程波++輝彭++向剛

摘要：完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度，不僅是抵御黨的執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)、完成改革發(fā)展使命的迫切需要，而且是實(shí)現(xiàn)公平正義的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的迫切需要。針對(duì)當(dāng)前我國領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度存在的權(quán)威性不足、干部選任考察制度滯后、干部選拔競爭機(jī)制不完善、干部選任責(zé)任追究制度缺失等問題，需要進(jìn)一步提升干部選任制度的權(quán)威性，進(jìn)一步改進(jìn)干部選任考察方式，進(jìn)一步完善干部選拔競爭機(jī)制，進(jìn)一步健全干部選任責(zé)任追究制度。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；選拔任用；用人腐敗；制度改革

中圖分類號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2015）12-0020-04

領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度，是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、選舉、任職和使用等方面的制度安排，是如何公正、公平、公開、科學(xué)地選拔任用干部的體制、機(jī)制、程序等的總稱。①近些年來，學(xué)界在關(guān)于干部選拔任用制度研究方面雖然取得了比較豐富的研究成果，但主要聚焦于干部選拔任用的民主化、黨管干部、干部選任機(jī)制、干部選任制度模式、干部選拔標(biāo)準(zhǔn)、干部選任方式等方面，如何進(jìn)一步完善我國領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度方面的研究還相對(duì)比較薄弱。②本文試圖就當(dāng)前我國領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度中存在的問題作些歸納梳理，并提出相應(yīng)的對(duì)策，以期深化領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的研究。

一、完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的緊迫性

1.抵御執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的迫切需要

“正確的選才標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)的選才原則和合理的選才制度，是有效選拔人才的重要保證?！雹郛?dāng)前，無論從中國面臨的國際國內(nèi)形勢來看，還是從中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)面臨的問題來看，用人風(fēng)險(xiǎn)越來越成為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)。為規(guī)避執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，就要有效理順社會(huì)關(guān)系，化解社會(huì)矛盾，控制社會(huì)沖突，凝聚社會(huì)力量，保持社會(huì)穩(wěn)定。所有這些都涉及選人用人問題?！案刹康淖黠L(fēng)，關(guān)系到黨風(fēng)政風(fēng)，干部的思想意識(shí)和道德品質(zhì)，影響著民眾的行為準(zhǔn)則和社會(huì)風(fēng)尚的變化。用好一個(gè)人就能帶動(dòng)一方面，用失一個(gè)人就會(huì)影響一大片。”④因此，要鞏固黨的執(zhí)政地位，必須著力推進(jìn)干部選拔任用的規(guī)范化、程序化、制度化，嚴(yán)格把好干部選任關(guān)口。

2.完成改革發(fā)展使命的迫切需要

全面深化改革既面臨難得的機(jī)遇又面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。“現(xiàn)在改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，需要改的多是重大問題和敏感問題，不少觸及深層次社會(huì)矛盾，涉及利益關(guān)系調(diào)整?！雹葸@就需要一大批敢于攻堅(jiān)克難的擔(dān)當(dāng)者，需要一支強(qiáng)有力的、高水平的干部隊(duì)伍。也就是說，全面深化改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，急需強(qiáng)有力的組織保證和人才支撐，急需改革和創(chuàng)新干部

收稿日期：2015-09-28

*基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“公共領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力建設(shè)研究”（13YJA630067）；對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)第三批重點(diǎn)培育學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目。

作者簡介：程波輝，男，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士（北京100029）。

彭向剛，男，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（北京100029）。

人事制度，急需構(gòu)建科學(xué)合理、有效管用、簡便易行的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用體制和機(jī)制。

3.實(shí)現(xiàn)公平正義的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)的迫切需要

為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的價(jià)值目標(biāo)，迫切需要改革和完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度，確保將那些政治信仰堅(jiān)定、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)正派、有能力實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公平正義的領(lǐng)導(dǎo)干部配備到重要崗位。換言之，作為公共利益平衡機(jī)制和公共權(quán)力產(chǎn)生機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的改革取向，關(guān)系到社會(huì)公平正義價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的迫切需要

實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，必須推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)。因此，必須把干部人事制度的改革聚焦到謀求和實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、持續(xù)發(fā)展上來。要根據(jù)全面深化改革的戰(zhàn)略部署，按照提高國家治理能力和完善國家治理體系的新要求，把選人和用人工作落到實(shí)處。

二、我國領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度存在的問題

1.干部選任制度的權(quán)威性不足

在我國領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作中，還存在有的環(huán)節(jié)制度缺失、有的環(huán)節(jié)有制度卻還不健全、有的制度雖然健全但操作性不強(qiáng)、有的制度雖然可行但不成體系、有的制度權(quán)威性還不足等問題。這不僅給選人用人帶來隱患，而且是產(chǎn)生“用人腐敗”行為的深層次原因。委任制中存在的“任人唯親”“脫離群眾”等現(xiàn)象，選任制中存在的“陪選”現(xiàn)象，考任制中的干部“高分低能”現(xiàn)象，表明當(dāng)前我國領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度的公信力和權(quán)威性還存在不足。當(dāng)然，造成干部選任制度權(quán)威性不足的原因是多方面的，既有傳統(tǒng)官本位文化的深刻影響，也有干部自身基于“經(jīng)濟(jì)理性”“個(gè)人理性”等方面的行為選擇。此外，還有一個(gè)原因就是領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度本身存在缺陷，不能更好地適應(yīng)和滿足領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作的現(xiàn)實(shí)訴求。

2.干部選任考察制度滯后

“買官賣官”“拉票賄選”“當(dāng)官不作為”等現(xiàn)象之所以屢禁不止，根源之一就在于對(duì)干部的考察失真現(xiàn)象嚴(yán)重存在，致使一些素質(zhì)低下、品德惡劣的官員混進(jìn)“官場”。在查處“買官賣官”問題上，還存在“首惡查究，從者不問”的現(xiàn)象，干部選任考察的徹底性和精準(zhǔn)度較低。大多情況下，對(duì)“買官賣官”案件的查處往往是在其劣跡敗露后才提上議事日程，錯(cuò)失了查處的最佳時(shí)機(jī)。有時(shí)，這種查處還存在“無法可依”問題。如《中華人民共和國刑法》對(duì)“受賄賣官”者有明確的處罰規(guī)定，但對(duì)“行賄買官”者則無專門條款懲辦，尤其是對(duì)靠精神賄賂“買官賣官”的還沒有專門性的法律條款。⑥

3.干部選拔競爭機(jī)制不完善

“拉票賄選”現(xiàn)象久治不愈，或者愈后復(fù)發(fā)，儼然成為一顆“民主的毒瘤”⑦，這不單是查處力度不夠的問題，更主要的原因恐怕還同干部選拔競爭機(jī)制存在問題有關(guān)。大多數(shù)人將“拉票賄選”理解為：在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用過程中，通過非組織的拉票活動(dòng)，請(qǐng)求他人給予自己關(guān)照的行為，以及賄賂代表和參與或者幫助他人拉票賄選的行為。⑧很顯然，這是將“拉票”和“賄選”等同于一回事，沒有將“拉票”與“賄選”這兩個(gè)不同的概念區(qū)分開來。純粹的“拉票”，是指在投票推薦、表決或選舉候選人的活動(dòng)中，通過各種途徑對(duì)擁有投票權(quán)和表決權(quán)的選舉人施加影響，以謀求選票數(shù)量達(dá)到支持當(dāng)選的行為。而“賄選”則是指候選人使用金錢、財(cái)物或其他利益收買選民（代表）、選舉人和其他候選人等違法違紀(jì)手段，以謀求當(dāng)選的行為。不難看出，“拉票”與“賄選”之間存在著明顯區(qū)別。演講、答辯等公開競爭方式，不僅可以讓選民了解參選者的基本情況和工作實(shí)績，而且可以通過這種方式展現(xiàn)其工作能力和工作思路，所以應(yīng)該積極鼓勵(lì)，而不應(yīng)一概否定。在民主選舉中之所以會(huì)出現(xiàn)“拉票賄選”現(xiàn)象，除個(gè)別干部自身難以抵制權(quán)力誘惑等個(gè)人因素外，還與干部選拔競爭機(jī)制本身存在的不科學(xué)、不健全等問題有關(guān)。

4.干部選任責(zé)任追究制度缺失

干部選任責(zé)任追究缺失，主要是指干部選拔任用中提名、推薦、考察、任用等責(zé)任，同推薦者、任用者等責(zé)任主體缺乏連帶關(guān)系，權(quán)責(zé)脫節(jié)?！坝脵?quán)必有責(zé)，失責(zé)必追究?！痹谝欢ㄆ谙迌?nèi)，從事選拔任用的人要對(duì)被任用者的從政行為負(fù)責(zé)。凡是被推薦提拔任用對(duì)象，一經(jīng)考察之后被任用，其選拔任用者的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)并沒有立即消失。改革開放以來，黨和國家對(duì)干部的選拔、任用和管理雖然制定了一系列法規(guī)，但仍不夠完善。面對(duì)個(gè)別干部的“帶病提拔”，如何追究有關(guān)推薦人和考察者的責(zé)任，在制度層面還沒有做出明確的處罰規(guī)定。2010年3月中共中央辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》，對(duì)于抑制“帶病提拔”“用其所庸”“用非所長”“違章選人”等用人腐敗現(xiàn)象雖然提出了一些處置辦法，但在實(shí)施過程中仍存在以下問題：一是責(zé)任主體缺乏責(zé)任意識(shí)。主要表現(xiàn)為不必追究、不易追究、不能追究、不敢追究等四種認(rèn)知傾向。二是責(zé)任追究難尋切入點(diǎn)。主要包括責(zé)任主體的相關(guān)責(zé)任劃分不明確、程序性選人的過程掩蓋個(gè)人責(zé)任、集體決策充當(dāng)個(gè)人決定的“保護(hù)傘”。三是責(zé)任追究制缺乏權(quán)威性，主要包括責(zé)任認(rèn)定和責(zé)任追究等方面的制度缺乏權(quán)威性。四是責(zé)任追究機(jī)構(gòu)缺乏職能界定。領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究缺乏具體職能的要求，特別是缺少怎樣實(shí)施責(zé)任追究以及責(zé)任追究不力時(shí)如何追究相關(guān)部門和人員責(zé)任的規(guī)定。⑨五是責(zé)任追究工作缺少保障，如在干部選任工作責(zé)任追究中，有時(shí)會(huì)面對(duì)如何避免責(zé)任追究工作存在的“逆行運(yùn)作”⑩等突出問題。

三、完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的對(duì)策思考

1.進(jìn)一步提升干部選任制度的權(quán)威性

一要增強(qiáng)制度的科學(xué)性。制度設(shè)計(jì)與安排要經(jīng)過反復(fù)論證，使出臺(tái)的制度符合客觀規(guī)律，反映客觀事實(shí)。二要注重制度的規(guī)范性。即制度要嚴(yán)謹(jǐn)，不易產(chǎn)生歧義，自由裁量權(quán)不能太大。三要提高制度的合理性。制度要合乎情理和事理，不能違反常識(shí)和人性的普遍性。制度不合理，必然帶來諸如制度成本劇增、制度風(fēng)險(xiǎn)放大、制度遵從受阻等問題。四要保證制度的穩(wěn)定性。即所創(chuàng)設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度不能頻繁地變化。五要注重制度的統(tǒng)一性。領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度內(nèi)部以及各項(xiàng)制度之間，要相互協(xié)調(diào)、相互匹配，不產(chǎn)生矛盾和沖突。六要增強(qiáng)制度的透明性。領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的過程和結(jié)果要及時(shí)公開?；蛘哒f，各領(lǐng)域、各部門所創(chuàng)設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方面的規(guī)章制度不經(jīng)過發(fā)布，不能夠作為實(shí)施的依據(jù)。七要堅(jiān)持制度的公正性。領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度所涉及的權(quán)利和義務(wù)要對(duì)等，不能存在權(quán)責(zé)脫節(jié)或明顯歧視；制度要適應(yīng)環(huán)境的變化作相應(yīng)的調(diào)整而不能僵化。由部門制定或規(guī)定的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度一定要有可行性，不能與憲法、法律相沖突，不能脫離實(shí)際，要便于實(shí)施和操作。九要增強(qiáng)制度的權(quán)威性。制定出的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度一定要得到有效執(zhí)行，對(duì)違反制度或不按制度執(zhí)行的人要加大懲處的力度，著力體現(xiàn)制度應(yīng)有的權(quán)威。

2.進(jìn)一步改進(jìn)干部選任考察方式

提升干部選任的質(zhì)量和水平，必須著力改進(jìn)干部選任考察方式。具體來說，一要重視對(duì)干部德的考察，做到“準(zhǔn)與實(shí)”“嚴(yán)與實(shí)”的統(tǒng)一?？疾旄刹康牡?，首先要看其是否具有堅(jiān)定的理想信念、牢固的宗旨意識(shí)、負(fù)責(zé)的工作態(tài)度以及經(jīng)得起重大政治考驗(yàn)的政治定力和勇于擔(dān)當(dāng)?shù)姆瞰I(xiàn)精神。同時(shí)，還要通過干部的近期表現(xiàn)和長期表現(xiàn)來考察干部的品德。二要防止“唯GDP論”傾向。把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會(huì)和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等指標(biāo)和實(shí)績作為重要考核內(nèi)容，防止單純以GDP評(píng)定工作實(shí)績的做法。積極發(fā)揮考核的杠桿作用和矯正功能，引導(dǎo)干部樹立正確政績觀，以“打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)、可持續(xù)”為做事準(zhǔn)則，不要做華而不實(shí)、勞民傷財(cái)、以犧牲子孫后代利益為代價(jià)的事情。三要注重平時(shí)的考核和了解。對(duì)干部的選拔和配備，應(yīng)具有階段性，要強(qiáng)化對(duì)干部的日?？己肆私猓⒅仄綍r(shí)對(duì)干部的分析研判。為此，需要從考核類型、考核頻次、考核內(nèi)容、考核途徑、考核方式等方面完善年度考核制度，尤其要突出群眾路線在干部考核中的作用和地位，多從基層干部群眾中、從來信來訪中，了解干部的真實(shí)情況。

3.進(jìn)一步完善干部選拔競爭機(jī)制

推動(dòng)干部選任工作科學(xué)化、保證干部選任質(zhì)量應(yīng)從以下兩個(gè)方面形成合理的干部選拔競爭機(jī)制：一要樹立干部選拔競爭的意識(shí)。必須改變傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為干部選任中的展示自我就是“賄選”，選拔競爭就是不正當(dāng)?shù)摹袄薄?。要明確認(rèn)識(shí)到合理的選拔競爭是選任制度的內(nèi)在要求，要將“選拔競爭”與“拉票賄選”嚴(yán)格區(qū)分開來，在選任工作實(shí)踐中要鼓勵(lì)參加競選的干部積極展示自我。二要引導(dǎo)干部有序展開競爭。通過引入個(gè)人公開述職、競職演講等競爭方式，使參加推薦的干部群眾獲取更多的信息，并據(jù)此進(jìn)行綜合比較，擇優(yōu)作出推薦選擇；基于調(diào)動(dòng)和提高干部群眾的參與熱情，要著力實(shí)施崗位空缺預(yù)告、民主推薦、民主測評(píng)結(jié)果公開（尤其是向參與推薦測評(píng)的對(duì)象公開）以及考察結(jié)果向單位主要領(lǐng)導(dǎo)反饋等措施；從暢通干部合理訴求表達(dá)渠道的角度，增強(qiáng)組織部門接受干部訴求的主體作用，積極受理干部任職方面的各項(xiàng)建議和意見。

4.進(jìn)一步健全干部選任責(zé)任追究制度

一要堅(jiān)持責(zé)任認(rèn)定的科學(xué)性和公平性。按照權(quán)責(zé)一致的原則，對(duì)集體責(zé)任和個(gè)人責(zé)任、主要責(zé)任和次要責(zé)任給予科學(xué)界定和嚴(yán)格區(qū)分，切實(shí)體現(xiàn)干部選任責(zé)任追究的基本要求。二要實(shí)行選任全程紀(jì)實(shí)。責(zé)任追究必須有真憑實(shí)據(jù)。實(shí)行干部選任全程紀(jì)實(shí)，可以為準(zhǔn)確界定干部選任工作中的責(zé)任和實(shí)施責(zé)任追究及時(shí)提供事實(shí)依據(jù)。三要著力提高“追責(zé)”效果。凡是參與了干部選拔任用工作的人，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的選任責(zé)任，并成為潛在的“追責(zé)”對(duì)象。唯有如此，干部選任責(zé)任追究工作才能落實(shí)，追責(zé)制度才能落地，責(zé)任追究、問責(zé)才能產(chǎn)生應(yīng)有的威懾力量。四要增強(qiáng)“追責(zé)”部門間的協(xié)作。多個(gè)問責(zé)主體存在的情況下，有必要建立既明確分工又協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制，從而提高干部選任責(zé)任追究工作的整體水平和效果。五要建立健全“追責(zé)”監(jiān)督體系。在黨內(nèi)監(jiān)督層面，要完善干部選任工作年度報(bào)告評(píng)議制度，推動(dòng)形成黨委（黨組）選人用人向全體委員擴(kuò)大會(huì)議報(bào)告并接受其評(píng)議的工作機(jī)制。在上級(jí)部門監(jiān)督層面，要完善干部選任工作檢查評(píng)議制度，堅(jiān)持定期檢查與不定期抽查相結(jié)合的方式；上級(jí)黨組織要派人列席下級(jí)黨委（黨組）研究干部會(huì)議?？傊?，要加強(qiáng)對(duì)干部選任工作的全程監(jiān)督。在群眾監(jiān)督層面，要落實(shí)群眾在干部工作中的“四權(quán)”（知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)），尤其是要真正落實(shí)好知情權(quán)，讓群眾及時(shí)知情、全面知情，掌握選任工作的實(shí)情。六要加強(qiáng)“追責(zé)”文化建設(shè)。具體要求為：強(qiáng)化教育培訓(xùn)，把《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》等法規(guī)納入組織培訓(xùn)中，促使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部知條規(guī)、明責(zé)任、嚴(yán)遵守；加大追責(zé)典型宣傳，提高責(zé)任追究的公信力；夯實(shí)基礎(chǔ)，提高全民的責(zé)任意識(shí)，進(jìn)而增強(qiáng)干部選任追責(zé)的文化氛圍。

注釋

①張向鴻：《中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度研究》，中共中央黨校博士學(xué)位論文，2014年，第17頁。②尹業(yè)香、石文靜：《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部四種選拔任用制度及其比較》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2008年第11期。③彭向剛：《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)概論》，高等教育出版社，2013年，第201頁。④白世碧：《改革用人機(jī)制從政治上鏟除腐敗》，《黨的建設(shè)》2005年第2期。⑤李克強(qiáng)：《關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的若干問題》，《求是》2014年第9期。⑥顧昀：《查處買官賣官就該一個(gè)都不放過》，《時(shí)代人物》2014年第9期。⑦許志永：《賄選的危害及其法律規(guī)制》，《北京郵電大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2004年第1期。⑧李圣華：《有效區(qū)分干部自我展示與拉票賄選研究》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2012年第3期。⑨沈小平：《規(guī)范干部任用提名制度》，《紅旗文稿》2008年第1期。⑩劉明：《對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究制的思考》，《銅陵學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期?！吨泄仓醒胗“l(fā)〈黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月16日。王國平：《“拉票賄選”為什么禁而不止》，《中國黨政干部論壇》2010年第3期。

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