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“內(nèi)向型協(xié)商”：對基層政府行政協(xié)商的一種闡釋——以T社區(qū)的“民意表達工作室”為例

文／張翔

摘要：近年來，社會民眾利益表達的集中式爆發(fā)與地方政府固有的吸納能力之間存在明顯的沖突。為此，地方政府嘗試在基層通過行政協(xié)商的機制建設(shè)激活體制，強化體制在社會變遷中的適應(yīng)能力。其中，S街道T社區(qū)的“民意表達工作室”就是一個典型的案例。T社區(qū)的“民意表達工作室”將黨代表工作室、人大代表工作室、政協(xié)委員工作室“合三為一”，在體制內(nèi)部形成了一個具有實體性、整合性與協(xié)商性的民意表達機構(gòu)。通過分析其運行機制，發(fā)現(xiàn)“民意表達工作室”只是“內(nèi)向型協(xié)商”，即政府施政與決策是以政府及其職能部門處理能力為重心，而非以社會訴求的強度與合理程度為重心。因此，政府需要建立相應(yīng)的配套機制，為“內(nèi)向型協(xié)商”向“外向型協(xié)商”轉(zhuǎn)變提供支持。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)商；協(xié)商民主；民意表達工作室；基層政府

引　言

黨的十八屆三中全會指出：“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，需要深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商?！边@意味著，在政府改革的邏輯中，行政協(xié)商是作為協(xié)商民主的次形態(tài)納入改革視域的。那么，行政協(xié)商自然必須具備協(xié)商民主的以下三個基本要素。

第一，對話—共識要素。行政協(xié)商通過政府與社會之間的平等對話形成公共利益的共識?！爸挥性谄降鹊臈l件下，人們才能理性的對話和討論，否則，就不稱為協(xié)商，只是咨詢而已”。[1]也正是在平等的基礎(chǔ)上，多元的利益主體能夠“克服社會地位在政治過程中的影響”，[2]形成“支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”。[3]

其次，合法性要素。行政協(xié)商需要為公共政策提供合法性資源。“協(xié)商民主作為一種治理理論和決策方式，對公眾政策參與途徑的探索和政策公信力的提升具有重要作用”。[4]其具體的操作是“平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出各種相關(guān)理由，說服他人，或者轉(zhuǎn)換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上利用公開審議過程的理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性”。[5]

第三，公民參與要素。行政協(xié)商是通過公民的積極參與，提高公民政治參與的意識與能力。“積極參與協(xié)商將使人變成更好的公民，以及也許是更好的人，更廣泛的公共協(xié)商將增強人們對共同體和共同命運的意識”。[6]

以上述三個要素為標準界定行政協(xié)商，政府及其職能部門與社會各組成部分之間將構(gòu)成無差別的、平等的互動主體，在協(xié)商的環(huán)境與平臺中形成對各方均有利，并均有約束力的政策。但這種規(guī)范性的界定在現(xiàn)實的基層政府中并沒有得到充分的實踐。那么，基層政府的行政協(xié)商改革是以什么方式展開，它又與上述規(guī)范性界定之間是什么樣的關(guān)系？本文將對此展開分析。

一　概念分析：“外向型協(xié)商”“內(nèi)向型協(xié)商”與傳統(tǒng)管制模式

政府與社會之間的互動可以被細化為兩方面的能力：政府對社會訴求的反應(yīng)能力與社會對政府決策的制約能力。根據(jù)這兩種能力的高低配置可以將政府治理模式大致劃分為四種類型（表1）。

表1　政府治理模式類型表

（一）外向型協(xié)商

從表1中，我們可以發(fā)現(xiàn)，第Ⅰ類型的內(nèi)涵是政府對社會訴求的反應(yīng)能力與社會對政府決策的制約能力實現(xiàn)了“雙高”格局。換言之，政府與社會能夠在協(xié)商平臺中形成有效的互動，社會在協(xié)商的條件下對政府提出訴求，政府也能夠?qū)ι鐣V求形成有效反應(yīng)。在這個過程中，形成對政府與社會具有共同約束力的決策。與此同時，社會也對政府決策構(gòu)成有效的制約（見圖1）。這種狀態(tài)是通過“社會訴求—政府反應(yīng)—社會制約”的循環(huán)，使政府決策與施政的重心能夠向處于政府外部的社會訴求轉(zhuǎn)移，因此，可以把這種類型的協(xié)商歸納為“外向型協(xié)商”。從概念層面分析，“外向型協(xié)商”是行政協(xié)商的規(guī)范狀態(tài)。

圖1　“外向型協(xié)商”示意圖

（二）內(nèi)向型協(xié)商

客觀而言，“外向型協(xié)商”確實在中國極少數(shù)的基層政府中具有了雛形。但在絕大多數(shù)的條件下，社會自治能力的不足與政府職能的強勢角色使行政協(xié)商改革尚無法達到“外向型協(xié)商”的標準。因此，行政協(xié)商時常表現(xiàn)為另一種模式：“內(nèi)向型協(xié)商”。這也就是第Ⅱ類型中所指代的模式內(nèi)涵：政府對社會訴求具有較好的反應(yīng)能力，但社會對政府決策的制約能力卻不足。一方面，政府與社會之間確實已經(jīng)搭建了協(xié)商的渠道，社會訴求在部分事務(wù)上能夠?qū)φ畼?gòu)成影響；另一方面，政府依然掌握政策執(zhí)行的主動權(quán)，政府對于有能力解決的問題，會與社會溝通，并積極回應(yīng)社會訴求，但對于尚無能力解決的問題，政府則會將之擱置（見圖2）。在“內(nèi)向型協(xié)商”中，政府決策與施政不是以外部的社會訴求為重心，而是以政府及其職能部門的處理能力為重心。相較于“外向型協(xié)商”而言，在“內(nèi)向型協(xié)商”中，社會對政府的制約能力存在明顯的局限性，這種局限性同時也反向削弱了政府對社會訴求的反應(yīng)能力。

圖2　“內(nèi)向型協(xié)商”示意圖

（三）傳統(tǒng)管制模式

傳統(tǒng)管制模式是指“行政吸納社會”的傳統(tǒng)政府管制模式，即第Ⅲ類型的治理模式。在這種模式中，政府構(gòu)成權(quán)力的中心，社會多元主體共同構(gòu)成政府中心的邊緣地域，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)造成了社會組織的“政策性虛化”。最終造成政府對于社會訴求的反應(yīng)能力較弱，社會對于政府決策也缺乏必要的制約。在這種模式的作用下，基層政府出現(xiàn)一種尷尬的現(xiàn)象，即政府及職能部門積極作為，但社會對這些作為的認可程度較低。顯然，傳統(tǒng)管制模式已經(jīng)難以適應(yīng)政府改革與社會發(fā)展的內(nèi)在要求。

（四）非常態(tài)的治理狀態(tài)

第Ⅳ類型的意涵是指一種特殊的治理狀態(tài)，即政府對社會訴求反應(yīng)能力較低，但社會對政府決策卻存在較強的制約能力。在現(xiàn)實政治過程中，往往表現(xiàn)為較為激烈的社會運動，例如群體性事件、游行活動等。在這些社會運動中，政府對社會團體與社會組織的訴求缺乏必要的反應(yīng)能力，造成了社會團體與社會組織只有通過社會運動的方式強化對政府的制約能力?？陀^而言，這種類型不能稱之為一種治理模式，只是一種政府與社會互動過程中的應(yīng)激狀態(tài)，并非一種常態(tài)化的模式。

（五）小結(jié)：三種政府治理模式的比較

除了非常態(tài)的治理狀態(tài)外，我們可以對外向型協(xié)商、內(nèi)向型協(xié)商與傳統(tǒng)管制模式三種政府治理模式作一個簡要的對比（見表2）。

從表2中可以看出，“內(nèi)向型協(xié)商”是介于“外向型協(xié)商”與傳統(tǒng)管制模式之間的治理模式。在社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，“內(nèi)向型協(xié)商”既能在一定程度上滿足社會參與的積極性，又能為政府主導(dǎo)預(yù)留活動空間。因此，“內(nèi)向型協(xié)商”是行政協(xié)商改革譜系中的主流。本文將通過對T社區(qū)的“民意表達工作室”的運行邏輯進行分析，驗證“內(nèi)向型協(xié)商”的分析框架。

表2　政府治理模式比較表

二　案例引入：T社區(qū)的“民意表達工作室”

（一）研究個案的選擇

本文所選取的T社區(qū)位于沿海的Y區(qū)。隨著區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，該區(qū)的人口規(guī)模明顯擴大，社會問題與社會矛盾也不可避免隨之增加。為了解決社會問題、化解社會矛盾，Y區(qū)委在原有人大聯(lián)絡(luò)站的基礎(chǔ)上，將人大代表、黨代表、政協(xié)委員進行統(tǒng)一，以社區(qū)為單元建立“民意表達工作室”。作為行政協(xié)商改革的一項重要舉措，這種工作室已經(jīng)成為Y區(qū)政府與社會溝通的重要渠道。T社區(qū)基本情況如下：T社區(qū)共有居民總數(shù)7098人，居民總戶數(shù)2554戶，社區(qū)民意表達工作室1個，“兩代表一委員”15人。2010年，Y區(qū)委將全區(qū)的“兩代表一委員”分配至區(qū)內(nèi)18個社區(qū)的民意表達工作室中。T社區(qū)的民意表達工作室進一步將該社區(qū)劃分為15個網(wǎng)格，將分配至該社區(qū)的15名“兩代表一委員”按網(wǎng)格配置，并要求“兩代表一委員”在網(wǎng)格內(nèi)包干入戶，基本原則是每位代表（委員）包干140戶居民。

（二）T社區(qū)“民意表達工作室”的運行機制

作為行政協(xié)商的一個重要措施，“民意表達工作室”所反映的不僅是一個機構(gòu)創(chuàng)設(shè)，而是“政府—社會”之間一種新的運行機制，可以從權(quán)責(zé)配置與運作流程兩個方面分析這一運行機制。

1.制度性要素：“民意表達工作室”的權(quán)責(zé)配置?！懊褚獗磉_工作室”的權(quán)責(zé)配置是指工作室的權(quán)限與職責(zé)在政府結(jié)構(gòu)內(nèi)的配置，它是運行機制中的制度性要素。當前，“民意表達工作室”的權(quán)責(zé)配置的核心是“三級業(yè)務(wù)對接層次”，主要是指區(qū)委區(qū)政府內(nèi)的不同部門對“民意表達工作室”內(nèi)的人大代表、黨代表與政協(xié)委員實行業(yè)務(wù)分類對接。

在T社區(qū)中，“民意表達工作室”隸屬社區(qū)工作站，由社區(qū)綜合黨委的專職副書記任主任，在業(yè)務(wù)上對接區(qū)社會工作委員會?！懊褚獗磉_工作室”內(nèi)的“兩代表一委員”分別對接不同的業(yè)務(wù)部門，人大代表在業(yè)務(wù)上對接街道聯(lián)組，街道聯(lián)組對接區(qū)人大；黨代表在業(yè)務(wù)上對接街道組宣辦，街道組宣辦對接區(qū)委組織部；政協(xié)委員在業(yè)務(wù)上對接街道政協(xié)工委，街道政協(xié)工委對接區(qū)政協(xié)。由此可見，“民意表達工作室”在業(yè)務(wù)分類對接上形成了“區(qū)—街道—社區(qū)”三級業(yè)務(wù)對接層次（見圖3）。

通過四級管理層次與三級業(yè)務(wù)對接層次，政府將“社區(qū)民意工作室”嵌入現(xiàn)有的行政管理體制中。這樣一方面使“民意表達工作室”適應(yīng)現(xiàn)有的行政管理體制，另一方面通過設(shè)立“社區(qū)民意工作室”完成對固有權(quán)責(zé)配置的調(diào)整，從內(nèi)部推動行政體制改革。

2.過程性要素：“民意表達工作室”的運作流程。如果說權(quán)責(zé)配置是“民意表達工作室”運行機制的制度性要素，那么，運作流程就是該運行機制的過程性要素?！懊褚獗磉_工作室”運作流程主要包括以下幾個步驟：

第一步意見匯總。起點主要來自于兩個方面。一方面主動搜集。T社區(qū)“民意表達工作室”中的“兩代表一委員”需要根據(jù)包干入戶的原則對15個網(wǎng)格中的固定民眾進行走訪、約訪等活動，主動搜集民意；另一方面被動接待?！懊褚獗磉_工作室”將所有“兩代表一委員”的信息進行公示，“兩代表一委員”還須在固定的時間（每個月半天）在“民意表達工作室”中進行接訪，接受民眾向其反映意見與問題，被動接待打破了網(wǎng)格界限，民眾可以根據(jù)不同代表或委員的工作特點進行自由選擇。

第二步意見傳遞。通過主動搜集與被動接待兩方面的工作，代表（委員）要將民眾反映的意見與問題進行整理，填寫《社情民意工作表》，由代表（委員）簽字確認后錄入社情民意數(shù)字化管理系統(tǒng)，向政府及相關(guān)職能部門傳遞民眾的意見與問題。

第三步部門答復(fù)。政府及相關(guān)部門需要對社區(qū)民意表達工作室提交的事項做出答復(fù)，這個答復(fù)的過程大體可以分為兩個階段。

圖3　“民意表達工作室”業(yè)務(wù)對接圖

第一階段由組織部審核處理。這些事項會進入?yún)^(qū)委組織部，由群工科進行處理，群工科根據(jù)事項做出直接退回與轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)審批兩種處理方式。直接退回的事項將退回“民意表達工作室”，轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)審批的事項將由組織部領(lǐng)導(dǎo)進行批示后再轉(zhuǎn)入群工科。領(lǐng)導(dǎo)可以做出退回與轉(zhuǎn)辦兩種處理辦法，群工科根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)批示將退回的事項退回“民意表達工作室”，對需要轉(zhuǎn)辦的事項，群工科會確定主協(xié)辦單位，選擇辦結(jié)期限后轉(zhuǎn)入具體的職能部門。

第二階段由職能部門處理。在事項轉(zhuǎn)入職能部門后，先由辦公室給出擬辦意見，轉(zhuǎn)交局領(lǐng)導(dǎo)審批。辦公室根據(jù)局領(lǐng)導(dǎo)的審批意見對事項退回或下派。退回事項將退回群工科重新處理，下派事項將進入具體的科室?？剖腋鶕?jù)事項將做出延期申請、退回、辦理三個處理方案，延期申請的事項經(jīng)由科室領(lǐng)導(dǎo)審批后直接進入群工科，群工科將申請延期的事項報組織部領(lǐng)導(dǎo)批示。退回的事項也由科室領(lǐng)導(dǎo)審批，并給出退回理由后經(jīng)由群工科退回“民意表達工作室”。辦理則由科室進行，并將辦結(jié)事項交局領(lǐng)導(dǎo)審批。局領(lǐng)導(dǎo)審批同意后，由局辦公室將辦結(jié)結(jié)果轉(zhuǎn)至“民意表達工作室”，交于“兩代表一委員”進行評價。局領(lǐng)導(dǎo)審批不同意將退回科室處重新處理。

答復(fù)步驟將根據(jù)一般問題、重大問題與特殊問題進行分類處理。一般問題10個工作日內(nèi)答復(fù)當事人，重大問題30個工作日內(nèi)答復(fù)，特殊問題的答復(fù)時間也不得超過60天。

第四步代表（委員）評價。答復(fù)后，由“民意表達工作室”的代表（委員）進行評價，代表（委員）要以根據(jù)答復(fù)做出確認辦結(jié)與駁回兩種處理結(jié)果，結(jié)果都將回到群工科處理。

通過這四個步驟，“民意表達工作室”運行了一個完整的流程（見圖4），這種流程也是政府根據(jù)“民意表達工作室”的設(shè)立而做出的調(diào)整。通過上述分析，可以發(fā)現(xiàn)，T社區(qū)的“民意表達工作室”為社會的意見與問題向政府反映提供了一個中介平臺，也提高了基層政府及其職能部門對社會訴求的反應(yīng)能力。

三　“民意表達工作室”中的“內(nèi)向型協(xié)商”邏輯

“民意表達工作室”的設(shè)立，不僅表現(xiàn)為一個新的機構(gòu)嵌入行政體制，也意味著當前基層治理的運行機制將發(fā)生一系列的變革。目前，這種變革在基本邏輯上表現(xiàn)出“內(nèi)向型協(xié)商”模式中的種種特征。

（一）基層減壓閥：“民意表達工作室”的改革意涵

圖4　“民意表達工作室”運作流程圖

Y區(qū)在社區(qū)中設(shè)立“民意表達工作室”的初衷是通過一個新機構(gòu)的設(shè)立，使社會民眾在表達意見時實現(xiàn)“有地方說話，說了有人聽，有事能解決，有人來評判”。在實際的運行中，T社區(qū)的“民意表達工作室”確實在一定程度上緩解了社會矛盾。根據(jù)T社區(qū)“民意表達工作室”主任的描述，T社區(qū)的民眾上訪得到有效的控制。對此，他提到：

區(qū)信訪局局長跟我說，要給社區(qū)的“民意表達工作室”寫感謝信。因為“民意表達工作室”的作用發(fā)揮，信訪壓力大大減輕了。“民意表達工作室”確實解決了一些問題，而且最起碼民眾有了一個倒苦水、緩解壓力的地方。

相較于傳統(tǒng)的政府與社會相隔絕的管制模式而言，這種方式能夠提高政府對社會的反應(yīng)能力，具有創(chuàng)新意義的改革意涵。由此可見，基層政府的行政協(xié)商可以為地方社會訴求提供一個“減壓閥”，對社會輿論壓力具有一定的化解作用。在這個化解輿論壓力過程中，基層政府逐漸從直接管制的場域中退出，在社會矛盾中也由“主體因素”向“環(huán)境因素”轉(zhuǎn)型，由“單向管制模式”而形成的政府與社會之間的摩擦也得到了緩解。從這個角度上看，“民意表達工作室”的設(shè)立意味著當前基層治理的運行機制對傳統(tǒng)管制模式的一種變革。

（二）政府主導(dǎo)：“基層減壓閥”的客觀局限

雖然“民意表達工作室”有助于基層社會輿論壓力的化解，但“減壓閥”本身意味著“民意表達工作室”只能夠影響社會輿論的方向，從而避免社會輿論與社會情緒的激化而產(chǎn)生“硬著陸”的副作用，卻不能改變以“政府主導(dǎo)”為特征的政府運行機制。

首先，社會缺乏對于政府的制約能力。雖然“民意表達工作室”提高了政府的反應(yīng)能力，但由于缺乏對政府的制約能力，社會參與的積極性在逐漸下降。對此，T社區(qū)所處的S街道的某領(lǐng)導(dǎo)指出：

“民意表達工作室”成立之初，老百姓還是比較積極，提了不少問題，工作室也確實反映并解決了一些問題。但是，后來發(fā)現(xiàn)很多問題不好解決，有的是跨部門的，有的原因比較復(fù)雜，慢慢的大家積極性也受了影響。所以后來，有的代表（委員）也不是真的一個月來一次接訪，而是打個電話下來，看看有沒有事情，沒事情就不來了。

由此可見，政府及職能部門對社會民眾的意見表達還是存在明顯的差別對待，對于一些好解決的問題，相關(guān)職能部門還是會予以解決，但對于一些不易解決的問題，職能部門的態(tài)度相對消極。這種選擇性對待說明社會還缺乏對政府的制約能力。

其次，“民意表達工作室”內(nèi)的代表（委員）之間的履職效能存在內(nèi)部差異性。這種差異性主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面人大代表、黨代表的履職能力普遍強過政協(xié)委員。對此，街道某領(lǐng)導(dǎo)表示：

人大代表與黨代表是由選民與黨員選舉產(chǎn)生的，有群眾基礎(chǔ)。同時，人大與黨代會大多在體制內(nèi)，說話有人聽。政協(xié)不一樣，既不是選舉產(chǎn)生，沒有群眾基礎(chǔ)，又都是體制外，雖然是精英，但講話就不如人大代表與黨代表管用。

某代表（委員）也提到，經(jīng)常我們提上去的意見，去追蹤的時候，他們都很客氣，但就是不采納，不辦，我們也沒有辦法，所以也有民眾會覺得提上的意見沒有用，覺得“民意表達工作室”作用不大。

另一方面，“兩代表一委員”中，具有行政職務(wù)的代表（委員）的履職效能高于其他代表（委員）。對此，社區(qū)綜合黨委的某領(lǐng)導(dǎo)就提到這樣一個例子：

副區(qū)長作為人大代表掛在我們社區(qū)的“民意表達工作室”中，每當輪到他接訪的時候，來的人就特別多，因為可以直接解決問題。

第三，“被滿意”的評分方式影響了“兩代表一委員”的工作積極性。從規(guī)范層面上看，代表（委員）最后對事項辦結(jié)有一個評分程序，評分結(jié)果將影響到政府部門的績效考核。但從現(xiàn)實來看，政府部門會通過各種方式來使代表（委員）做出“滿意”評分，被代表（委員）稱為“被滿意”。對此，其中一位代表（委員）就提到：

我曾經(jīng)給一個事項打了“不滿意”，結(jié)果，它們（政府部門）就找到一個跟我關(guān)系很密切，很要好的一個朋友來說，讓我給打“滿意”，最后沒辦法，我還是給打了“滿意”。

這種“被滿意”的評分方式無疑是對“兩代表一委員”監(jiān)督職責(zé)的一種削弱，也挫傷了“兩代表一委員”履職的積極性。

由上述分析可見，“民意表達工作室”是對“傳統(tǒng)管制模式”的一種變革，為政府與社會之間搭建了新的溝通渠道，但又難以為社會建構(gòu)制約政府的能力，更難以改變“政府主導(dǎo)”的邏輯。

四　“內(nèi)向型協(xié)商”如何“嵌入”基層政府的行政協(xié)商機制

作為基層政府行政協(xié)商的典型案例，“民意表達工作室”體現(xiàn)的是“內(nèi)向型協(xié)商”的基本邏輯。那么，需要進一步討論的問題是：在這個案例中，“內(nèi)向型協(xié)商”的邏輯是以什么方式“嵌入”基層政府行政協(xié)商的運行機制之中的？

（一）選擇性處理：政府對“民意表達工作室”的回應(yīng)機制

從民意表達工作室的運作流程可以發(fā)現(xiàn)，政府職能部門存在多次將“民意表達工作室”的事項“退回”的機會。這說明，政府職能部門隱含著對于社會訴求進行“選擇性處理”的權(quán)力。對社會民眾的意見，政府職能部門會根據(jù)自身的處理能力選擇辦理或是退回。對于有能力處理的問題，政府職能部門積極回應(yīng)；對于一些“跨部門”“跨層級”“跨地域”等難以解決的問題，政府職能部門往往會作“退回”處理。Y區(qū)某職能部門的工作人員說：

反映上來的民眾意見，有些情況是民眾誤會了我們的職責(zé)范圍；有些是我們部門一個部門難以解決的，甚至需要動員市級政府以上的力量才能解決，我們也無能為力。

客觀而言，在面對轉(zhuǎn)型期復(fù)雜的社會問題，政府職能部門在回應(yīng)社會訴求上確實存在一系列的體制性困境，但是，這種體制性困境也同時成為政府職能部門在主觀動機上忽視社會訴求的“合法理由”。如某政協(xié)委員說：

他們有時候經(jīng)常會找各式各樣的理由推諉，結(jié)果我們又沒有相應(yīng)的權(quán)限，最后部門無法解決，民眾又不理解我們，我們也是夾在中間很為難。

由此可見，對于事項的處理不是以社會訴求的影響程度與合理程度為標準，而是以政府職能部門的處理能力為標準。從這個角度來看，“民意表達工作室”的設(shè)立雖然局部刺激了政府職能部門反應(yīng)社會訴求的活力，但并沒有從根本上改變傳統(tǒng)管制模式的行為邏輯。

（二）雙重職責(zé)：“民意表達工作室”中的“條塊沖突”

從“民意表達工作室”的權(quán)責(zé)配置中，可以看出，T社區(qū)的“民意表達工作室”依然內(nèi)嵌于原有的行政管理體制中，不可避免地帶有傳統(tǒng)行政管理體制中“條塊矛盾”的特點。從“條”的層面上看，“民意表達工作室”中的人大代表、政協(xié)委員、黨代表各自都有業(yè)務(wù)對接單位。這符合中國縱向間政府關(guān)系“職責(zé)同構(gòu)”的特征，即“不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上高度一致”，[7]這種權(quán)責(zé)配置方式服務(wù)于傳統(tǒng)“單向度管制社會”的政府管理模式。這意味著，“民意表達工作室”還是上一級機構(gòu)在“條”上的功能延伸；從“塊”的層面上看，“民意表達工作室”又是社區(qū)工作站內(nèi)的民意表達機構(gòu)，反映的是社區(qū)內(nèi)民眾的意見與問題。這個特征是為了回應(yīng)一定區(qū)域內(nèi)社會訴求的強化。社區(qū)綜合黨委的某領(lǐng)導(dǎo)就提到：

“工作室”將人大代表、政協(xié)委員、黨代表整合在一起反映社區(qū)民眾的意見，不過他們各自也都有各自的一級組織。

在“條塊矛盾”的影響下，“民意表達工作室”存在兩種潛在沖突的職責(zé)定位：一方面，它是政府及其職能部門延伸的“功能性單位”，需要適應(yīng)“自上而下”的行政管理體制；另一方面，它是表達民意的“主體性單位”，需要“自下而上”地代表社區(qū)民眾表達意見。由于“選擇性處理”的客觀存在，“民意表達工作室”代表社區(qū)民眾訴求的職責(zé)往往會讓位于適應(yīng)原有的行政管理體制的職責(zé)。由此可見，受制于“條塊矛盾”，“民意表達工作室”雖然代表了對傳統(tǒng)管制模式的變革，卻還難以對傳統(tǒng)管制模式構(gòu)成實質(zhì)性的改革。

（三）職責(zé)同質(zhì)化：“民意表達工作室”的整合邏輯

“民意表達工作室”實現(xiàn)了人大代表、黨代表、政協(xié)委員在社區(qū)層面的“三合一”，這種“三合一”的模式改變了區(qū)級人大、黨代會與政協(xié)脫離基層群眾的“虛化”傾向，也加強了社會意見表達的力量。但與此同時，這種“三合一”模式也帶來了一些新的問題。

首先，“兩代表一委員”的職責(zé)出現(xiàn)了“同質(zhì)化”。人大是國家權(quán)力機關(guān)，由公民民主選舉產(chǎn)生；選舉黨代會是黨的領(lǐng)導(dǎo)，由黨員民主選舉產(chǎn)生；政協(xié)則是不同黨派在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進行政治協(xié)商的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是各單位政協(xié)提名推薦產(chǎn)生。由此可見，人大代表、黨代表與政協(xié)委員之間不僅有不同的權(quán)力來源與產(chǎn)生程序，也有不同的職責(zé)安排。但在“三合一”模式下，三者之間的職責(zé)被“同質(zhì)化”，共同簡化為民意表達職責(zé)，而具有自身特色的職責(zé)則無形中被弱化。

其次，“職責(zé)同質(zhì)化”還帶來了“兩代表一委員”之間新的差異性標準。“兩代表一委員”之間原先因不同權(quán)力來源、產(chǎn)生程序與職責(zé)安排而存在的差異正在淡化，而新的差異性標準，即是否具有行政職務(wù)、是否在體制內(nèi)、是否擁有解決問題的行政資源等逐漸建立起來。這些新的差異性標準是建立在原有行政管理體制的適應(yīng)性基礎(chǔ)上的。這意味著，“民意表達工作室”的成員分化依然無法脫嵌于傳統(tǒng)管制模式。

結(jié)　論

通過對T社區(qū)的“民意表達工作室”進行分析，可以得出一個基本結(jié)論：當前基層政府所推進的行政協(xié)商改革還主要是“內(nèi)向型協(xié)商”?；鶎诱男姓f(xié)商主要是通過激活政府及其職能部門、“兩代表一委員”的角色，為社會民意的表達與社會民眾的參與打開了空間。但在實踐中可以發(fā)現(xiàn)，化解復(fù)雜的治理困境僅靠對體制內(nèi)主體進行激活是不夠的，政府還需要建立相應(yīng)的配套機制，例如績效評估機制、跨域協(xié)作機制等，為“內(nèi)向型協(xié)商”向“外向型協(xié)商”轉(zhuǎn)變提供支持。

可以說，當前基層政府的行政協(xié)商只是一系列解決具體問題的組合，是具有協(xié)商特征的行政過程，還不具有典型意義上的協(xié)商民主要素，也難以成為推動政府改革的原動力。正如有學(xué)者所指出的，“并非所有對于商議的響應(yīng)或認同都能被當作是協(xié)商民主理論”。[8]作為協(xié)商民主的一種次形態(tài)，行政協(xié)商還有很大的改革和深化空間，這既需要政府自覺地推進改革，也需要有利于改革的社會因素的進一步積累。

注釋：

[1]何包鋼：《協(xié)商民主：理論、方法和實踐》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2008年，第55頁。

[2]阿米·古特曼、丹尼斯·湯普森：《民主與分歧》，楊立峰等譯，北京：東方出版社，2007年，第150頁。

[3]Jorge M.Valadez，Deliberative Democracy，Political Legitimacy， and Self-Democracy in Multicultural Society， Colorado: Westview Press，2001，p.30.

[4]孫萍、許陽：《論協(xié)商民主理論視閾下公共政策公信力的提升》，《社會科學(xué)輯刊》2013年第1期。

[5]陳家剛：《協(xié)商民主引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2004年第3期。

[6]約·埃爾斯特主編：《協(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思》，周艷輝譯，北京：中央編譯出版社，2009年，第62頁。

[7]朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2005年第1期。

[8]韓福國：《協(xié)商民主的中國空間考察：基于社會主義改造時期的政黨互動分析》，《當代世界與社會主義》2010年第5期。

責(zé)任編輯余茜

作者簡介：張翔，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院講師，政治學(xué)博士，南開大學(xué)中國政府與政策聯(lián)合研究中心兼職研究員，福州市，350007。

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“健全社會主義協(xié)商民主制度研究”(13&ZD033)；國家社會科學(xué)基金青年項目“基于城市治理轉(zhuǎn)型的基層行政協(xié)商機制研究”（15CZZ021）

文章編號：1006-0138(2015)04-0022-08

文獻標識碼：A

中圖分類號：D630