徐玉倩

（453007 河南師范大學(xué) 河南 新鄉(xiāng)）

行政規(guī)定的效力

徐玉倩

（453007 河南師范大學(xué) 河南 新鄉(xiāng)）

在我國當(dāng)下的行政法學(xué)研究中，用以指稱作為一類規(guī)范文本形式的規(guī)章以下其他規(guī)范性文件的學(xué)術(shù)用語并不統(tǒng)一，學(xué)者們大體上使用了行政規(guī)則、行政規(guī)范、行政規(guī)定、行政規(guī)范性文件等學(xué)術(shù)概念。學(xué)者大多從行政規(guī)定是否屬于法律淵源出發(fā)，來論證行政規(guī)定的法律地位和效力。行政規(guī)定的效力從法律淵源來說具有法律效力，它對法院的拘束力則根據(jù)類別的不同而不同，法院要有條件地適用。

行政規(guī)定；法律效力；法律淵源；拘束力

一、行政規(guī)定的效力

行政規(guī)定的效力問題，首先要明確法的效力這一概念。法的效力一詞，學(xué)者對它有不同解釋。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，法的效力泛指法的約束力。從廣義上講，法的效力泛指規(guī)范性法律文件對人們的行為有普遍的約束力，非規(guī)范性文件對特定的人和事有法律約束力；還包括因雙方、多方協(xié)議或單方行為而產(chǎn)生的對特定人的約束力。法的效力是法的基本屬性，是法的各種約束力的統(tǒng)稱。根據(jù)法的效力的定義，行政規(guī)定作為規(guī)范性文件的一種，對人們的行為具有普遍的約束力。因此，行政規(guī)定具有法律效力。

行政規(guī)定對法院的約束力。關(guān)于行政規(guī)定的法源地位爭論，主要是對于法律淵源是否具有約束力，即是否是法院和其他執(zhí)法機(jī)關(guān)必須遵循的依據(jù)這一問題的爭論。事實上，行政規(guī)定是否具有效力，主要是看它對相對人有沒有普遍的約束力，法院作為審判機(jī)關(guān)，只是一個具體適用法律處理案件的機(jī)關(guān)。對于行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政規(guī)定做出的具體行政行為，法院不能對所有的行政規(guī)定都一概認(rèn)為不能作為依據(jù)，而是應(yīng)分別對待，還要在某些情況下行政規(guī)定進(jìn)行審查。

二、行政規(guī)定的分類

行政規(guī)定一般分為創(chuàng)制性行政規(guī)定、解釋性行政規(guī)定和指導(dǎo)性行政規(guī)定三類。根據(jù)類別的不同，其對法院的效力也不同。

（一）創(chuàng)制性行政規(guī)定

創(chuàng)制性行政規(guī)定指行政機(jī)關(guān)未啟動行政立法程序而為不特定相對人創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范性文件。從根據(jù)上看，可以分為依職權(quán)創(chuàng)制性行政規(guī)定和依授權(quán)創(chuàng)制性行政規(guī)定。

法定解釋性行政規(guī)定，是指具有法定解釋權(quán)的行政機(jī)關(guān)對法律規(guī)范進(jìn)行解釋而形成的具有普遍性強(qiáng)制性拘束力的行政規(guī)范性文件。法定解釋性行政規(guī)定的解釋對象是法律、法規(guī)和規(guī)章，法定解釋性行政規(guī)定的合法性正是來源于法律、法規(guī)和規(guī)章的效力。但是法院將法定解釋作為判決依據(jù)時，法院應(yīng)對其合法性進(jìn)行審查，在其不違反上位法規(guī)定時，則可以確定其效力，以法定解釋性行政規(guī)定和被解釋的上位法結(jié)合作為依據(jù)，并維持行政管理機(jī)關(guān)所作的具體行政行為，如該行政規(guī)定不合法，則不予確定其效力，而依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定作出判決。

（二）解釋性行政規(guī)定解釋性

自主解釋性行政規(guī)定是指不具有法定解釋權(quán)的行政機(jī)關(guān)為了統(tǒng)一所屬行政機(jī)關(guān)及其工作人員對法律、法規(guī)和規(guī)章及特定行政規(guī)范性文件的認(rèn)識，對法律、法規(guī)和規(guī)章及特定行政規(guī)范性文件進(jìn)行解釋而形成的行政規(guī)范性文件。由于自主解釋性行政規(guī)定解釋的主體是不具有法定解釋權(quán)的行政機(jī)關(guān)，其效力應(yīng)該低于法定解釋性行政規(guī)定。自主解釋性行政規(guī)定雖然主要是對行政機(jī)關(guān)內(nèi)部具有約束力，但是當(dāng)前自主解釋性行政規(guī)定越來越外部化，可能直接或間接地影響到公民的權(quán)利義務(wù)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)依據(jù)自主解釋性行政規(guī)定作出具體行政行為，直接影響到相對人時，法院也應(yīng)該對該自主解釋性行政規(guī)定進(jìn)行審查。若該自主解釋性行政規(guī)定合法，沒有違反與上位法相抵觸，與所解釋的行政規(guī)范本意相同，則可將其與所解釋的行政規(guī)范結(jié)合作為審判的依據(jù)；當(dāng)自主解釋性行政規(guī)定與上位法相抵觸時，則可拒絕適用該自主解釋性行政規(guī)定并確認(rèn)其無效，以其上位法為依據(jù)作出裁判。例如 “周文明訴文山交警不按紅頭文件行政處罰案”，在該案中就有兩個可以適用的規(guī)范依據(jù)： 一是《中華人民共和國道路交通安全法》；二是《云南省道路交通安全違法行為罰款處罰標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》。針對文山交警隊“頂格”罰款200元的決定，周文明向法院提起行政訴訟。二審法院則以被告依據(jù)法律作出處罰并無錯誤為由撤銷一審判決，駁回原告訴訟請求。我認(rèn)為，在本案中，《處罰標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》是對《道路交通安全法》的進(jìn)一步具體化、細(xì)化的解釋，屬于解釋性行政規(guī)定，而這個行政規(guī)定并沒有在上位法（《道路交通安全法》）的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，也未與上位法發(fā)生抵觸，只是為了統(tǒng)一理解和執(zhí)行而做出的解釋，并且該規(guī)定對周文明確實產(chǎn)生了影響，法院可以在審查該規(guī)定符合上位法的本意之后，將《道路交通安全法》和《處罰標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》一起作為依據(jù)，支持原告的請求。

（三）指導(dǎo)性行政規(guī)定

指導(dǎo)性行政規(guī)定，是行政機(jī)關(guān)對不特定相對人事先實施書面行政指導(dǎo)時所形成的一種行政規(guī)范性文件。它不具有強(qiáng)制性的法律效果，并不為相對人創(chuàng)設(shè)強(qiáng)制性權(quán)利義務(wù)。它在內(nèi)容和形式上主要表現(xiàn)為導(dǎo)向性行政政策、倡導(dǎo)、號召、勸告、建議、宣傳和激勵等。例如《商務(wù)部辦公廳關(guān)于2007年全國吸收外商投資工作指導(dǎo)性意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的意見》等。由于指導(dǎo)性行政規(guī)定不具有強(qiáng)制性的法律效果，不為相對人創(chuàng)設(shè)強(qiáng)制性權(quán)利義務(wù)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)以此作出具體行政行為時，法院可以拒絕適用，不將其作為審判時的依據(jù)。

三、結(jié)論

行政規(guī)定從法的效力來看，具有普遍約束力，具有法律效力。從對法院的約束力來看，根據(jù)其種類的不同對法院的約束力也不同。創(chuàng)制性行政規(guī)定對法院有約束力；法定解釋性行政規(guī)定和自主解釋性行政規(guī)定則應(yīng)由法院審查后決定是否予以適用，自主解釋性行政規(guī)定的效力低于法定解釋性行政規(guī)定；指導(dǎo)性行政規(guī)定對法院不具有約束力。

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徐玉倩（1989.7～）河南滎陽人，碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)。