行為；另一方面，地方政府要經(jīng)常傾聽公眾的利益與價值訴求，及時做出反饋。

（三）弱化信息溝通系統(tǒng)的行政化、形式化

有效的信息溝通系統(tǒng)是促進(jìn)地方政府與公眾之間的信任，降低社會治理成本的有效保障。傳統(tǒng)的信息溝通系統(tǒng)受到官僚主義影響，官方行政色彩濃厚，大多數(shù)地方政府與公眾的溝通主要出于“政績工程”和“面子工程”，流于形式化，沒有實質(zhì)性溝通效果。雙向互動式溝通機(jī)制是基于社會治理的共同需要，弱化地方政府的行政地位，與公眾建立平等的溝通主體，信息傳遞脫離行政化，達(dá)到一種共享的狀態(tài)。在溝通過程中需強(qiáng)調(diào)雙方回應(yīng)的時效性、信息傳遞渠道的多元化、溝通信息的真實性。因此要建立地方政府與公眾實實在在的雙向互動式溝通機(jī)制，一是要變革地方政府垂直的行政系統(tǒng)，建立扁平化的機(jī)構(gòu)體系，減少信息傳遞的多余環(huán)節(jié)，提高信息流動的通暢性。二是建立“廣報廣聽”制度，行政部門廣泛向公眾傳遞信息，把行政決策方面信息公之于眾；廣泛地從社會搜集信息即公眾意見和建議，為正確決策提供參考依據(jù)。［5］三是建立多層次溝通互動網(wǎng)絡(luò)體系。地方政府和公眾溝通互動，除了傳統(tǒng)的會議和文件，可積極創(chuàng)新溝通方式，如進(jìn)一步完善接待訪民與專線電話方式，及時更新政務(wù)信息，定期舉行面對面座談與交流，深層次挖掘政務(wù)微博在網(wǎng)絡(luò)的輻射作用，定期與網(wǎng)民進(jìn)行網(wǎng)上交流，大力發(fā)展當(dāng)?shù)匦侣劽襟w的宣傳作用等等?？傊_(dá)到政府愿意、渴望與公眾溝通和了解公眾所想，公眾可表達(dá)出內(nèi)心真實訴求，并得到地方政府的有效回應(yīng)的理想狀態(tài)。

（四）更新地方政府的管理理念和模式

傳統(tǒng)的官僚制行政模式將社會的管理活動分為管理者和被管理者，強(qiáng)調(diào)管理者對被管理的管理和控制，管理過程是以一種自上而下的管制，地方政府發(fā)出命令，公眾必須遵循，兩者是“管制—服從”型關(guān)系。而新型的社會治理模式要求地方政府要以公眾為重心，與公眾建立起“服務(wù)—協(xié)商”型的關(guān)系，更加強(qiáng)調(diào)政府為公眾服務(wù)的職能。這種管理理念和模式的轉(zhuǎn)變不僅需要地方政府轉(zhuǎn)變自己在社會治理的角色，還需要培植公職人員與公眾溝通互動的意識，尤其是溝通過程中的服務(wù)意識。這種理念和模式不僅需要地方政府工作重心從社會管制向社會治理與公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，還需要公職人員更新角色定位，由社會的管理者向社會的服務(wù)者轉(zhuǎn)變。首先，地方政府要破除“官本位”思想，消除“地位優(yōu)越感”和“權(quán)力優(yōu)越感”，強(qiáng)化“人民公仆”意識，樹立與民平等的觀念，積極主動與公眾溝通，虛心傾聽公眾的所需、所求和不滿，并及時給予回應(yīng)。其次，有效改革地方政府與公眾溝通的工作程序和改變工作方法。尤其是在做出影響公眾切身利益的公共決策時，地方政府通過各種渠道，積極主動收集公眾的意見和建議，傾聽他們的價值訴求與呼聲。最后，樹立拉近政府與公眾之間距離的意識。意識形態(tài)決定著政府的作為，公職人員應(yīng)放下官架，從辦公室的“真空”中走向民間基層，帶著了解公眾真正需求和教育、引導(dǎo)公眾的政治意識的目的而與公眾進(jìn)行互動式信息交流。［6］只有這樣地方政府與公眾雙向互動式的溝通機(jī)制才能有效建立，公民社會才可能發(fā)展的更加成熟，政府與公民之間的合作路徑才能不斷多元化和有效。

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責(zé)任編輯：羅義

[作者簡介]范小東（1990-），男，安徽肥東人，碩士研究生，研究方向：公共部門人力資源管理。

[收稿日期]2014-12-10

中圖分類號：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-3537（2015）01-0033-05