顧昕

〔摘要〕市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育和社會(huì)保護(hù)建設(shè)，在轉(zhuǎn)型國(guó)家中至關(guān)重要。社會(huì)救助，由于其目標(biāo)定位依據(jù)選擇性原則，其功能在于拾遺補(bǔ)缺，其后果常造成羞辱效應(yīng)和社會(huì)排斥，長(zhǎng)期以來在社會(huì)保護(hù)體系中邊緣化。在全球性福利國(guó)家轉(zhuǎn)型的浪潮中，社會(huì)保護(hù)的取向發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，形成了積極社會(huì)政策的框架，強(qiáng)調(diào)必須超越收入保障，轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的能力建設(shè)。隨著整個(gè)社會(huì)保護(hù)體系向積極干預(yù)主義的轉(zhuǎn)型，社會(huì)救助有了新的定位，從僅具有保護(hù)性的社會(huì)安全網(wǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的利器。社會(huì)救助項(xiàng)目，無論其目標(biāo)定位人群是長(zhǎng)期失業(yè)者、撫養(yǎng)兒童的家庭、弱勢(shì)人群還是老年人，都納入了能力建設(shè)的積極內(nèi)容，以幫助受益者擺脫福利依賴，跳出福利陷阱，參與勞動(dòng)市場(chǎng)，融入社會(huì)生活。

〔關(guān)鍵詞〕社會(huì)救助；社會(huì)保護(hù)；社會(huì)安全網(wǎng)；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理；積極社會(huì)政策

〔中圖分類號(hào)〕C913.7〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2015）06-0118-10

在經(jīng)濟(jì)生活日益市場(chǎng)化和全球化的時(shí)代，社會(huì)保護(hù)（social protection）在幫助并提升民眾防范與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力從而更有利于財(cái)富創(chuàng)造上的重要性日漸凸現(xiàn)。20世紀(jì)偉大的經(jīng)濟(jì)史學(xué)家卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）曾經(jīng)指出，西方社會(huì)的現(xiàn)代化可以歸結(jié)為市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)保護(hù)制度建設(shè)的雙重反向運(yùn)動(dòng)，即市場(chǎng)化的推進(jìn)摧毀了傳統(tǒng)社會(huì)中家庭與社群對(duì)成員的保護(hù)功能，將民眾推入激烈競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，由此激發(fā)出反向的社會(huì)保護(hù)運(yùn)動(dòng)，國(guó)家與社會(huì)以各種方式為民眾提供了風(fēng)險(xiǎn)防范的新制度?！?〕在20世紀(jì)末，隨著全球化的興起，各國(guó)民眾更多地曝露在他們根本想象不到、也無法預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)之中，發(fā)展與完善社會(huì)保護(hù)體系已經(jīng)變成了一項(xiàng)全球性任務(wù)?！?〕這一點(diǎn)對(duì)于身處劇烈制度變遷的轉(zhuǎn)型國(guó)家來說更為顯著，對(duì)中國(guó)也是如此。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的支撐下，絕大多數(shù)轉(zhuǎn)型國(guó)家在轉(zhuǎn)型之前均擁有特定類型的社會(huì)安全網(wǎng)，也能為民眾提供一定的生計(jì)保障，盡管保障水平普遍較低。轉(zhuǎn)型國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示，在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的初期，原有的社會(huì)安全網(wǎng)會(huì)出現(xiàn)破洞，相當(dāng)一部分在舊體制下享有一定社會(huì)保護(hù)的社會(huì)群體，遭遇到生活水平突降的厄運(yùn)，變成新的弱勢(shì)群體。〔3〕與此同時(shí)，劇烈的制度變遷過程，尤其是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，也不可避免地會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，造就新的弱勢(shì)群體和貧困人群?！?〕例如，在中國(guó)，城市貧困的升級(jí)就被視為轉(zhuǎn)型時(shí)期的一個(gè)全新問題?！?〕

因此，如何在釋放市場(chǎng)力量的同時(shí)重新編織一張嚴(yán)密的社會(huì)安全網(wǎng)，使所有公民都能享受基本的生活保障，進(jìn)而增強(qiáng)其可行能力，以參與到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程，乃是轉(zhuǎn)型國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所面臨的最大挑戰(zhàn)之一。事實(shí)上，中歐的一些轉(zhuǎn)型國(guó)家很好地迎接了這一挑戰(zhàn)，在比較短的時(shí)間內(nèi)迅速重建了社會(huì)保護(hù)體系，從而實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的奇跡，其中一些國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入了發(fā)達(dá)國(guó)家行列，成為經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的成員國(guó)?！?〕

以人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模來計(jì)，中國(guó)是最大的發(fā)展中國(guó)家，也是最大的轉(zhuǎn)型國(guó)家。從1978年至1998年這一期間，市場(chǎng)力量的釋放是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)大轉(zhuǎn)型的主線。正是借助于市場(chǎng)力量的釋放，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了飛速的發(fā)展。但與此同時(shí)，無論在城市還是在鄉(xiāng)村，大批從未經(jīng)受過真正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)洗禮的民眾陷入前所未有的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中。〔7〕在全球化時(shí)代的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程，中國(guó)的制度選擇必須在推進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育和社會(huì)保護(hù)體系建設(shè)之間保持平衡。進(jìn)入21世紀(jì)之后，中國(guó)的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。市場(chǎng)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不再單兵突進(jìn)，社會(huì)發(fā)展開始受到廣泛關(guān)注，政府的發(fā)展戰(zhàn)略也逐漸從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的一元模式轉(zhuǎn)變?yōu)橥七M(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的模式?！?〕隨著市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的深入，社會(huì)保護(hù)體系建設(shè)的力度日益加強(qiáng)，成為中國(guó)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的中心。

社會(huì)救助（social assistance）是社會(huì)保護(hù)體系的重要組成部分之一。在社會(huì)政策或福利國(guó)家的國(guó)際文獻(xiàn)中，相比較于普惠福利（universal transfers）和社會(huì)保險(xiǎn)（social insurance），社會(huì)救助普遍遭到相對(duì)忽視甚至質(zhì)疑〔9〕，這體現(xiàn)了一種貶斥剩余主義、弘揚(yáng)普惠主義的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)。依照這種傳統(tǒng)思維，社會(huì)救助的運(yùn)行基于選擇性原則，僅僅將社會(huì)保護(hù)以拾遺補(bǔ)缺的方式提供給經(jīng)過官僚體系挑選的人，一方面大大降低了社會(huì)保護(hù)的普惠性，另一方面也在受益者那里造成了社會(huì)羞辱（social stigma）?！?0〕

然而，自20世紀(jì)90年代中期以來，社會(huì)救助在社會(huì)政策中的地位發(fā)生了改變。一方面，全球性福利國(guó)家的瘦身和轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致慷慨的普惠主義福利國(guó)家受到質(zhì)疑，而社會(huì)救助基于選擇性原則將有限的國(guó)家福利資源配置給真正有所需要的人群，反而成為福利國(guó)家改革的新時(shí)尚。另一方面，社會(huì)救助在全新的社會(huì)保護(hù)理念中實(shí)現(xiàn)了華麗變身，從僅具有保護(hù)性的社會(huì)安全網(wǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的利器。新理念的出現(xiàn)意味著社會(huì)救助的治理體系和政策工具正在發(fā)生著轉(zhuǎn)變，并且日益被納入到積極社會(huì)政策或發(fā)展型福利國(guó)家的變革大思路之中。

一、社會(huì)保護(hù)的新理念：超越社會(huì)保障

“社會(huì)保護(hù)”一詞最早出現(xiàn)在波蘭尼的著作中。隨著波蘭尼的思想在全球左翼學(xué)人中愈加受到重視，“社會(huì)保護(hù)”在20世紀(jì)末的國(guó)際學(xué)術(shù)界日漸流行?！吧鐣?huì)保護(hù)”已經(jīng)日漸取代了人們過去常用的“社會(huì)保障”（social security）一詞，用來指稱防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的所有舉措。〔11〕“社會(huì)保障”一詞不再成為一種泛稱，乃是因?yàn)檫@一詞藻在不同國(guó)家有不同的用法。在美國(guó)或論及美國(guó)時(shí)，這一詞藻被用來特指“社會(huì)安全稅”（Social Security Tax）支撐的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，而且在英文中第一個(gè)字母要大寫，其主要功能是為老年人提供養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)?！?2〕在很多其他國(guó)家或不論及美國(guó)時(shí)，“社會(huì)保障”（social security）一詞改為小寫，泛指一系列社會(huì)政策項(xiàng)目，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、普惠型福利給付、醫(yī)療保障以及各種幫助民眾渡過難關(guān)的現(xiàn)金型和實(shí)物性給付?！?3〕在中國(guó)，“社會(huì)保障”一詞有廣義和狹義之分。狹義的“社會(huì)保障”指的是“社會(huì)保險(xiǎn)”，即由國(guó)家人力資源與社會(huì)保障部主管的五個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，而廣義的“社會(huì)保障”則泛指一切保障民眾防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的措施，包括社會(huì)保險(xiǎn)，也包括社會(huì)救助，還包括其他一些措施。實(shí)際上，國(guó)際文獻(xiàn)中常用的“社會(huì)保護(hù)”，基本上等同于中文中“廣義的社會(huì)保障”。既然如此，在中文中放棄累贅的“廣義的社會(huì)保障”概念，代之以“社會(huì)保護(hù)”這一簡(jiǎn)潔的詞匯，更有利于國(guó)際溝通。

然而，需要注意的是，在絕大多數(shù)國(guó)際文獻(xiàn)中，“社會(huì)保護(hù)”所包含的內(nèi)容遠(yuǎn)比“社會(huì)保障”在內(nèi)涵上更多，在外延上更廣。依照亞洲開發(fā)銀行2001年給出的一個(gè)界定，“社會(huì)保護(hù)”意指所有旨在幫助人們減少貧困與脆弱性的政策與項(xiàng)目，至少包含五大組成部分：

1.勞動(dòng)力市場(chǎng)政策與項(xiàng)目：旨在促進(jìn)就業(yè)與推動(dòng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的有效運(yùn)行；

2.社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目：旨在為人們減緩因失業(yè)、疾病、殘疾、工傷和老年所帶來的風(fēng)險(xiǎn)；

3.社會(huì)救助與其他福利項(xiàng)目：旨在為缺乏足夠生活支持的最弱勢(shì)群體提供援助；

4.小微金融與社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目：旨在通過社區(qū)幫助人們應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)及減少脆弱性（因此，這類項(xiàng)目亦可稱“社區(qū)型項(xiàng)目”），例如小微貸款、小微保險(xiǎn)（社區(qū)保險(xiǎn)）等；

5.兒童保護(hù)項(xiàng)目：通過普惠型現(xiàn)金或?qū)嵨锝o付（免費(fèi)領(lǐng)取的嬰兒乳制品和其他嬰兒用品等），為兒童撫養(yǎng)提供普遍性支持，并為特別困難的家庭以及針對(duì)具有特殊情況的兒童提供額外特殊性支持。〔14〕

在這里，第一項(xiàng)和第四項(xiàng)，也就是“勞動(dòng)力市場(chǎng)政策”和“社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目”，均不屬于傳統(tǒng)所謂的“社會(huì)保障”范疇。這種概念本身就傳遞了兩種理念，即社會(huì)保護(hù)不僅為民眾提供消極的保護(hù)，而且還實(shí)施積極的干預(yù)，以幫助民眾更好地參與到勞動(dòng)力市場(chǎng)之中。這種超越了“社會(huì)保障”舊傳統(tǒng)的“社會(huì)保護(hù)”新概念在相當(dāng)一部分文獻(xiàn)中得到了采納?！?5〕

世界銀行傾向于把社會(huì)保護(hù)視為公共部門協(xié)助個(gè)人、家庭和社區(qū)更好管理風(fēng)險(xiǎn)并著重對(duì)貧困人群提供支持的各種公共干預(yù)措施。世界銀行的新社會(huì)保護(hù)概念有如下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.社會(huì)保護(hù)是跳板而不僅僅是安全網(wǎng)。公共干預(yù)的目標(biāo)是幫助貧困者跳出貧困，而不是跌入貧困陷阱。這一點(diǎn)對(duì)于很多女性貧困者來說尤為重要：新社會(huì)保護(hù)的重點(diǎn)在于幫助她們擺脫那些阻礙其獲得生產(chǎn)性資源的種種社會(huì)限制。

2.社會(huì)保護(hù)是投資而不是成本。公共干預(yù)的宗旨是幫助貧困者提升其未來的生產(chǎn)性能力。

3.社會(huì)保護(hù)注重治本更甚于治標(biāo)。公共干預(yù)的手段是減輕貧困者的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)，以鼓勵(lì)其從事風(fēng)險(xiǎn)較大但回報(bào)也較高的工作。

4.社會(huì)保護(hù)注重現(xiàn)實(shí)可行性。正式的社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目只對(duì)1/4的世界人口是可及的。在很多國(guó)家，試圖通過公共扶持來消除貧困已經(jīng)超出了政府的財(cái)政能力?！?6〕

在“社會(huì)保護(hù)”流行之前，與“社會(huì)保障”一詞同樣流行的是“社會(huì)安全網(wǎng)”（social safety net）一詞。在有些社會(huì)政策文獻(xiàn)中，“社會(huì)安全網(wǎng)”也是一個(gè)非常寬泛的概念，泛指一切能夠幫助人們應(yīng)對(duì)苦難和風(fēng)險(xiǎn)、維持基本生活水平的制度安排和政策工具，既包括政府出面組織的各種公共社會(huì)保護(hù)計(jì)劃，也包括各種民間的、社區(qū)性的社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目?！?7〕在這個(gè)意義上，“社會(huì)安全網(wǎng)”實(shí)際上等同于“社會(huì)保護(hù)”。在公共社會(huì)保護(hù)計(jì)劃中，最重要者莫過于社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助計(jì)劃。社會(huì)保險(xiǎn)的受益人范圍相對(duì)比較廣，而社會(huì)救助則僅僅面向貧困人群。〔18〕然而，很多國(guó)際社會(huì)政策文獻(xiàn)采用一種狹義的社會(huì)安全網(wǎng)概念，即面向貧困人群的、作為最后手段的社會(huì)保護(hù)措施，在很大程度等同于社會(huì)救助。世界銀行的出版物基本上就是在“社會(huì)救助”的意義上來使用“社會(huì)安全網(wǎng)”這一詞藻?！?9〕

亞洲開發(fā)銀行和世界銀行的社會(huì)保護(hù)概念，在正式表述時(shí)基本上限于公共部門所采取的措施。但在另外的文獻(xiàn)或另外的上下文中，社會(huì)保護(hù)不僅包括由國(guó)家出資并且親自組織服務(wù)遞送的公共項(xiàng)目，而且也包括許多由市場(chǎng)組織、慈善組織（非營(yíng)利組織）、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)甚至家庭所提供的民間項(xiàng)目。例如，國(guó)際勞工組織在2001年發(fā)布的報(bào)告《社會(huì)保障：新共識(shí)》中提出，“社會(huì)保護(hù)的主要職能是提供收入保障和使受保人享受醫(yī)療和基本社會(huì)服務(wù)。它涉及各種不同的參與者，如家庭和當(dāng)?shù)鼗ブW(wǎng)絡(luò)、民間團(tuán)體機(jī)構(gòu)、企業(yè)和商業(yè)市場(chǎng)、政府和社會(huì)保障機(jī)構(gòu)以及國(guó)際社會(huì)?！薄?0〕自2000年以來，世界銀行就始終堅(jiān)持這樣一種強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與市場(chǎng)相融合的大社會(huì)保護(hù)概念。

二、超越剩余主義：社會(huì)救助在社會(huì)保護(hù)中的新定位

“社會(huì)保護(hù)”一詞的流行，絕非如一個(gè)新的時(shí)髦詞藻代替陳舊詞匯這樣簡(jiǎn)單。實(shí)際上，這也是全球性福利國(guó)家轉(zhuǎn)型中社會(huì)政策理念和治理模式變革的一種體現(xiàn)。與此同時(shí)，社會(huì)救助也在福利國(guó)家大轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中有了新的定位。要了解這一點(diǎn)，我們必須簡(jiǎn)要回顧福利國(guó)家的發(fā)展歷史。

福利國(guó)家的發(fā)展起源于19世紀(jì)末期。在此之前，在社會(huì)保護(hù)領(lǐng)域中占據(jù)主導(dǎo)性的理念和思路是所謂的“濟(jì)貧法傳統(tǒng)”（the Poor Law tradition）。1597年，伊麗莎白王朝統(tǒng)治下的英國(guó)議會(huì)通過了《濟(jì)貧法》（The Poor Law），從而正式建立了公共財(cái)政支持下的貧困救助體系，并且確立了一整套行政框架?；旧希皾?jì)貧法傳統(tǒng)”乃是把公共救助的對(duì)象限定在“老弱病殘”，也就是完全無法通過自身努力而生存的社會(huì)成員?！?1〕然而，福利國(guó)家的出現(xiàn)和發(fā)展終結(jié)了濟(jì)貧法傳統(tǒng)，不僅僅是社會(huì)邊緣群體，全體公民（甚至包括享有合法居住權(quán)的外國(guó)人）均有權(quán)成為國(guó)家福利的受益者。簡(jiǎn)言之，在福利國(guó)家中，享有社會(huì)保護(hù)成為每一個(gè)公民的社會(huì)權(quán)利?！?2〕

大體來說，在第二次世界大戰(zhàn)之后到20世紀(jì)70年代，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與福利國(guó)家同步高速發(fā)展的所謂“黃金時(shí)代”，從而在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)兩個(gè)方面的制度建設(shè)都取得了驚人的成就。在這一期間，構(gòu)建社會(huì)保護(hù)體系的過程，也就是建設(shè)福利國(guó)家的過程。國(guó)家通過推動(dòng)各種公共福利項(xiàng)目主導(dǎo)了社會(huì)保護(hù)的各項(xiàng)職能，而民間和市場(chǎng)力量在社會(huì)保護(hù)中的作用自然受到忽視。不僅如此，福利國(guó)家建設(shè)的主流是重視“普惠主義”（universalism），即致力于讓所有民眾均能享受到某種程度的社會(huì)保護(hù)。這一點(diǎn)在西歐和北歐深受社會(huì)民主主義影響的國(guó)家尤為明顯。〔23〕

在具體措施上，社會(huì)保險(xiǎn)和普惠福利更具有普惠性，從而受到更多青睞。社會(huì)保險(xiǎn)具有強(qiáng)制性，一般以人人參保、人人受益為特征。普惠福利，既包括全民公費(fèi)醫(yī)療這樣的非現(xiàn)金性福利給付，也包括所謂的“普惠型收入轉(zhuǎn)移”（universal income transfers），即政府通過稅收籌資并向某些人群發(fā)放的現(xiàn)金型福利給付，例如在很多西歐和北歐國(guó)家的家庭津貼、兒童津貼、基本養(yǎng)老金等，幾乎是人人（也就是所有納稅人）均可獲得。相對(duì)來說，社會(huì)救助因?yàn)槠涫芤鎸?duì)象具有所謂的“選擇性”而遭到貶抑。社會(huì)救助的受益者也容易被視為整個(gè)社會(huì)的依附者，多多少少遭受某種歧視，從而形成所謂的“社會(huì)排斥”現(xiàn)象?！?4〕長(zhǎng)期以來，社會(huì)救助在社會(huì)保護(hù)體系中處于次等地位。社會(huì)救助甚至一度被視為古老無用的濟(jì)貧法傳統(tǒng)的殘留物，必將隨著社會(huì)保險(xiǎn)體系的成熟而消亡。〔25〕

社會(huì)救助的次等地位在比較社會(huì)政策文獻(xiàn)中有著充分的反映。在國(guó)際社會(huì)政策文獻(xiàn)中，有很多種對(duì)福利體制或者社會(huì)保護(hù)模式進(jìn)行分類的方法，其中最為著名的一種就是剩余型（residual model）與制度型（institutional model）的兩分法。這種分類方法首先由美國(guó)社會(huì)政策學(xué)者維蘭斯基（Harold Wilensky）和萊博爾（Charles Lebeaux）提出〔26〕，后來由英國(guó)社會(huì)政策學(xué)科的開山者蒂特姆斯（Richard Titmuss）發(fā)揚(yáng)光大，提出福利模式的經(jīng)典性三分法，即剩余型、工業(yè)成就-績(jī)效型和制度性再分配型?！笆Ｓ嘈湍Ｊ健保ㄓ肿g“補(bǔ)缺型模式”），就是指福利提供主要由民眾的工作單位（市場(chǎng)）、家庭和社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)來承擔(dān)，而國(guó)家僅僅扮演拾遺補(bǔ)缺的角色；“工業(yè)成就-績(jī)效型模式”，就是指福利提供主要依賴于就業(yè)；而“制度性再分配型模式”，意指國(guó)家根據(jù)既定的游戲規(guī)則（制度），明確賦予國(guó)民享有社會(huì)福利或者社會(huì)保護(hù)的權(quán)利，而不考慮民眾是否有能力或者有可能從其他渠道獲得這些福利或者社會(huì)保護(hù)。所有采用這一三分法的文獻(xiàn)，均把剩余型福利模式視為濟(jì)貧法傳統(tǒng)的現(xiàn)代延續(xù)，乃是社會(huì)保護(hù)體系有欠發(fā)達(dá)的表現(xiàn)，而社會(huì)救助則是這一落后模式的主要支柱。在這些學(xué)者（尤其是蒂特姆斯）看來，社會(huì)保護(hù)體系的現(xiàn)代化意味著從剩余型模式向制度性再分配型模式的轉(zhuǎn)型，也意味著社會(huì)保險(xiǎn)和普惠型福利最終應(yīng)該取代社會(huì)救助成為社會(huì)保護(hù)的主要措施。用蒂特姆斯自己的話來說：制度性再分配型模式使“福利在一個(gè)社會(huì)中成為一種主要的統(tǒng)合制度，它在市場(chǎng)之外，基于需要的原則，（為民眾）提供普惠性的服務(wù)”?！?7〕

1990年，丹麥學(xué)者古斯塔·艾斯平–安德森（Gosta EspingAnderson）出版了后來享譽(yù)士林的《福利資本主義的三個(gè)世界》一書。在此書中，他重新表述了蒂特姆斯的三分法，把發(fā)達(dá)國(guó)家的福利體制分為三類，即：（1）自由主義或新自由主義模式，盛行于英國(guó)、美國(guó)和大洋洲；（2）法團(tuán)主義模式或社會(huì)市場(chǎng)模式，盛行于西歐地區(qū)，以德國(guó)為典型代表；（3）社會(huì)民主主義模式，盛行于北歐地區(qū)。在自由主義模式的福利國(guó)家中，福利項(xiàng)目的類型組合特征如下：大量的家計(jì)調(diào)查型社會(huì)救助項(xiàng)目、一定數(shù)量的普惠型收入轉(zhuǎn)移項(xiàng)目和一定數(shù)量的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。在法團(tuán)主義模式中，社會(huì)保險(xiǎn)居主導(dǎo)地位，而社會(huì)救助和普惠型收入轉(zhuǎn)移項(xiàng)目扮演補(bǔ)充性角色。在社會(huì)民主主義模式中，普惠型收入轉(zhuǎn)移項(xiàng)目發(fā)揮主導(dǎo)作用，而社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助具有補(bǔ)充性?！?8〕艾斯平–安德森本人明顯對(duì)社會(huì)民主主義模式青睞有加。

可是，自20世紀(jì)70年代末期之后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷和全球化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，西方各國(guó)的福利國(guó)家發(fā)生了深刻變化。一方面，所謂“福利國(guó)家緊縮”成為全球性的風(fēng)潮，許多國(guó)家削減了眾多公共福利項(xiàng)目〔29〕；另一方面，社會(huì)保護(hù)的制度結(jié)構(gòu)也不再以國(guó)家大包大攬為特征，保障社會(huì)福利和提供社會(huì)服務(wù)的責(zé)任在國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)（包括家庭、社區(qū)和非營(yíng)利性組織）之間發(fā)生了程度與種類不同的轉(zhuǎn)移，從而出現(xiàn)了從“福利國(guó)家”走向“福利社會(huì)”的趨勢(shì)?！?0〕

福利國(guó)家的大轉(zhuǎn)型激發(fā)了種種學(xué)術(shù)思潮的興起。很多學(xué)人把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與福利國(guó)家的建設(shè)對(duì)立起來，認(rèn)定后者會(huì)給前者帶來負(fù)擔(dān)。以諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主哈耶克（Frederick von Hayek）和弗里德曼（Milton Friedman）等為代表的一代新自由主義（在美國(guó)的上下文中一般稱“保守主義”）思想家對(duì)于福利國(guó)家所引發(fā)的福利陷阱深重、官僚父愛主義、公民責(zé)任感削弱、市場(chǎng)遭受侵蝕等問題，展開了激烈批判。1974年，美國(guó)著名公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家菲爾德斯坦（Martin Feldstein）曾以非常專業(yè)性的方法論證了龐大的社會(huì)福利開支如何不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！?1〕1984年，美國(guó)著名保守主義學(xué)者穆雷（Charles Murray）出書，嚴(yán)厲抨擊美國(guó)的社會(huì)福利事業(yè)導(dǎo)致相當(dāng)一批福利受益者游手好閑，對(duì)政府產(chǎn)生嚴(yán)重依賴，不僅自身跌入貧困陷阱，而且還極大地?fù)p害了生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)?！?2〕從保守主義角度對(duì)福利國(guó)家的批判浪潮，一直持續(xù)到20世紀(jì)90年代中期，美國(guó)卡托研究所出版的《福利的終結(jié)》一書名噪一時(shí)。〔33〕他們主張縮小福利國(guó)家，即重拾為主流社會(huì)政策文獻(xiàn)所不齒的“剩余型模式”，讓政府扮演拾遺補(bǔ)缺的角色，而把推進(jìn)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)公正的責(zé)任留給個(gè)人、家庭、社區(qū)、非營(yíng)利組織和市場(chǎng)。

總的來說，自20世紀(jì)80年代以來，在許多國(guó)家，家計(jì)調(diào)查型福利的發(fā)展一度快于其他社會(huì)福利給付，這說明社會(huì)保護(hù)的發(fā)展趨勢(shì)是重新重視具有選擇性的社會(huì)救助體系。〔34〕在發(fā)達(dá)國(guó)家，一方面由于福利國(guó)家本身發(fā)生大的轉(zhuǎn)型，另一方面由于大規(guī)模失業(yè)的出現(xiàn)導(dǎo)致對(duì)社會(huì)救助需求的激增，社會(huì)救助的開支出現(xiàn)了一定增長(zhǎng)?！?5〕傳統(tǒng)上，社會(huì)救助在聯(lián)邦制的發(fā)達(dá)國(guó)家一向是地方政府的職責(zé)，但自20世紀(jì)后期以來，聯(lián)邦政府也開始在這一領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，而社會(huì)救助體系的地方特色依然有所保留?！?6〕此外，學(xué)術(shù)界的研究也發(fā)現(xiàn)，普惠主義福利模式并未像傳統(tǒng)的社會(huì)政策學(xué)術(shù)界所認(rèn)為的那樣在高支出和高再分配之間產(chǎn)生強(qiáng)的正相關(guān)?！?7〕盡管這樣的研究發(fā)現(xiàn)并不能自動(dòng)證明社會(huì)救助必定能產(chǎn)生良好的再分配效果，但至少對(duì)矯正社會(huì)政策學(xué)界對(duì)于剩余主義模式的偏見有一定作用。值得注意的是，盡管社會(huì)救助的作用重新受到重視，但無論在何種類型的福利體制之中，社會(huì)救助在社會(huì)政策支出中的比重依然是最小的，因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)和普惠福利的開支一般都占較大比重。因此，西方發(fā)達(dá)福利國(guó)家的施政重心，并非向加強(qiáng)社會(huì)救助的方向發(fā)生急劇改變，而是向“收入調(diào)查型福利的漂移”?！?8〕

在具體的政策措施上，世界銀行為全力提升社會(huì)救助在社會(huì)保護(hù)體系中的地位付出了不懈努力。〔39〕尤其是，社會(huì)安全網(wǎng)成為世界銀行減貧戰(zhàn)略的一個(gè)重要要件，也是世界銀行指導(dǎo)發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)、實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)整的輔助性社會(huì)措施之一。〔40〕由于世界銀行等國(guó)際組織的努力，社會(huì)救助不僅在發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)保護(hù)體系占據(jù)重要的位置，而且還出現(xiàn)了很多新的制度與治理模式。根據(jù)學(xué)者的研究，從目標(biāo)定位到服務(wù)遞送，社會(huì)救助的制度和治理模式可分為：（1）純現(xiàn)金給付型，包括面向貧困家庭的一般性社會(huì)救助、兒童與家庭津貼、社會(huì)養(yǎng)老金（專門針對(duì)貧困與傷殘老年人的補(bǔ)充性養(yǎng)老金，不同于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金或國(guó)民年金）等；（2）收入轉(zhuǎn)型附加型，即在現(xiàn)金救助給付之外附加一些條件，包括就業(yè)保障計(jì)劃或長(zhǎng)期公共項(xiàng)目、人類發(fā)展救助（即附帶有提升教育和衛(wèi)生水平的現(xiàn)金社會(huì)救助項(xiàng)目）、資產(chǎn)保護(hù)與積累型救助、各種實(shí)物性救助項(xiàng)目；（3）整合型脫貧減貧項(xiàng)目。〔41〕

三、從消極保護(hù)主義到積極干預(yù)主義：社會(huì)救助治理模式的創(chuàng)新

社會(huì)救助在社會(huì)保護(hù)體系中有了新的定位，這也導(dǎo)致社會(huì)救助的理念及其政策工具和治理模式都發(fā)生了相應(yīng)變化。這種變化可以簡(jiǎn)單概括如下：其理念從社會(huì)安全網(wǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)管理。

“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理”的概念和理念是由世界銀行提出來的，現(xiàn)在已經(jīng)成為其主導(dǎo)的全球性社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的核心框架，其核心觀點(diǎn)如下：

1.風(fēng)險(xiǎn)的無處不在：所有個(gè)人、家庭及其所在的社區(qū)都會(huì)遭遇到各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，其中有自然風(fēng)險(xiǎn)（生老病死、災(zāi)害意外等），也有人為風(fēng)險(xiǎn)（待業(yè)失業(yè)、環(huán)境惡化、社會(huì)動(dòng)蕩等）。全球化的一個(gè)后果就是風(fēng)險(xiǎn)的相互關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與社會(huì)震動(dòng)的擴(kuò)散范圍和幅度增大，在此過程中，貧困人群應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性放大。

2.弱勢(shì)群體風(fēng)險(xiǎn)管理工具的缺失：面對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，缺乏資產(chǎn)和其他稟賦的弱勢(shì)群體自然會(huì)利用一些自我保護(hù)機(jī)制，如好年景時(shí)進(jìn)行資產(chǎn)積累、尋求收入來源多元化、建立家庭或社區(qū)非正式風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偩W(wǎng)絡(luò)等。但是，這些機(jī)制既不穩(wěn)固，也不經(jīng)濟(jì)，而且往往會(huì)在糟糕年景中有損貧困家庭在人力資本中的投資。而且，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)常常呈現(xiàn)相互疊加、自我強(qiáng)化的態(tài)勢(shì)，因此弱勢(shì)群體管理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力尤為脆弱。弱勢(shì)群體所缺乏的是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理工具的可及性。〔42〕

3.社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的公共干預(yù)至關(guān)重要：社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理有三種策略，即防范、緩解、應(yīng)對(duì)，可采用基于國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的三種機(jī)制或管理工具，其中社會(huì)包括家庭、社區(qū)和非營(yíng)利組織（非政府組織）?！?3〕社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理既是發(fā)展的目的也是發(fā)展的手段?！?4〕

4.社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的多元性：面對(duì)任何特定的弱勢(shì)人群，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的框架必定包含著多種策略與多種機(jī)制的組合，即行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社群機(jī)制均無法獨(dú)攬，也不可偏廢。

世界銀行的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理框架在傳統(tǒng)社會(huì)政策學(xué)者那里是遭到貶斥的，認(rèn)為其要害是強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任的優(yōu)先性，看重市場(chǎng)機(jī)制的重要意義，將集體行動(dòng)或國(guó)家義務(wù)的重要性放在次要位置?！?5〕一向與世界銀行不大咬弦的國(guó)際勞工組織斷定，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避是人的本性，社會(huì)政策應(yīng)該把安全和保障賦以更高的價(jià)值。與世界銀行強(qiáng)調(diào)公共部門協(xié)助民眾（尤其是弱勢(shì)人群）管理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的取向有所不同，國(guó)際勞工組織強(qiáng)調(diào)的是人人享有社會(huì)保障?！?6〕2009年，國(guó)際勞工組織聯(lián)合世界衛(wèi)生組織提出了“社會(huì)保護(hù)地板”（social protection floor）的概念〔47〕，并于次年設(shè)立專門的顧問機(jī)構(gòu)，與聯(lián)合國(guó)開發(fā)署等已有機(jī)構(gòu)合作，在全球范圍內(nèi)推動(dòng)“社會(huì)保護(hù)地板”的鋪設(shè)，其中社會(huì)救助體系的強(qiáng)化是其重要內(nèi)容?！?8〕“社會(huì)保護(hù)地板”理念基于社會(huì)正義的原則，致力于落實(shí)人人享有社會(huì)保障的權(quán)利，以確保所有人在衣食住行、醫(yī)療教育和社會(huì)服務(wù)方面達(dá)致適當(dāng)?shù)纳顦?biāo)準(zhǔn)?！?9〕與世界銀行強(qiáng)調(diào)積極應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)相比較，世界勞工組織的取向偏重消極防范風(fēng)險(xiǎn)。

其實(shí)，在國(guó)際社會(huì)政策學(xué)界，左右派之間的重疊共識(shí)相當(dāng)豐富，而左右派之爭(zhēng)更多地表現(xiàn)為文辭之爭(zhēng)。于是，頗有一些社會(huì)政策學(xué)者試圖調(diào)和世界銀行和世界勞工組織的兩派思路，提出了諸如“適應(yīng)性社會(huì)保護(hù)”（adaptive social protection）和“風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整型社會(huì)保護(hù)地板”（risk-adjusted social protection floor）等中庸型新概念?！?0〕這些新概念或新理念的提出都涉及到社會(huì)救助的治理變革，即強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助不僅僅是救助，而且要幫助受益者對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的變化更具有適應(yīng)性，對(duì)于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)更具有針對(duì)性。

總體來說，在發(fā)達(dá)國(guó)家中，盡管各國(guó)政府的施政理念有所不同，但其共同點(diǎn)是將社會(huì)救助治理模式的改革納入“積極社會(huì)政策”的框架，而經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）也著力推動(dòng)這一治理創(chuàng)新。所謂“積極社會(huì)政策”，是指一種全新的政策理念，即將各種社會(huì)項(xiàng)目的重心，從保障民眾免受風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向其能力建設(shè)，并且以更好的方式利用其能力?！?1〕將積極社會(huì)政策作為施政主軸的福利國(guó)家，自然被稱為“積極福利國(guó)家”，而那些將過去的消極社會(huì)政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極社會(huì)政策的改革舉措，被稱為“社會(huì)激活政策”（social activation policy）或“社會(huì)激活項(xiàng)目”（social activation programmes）?！?2〕福利國(guó)家的這一改革取向，最終目標(biāo)是召集并塑造“積極的公民”（the active citizenship），強(qiáng)化公民的責(zé)任感，通過積極參與和選擇〔53〕，將“消極的社會(huì)”改造為“積極的社會(huì)”?！?4〕

積極社會(huì)政策的理念其實(shí)并非全新。在此概念提出之前，有關(guān)積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策（active labour market policy）和工作福利（workfare）的研究和實(shí)踐早已行之有年，前者的宗旨是將勞動(dòng)政策的重心從失業(yè)保護(hù)轉(zhuǎn)為就業(yè)促進(jìn)〔55〕，而后者的取向是將社會(huì)福利政策從收入支持的提供轉(zhuǎn)為工作能力的培養(yǎng)。〔56〕積極社會(huì)政策的框架將原來兩個(gè)略有不同但頗多重疊的研究與政策領(lǐng)域整合起來，從而形成了社會(huì)激活的努力不再限于有工作能力的失業(yè)者和就業(yè)政策，而是從就業(yè)政策擴(kuò)展到兒童政策、弱勢(shì)人群政策、老年人政策等。在此過程中，社會(huì)救助也發(fā)生從消極保護(hù)主義向積極干預(yù)主義的轉(zhuǎn)型。消極保護(hù)主義型社會(huì)救助的最大弊病就是政府只是一味地扶持、救助，從而讓福利領(lǐng)取者產(chǎn)生福利依賴，使得社會(huì)救助政策變成了社會(huì)陷阱，而積極干預(yù)主義型社會(huì)救助將施政重心放在福利陷阱的填平?！?7〕社會(huì)救助體系的施政取向和治理模式的變革，同針對(duì)特定人群的諸項(xiàng)社會(huì)政策變革有機(jī)地融合在一起?！?8〕

就積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策而言，其施政重點(diǎn)對(duì)象一向是失業(yè)救助或社會(huì)救助的受益者，而不是失業(yè)保險(xiǎn)給付領(lǐng)取者，因?yàn)楹笳咭话阌幸欢ǖ臅r(shí)限，而且其宗旨就是為了保證失業(yè)者有足夠的時(shí)間去尋找與其學(xué)歷、能力、志趣相匹配的新工作。但失業(yè)救助或社會(huì)救助則沒有時(shí)限，在擁有失業(yè)保險(xiǎn)的福利體制中，失業(yè)救助的受益者往往都是長(zhǎng)期失業(yè)者，很多人正在或已經(jīng)對(duì)重新進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)喪失了積極性。因此，積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的具體措施包括：

1.提升公立勞動(dòng)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)福利領(lǐng)取者的接觸頻率；

2.嚴(yán)格福利申領(lǐng)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)給付懲戒力度，促使福利領(lǐng)取人進(jìn)入工作；

3.設(shè)定參與勞動(dòng)力市場(chǎng)項(xiàng)目的義務(wù)〔59〕；

4.在就業(yè)促進(jìn)的公共服務(wù)中引入“準(zhǔn)市場(chǎng)”機(jī)制，并在干預(yù)政策與制度安排上加強(qiáng)協(xié)調(diào)，以提高社會(huì)救助領(lǐng)取人返回勞動(dòng)力市場(chǎng)的效力?！?0〕

就兒童與家庭政策而言，原來的消極社會(huì)政策只是政府提供現(xiàn)金和實(shí)物給付，無論是以普惠型福利還是社會(huì)救助的方式，而積極社會(huì)政策的重心放在為兒童及其撫養(yǎng)人（尤其是單親母親）創(chuàng)造一個(gè)積極向上的環(huán)境，使他們成年后能有效地參與職場(chǎng)、融入社會(huì)。具體而言，積極兒童與家庭政策包括：

1.投資于兒童，通過各種童年干預(yù)項(xiàng)目，確保兒童不受社會(huì)排斥，不為福利依賴所影響；

2.促進(jìn)母親就業(yè)，通過稅務(wù)優(yōu)惠等措施，促使母親實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立；

3.協(xié)調(diào)家庭與工作責(zé)任，包括培育托兒服務(wù)以及家庭親和型職場(chǎng)。

就弱勢(shì)人群而言，原來的消極社會(huì)政策只是政府加以扶持，而積極社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)掃除其進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的障礙，即采取更有效的社會(huì)救助措施，不僅要確保他們享有一定的生活標(biāo)準(zhǔn)，而且還要鼓勵(lì)他們擺脫福利依賴，積極參與到社會(huì)生活和工作之中。具體而言，積極的弱勢(shì)人群政策包括：

1.完善從福利到工作的改革議程，促使從單親母親到傷殘人士全面提升參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的能力；

2.改善職場(chǎng)福利，促使福利領(lǐng)取者提高參加工作的意愿；

3.推進(jìn)政策間的協(xié)調(diào)，降低福利領(lǐng)取者脫離勞動(dòng)力市場(chǎng)的激勵(lì)。

就老年人而言，原來的消極社會(huì)政策是通過社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和普惠型國(guó)民基本養(yǎng)老金以及一些拾遺補(bǔ)缺型養(yǎng)老救助（主要是通過得到補(bǔ)貼的養(yǎng)老服務(wù)），為所有老年人提供生活保障。然而，隨著老齡化，尤其是隨著老年人健康水平的提高，老齡政策的重心在積極社會(huì)政策的框架中也發(fā)生了一定的改變，即一方面促使老年人繼續(xù)參與工作、融入社會(huì)，另一方面提升老齡脫貧和老年服務(wù)的效率。具體措施包括：

1.減少提前退休計(jì)劃，增多延后退休計(jì)劃，從雇主和雇員兩方面為延長(zhǎng)雇傭年限提供更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，尤其是防止雇主因偏見而采取老齡員工下崗或解雇措施，避免讓老年人陷入貧困〔61〕；

2.養(yǎng)老金計(jì)劃的多樣化，即一方面改變?cè)B(yǎng)老金的領(lǐng)取資格（例如提高退休年齡等），另一方面為即將退休者和已經(jīng)退休者提供各種多元化的選擇，讓他們更多地參與勞動(dòng)力市場(chǎng)（例如在職業(yè)培訓(xùn)上發(fā)揮積極作用、參與社會(huì)企業(yè)或非營(yíng)利組織的業(yè)務(wù)、提供咨詢等）；

3.鼓勵(lì)各種非營(yíng)利性老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，從而為低收入的、脆弱的老年人提供更有效的社會(huì)服務(wù)，包括居家型、社區(qū)型和居住型的老年看護(hù)；

4.老齡社會(huì)服務(wù)的社會(huì)救助采取補(bǔ)需方的模式，即通過發(fā)放老年服務(wù)代金券的方式，讓老年人及其監(jiān)護(hù)人有更多的消費(fèi)選擇。〔62〕

由此可以看出，在積極社會(huì)政策的新框架中，所有種類的社會(huì)救助項(xiàng)目都開始融入了參與社會(huì)、參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的新內(nèi)容，促使受益者擺脫福利領(lǐng)取者的消極境況，使他們成為積極的公民。

四、結(jié)語

社會(huì)保護(hù)的制度建設(shè)，對(duì)于市場(chǎng)力量逐步釋放的轉(zhuǎn)型國(guó)家來說至關(guān)重要。在傳統(tǒng)的社會(huì)政策學(xué)術(shù)界，社會(huì)保護(hù)制度建設(shè)的重心在于由國(guó)家為民眾提供保護(hù)，以防范各種各樣的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。覆蓋全體民眾的普惠型福利成為社會(huì)保護(hù)的首選，其次是覆蓋所有工作人群的社會(huì)保險(xiǎn)。相對(duì)來說，由于其目標(biāo)定位必須依據(jù)選擇性原則對(duì)受益人群進(jìn)行篩選，其功能在于拾遺補(bǔ)缺，其后果常常造成羞辱效應(yīng)和社會(huì)排斥，社會(huì)救助受到社會(huì)政策學(xué)術(shù)界的忽略和貶斥。

然而，福利國(guó)家的轉(zhuǎn)型提上了全球性社會(huì)政策的議事日程。社會(huì)保護(hù)的取向發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，從消極的收入保障轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的能力發(fā)展。積極社會(huì)政策的框架，將行之已久的積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策和工作福利政策整合起來，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保護(hù)的功能必須超越收入保障，為所有受益者提升自己參與勞動(dòng)力市場(chǎng)并進(jìn)一步融入社會(huì)的能力，并且更加有效地利用這些能力開辟?gòu)V闊的空間。正是在福利國(guó)家從消極保護(hù)主義向積極干預(yù)主義轉(zhuǎn)型的大背景下，社會(huì)救助在整個(gè)社會(huì)保護(hù)體系中有了新的定位，其制度建設(shè)和治理變革也應(yīng)時(shí)而興。社會(huì)救助項(xiàng)目，無論其目標(biāo)定位人群是長(zhǎng)期失業(yè)者、撫養(yǎng)兒童的家庭、弱勢(shì)人群還是老年人，都納入了能力建設(shè)的積極內(nèi)容，以幫助受益者擺脫福利依賴性，并從福利陷阱中跳躍出來。

在全球性福利國(guó)家轉(zhuǎn)型的浪潮中，世界銀行長(zhǎng)期推動(dòng)的社會(huì)安全網(wǎng)舊措施被社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的新框架所取代。與之不同，國(guó)際勞工組織大力推動(dòng)覆蓋全民的“社會(huì)保護(hù)地板”的鋪設(shè)，但也同時(shí)注重將社會(huì)保護(hù)體系的發(fā)展與勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的完善結(jié)合起來。毫無疑問，社會(huì)政策的終極追求是在公平與效率之間取得完美的平衡，或者說在推進(jìn)社會(huì)發(fā)展與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間取得完美的協(xié)調(diào)。世界銀行和世界勞工組織所代表的兩大社會(huì)政策取向，以及眾多學(xué)者就這兩個(gè)取向的爭(zhēng)論或在這兩個(gè)取向之間進(jìn)行的調(diào)和，都體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)政策終極追求的不同探索。

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