□趙　闖，郭秋雁

(大連海事大學(xué)，遼寧 大連 116026)

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試論公眾環(huán)境參與及其改善途徑

□趙闖，郭秋雁

(大連海事大學(xué)，遼寧 大連 116026)

【摘要】近年，我國(guó)環(huán)境群體性沖突的頻繁發(fā)生與公眾環(huán)境參與不足具有一定關(guān)系，加強(qiáng)公眾環(huán)境參與對(duì)環(huán)境群體性沖突的治理有著重要意義。本文界定了公眾環(huán)境參與的內(nèi)涵，探討了公眾環(huán)境參與的價(jià)值，在此基礎(chǔ)上，針對(duì)公眾環(huán)境表達(dá)機(jī)制、相關(guān)法律制度、環(huán)保組織作用、環(huán)境信息共享等領(lǐng)域提出了完善途徑。

【關(guān)鍵詞】公眾參與；環(huán)境參與；公眾表達(dá)

環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重，使得環(huán)境保護(hù)不僅僅是政府的工作，更是公眾的責(zé)任和義務(wù)。公眾環(huán)境參與是解決我國(guó)目前突顯的環(huán)境問(wèn)題的重要途徑，公眾對(duì)環(huán)境信息的知情、參與環(huán)境治理過(guò)程并對(duì)相關(guān)部門(mén)及工作人員進(jìn)行監(jiān)督，能夠幫助政府增加環(huán)境決策的科學(xué)性。

1公眾環(huán)境參與的界定與價(jià)值

在民主的相關(guān)范疇中，“參與”是其最為重要的概念。毫不夸張地說(shuō)，民主的概念必是以參與為核心的。這似乎是一個(gè)不言自明的命題[1]。因此，公眾參與一方面對(duì)民主具有深化的意義，另一方面也是實(shí)現(xiàn)民主的基本條件之一。參與性民主并不是對(duì)代議制民主的一種替代，而是對(duì)它的完善和補(bǔ)充[2]。

公眾參與作為一個(gè)完整的概念，是在第二次世界大戰(zhàn)前后被提出來(lái)的，最早由一些研究比較政治的西方學(xué)者首次運(yùn)用，而推動(dòng)了西方國(guó)家的第一次環(huán)境保護(hù)革命的公眾環(huán)境參與的思想則形成于20世紀(jì)60年代[3]。公眾環(huán)境參與理念在西方國(guó)家引起了廣泛的關(guān)注，并很快在全世界范圍內(nèi)得到了普遍關(guān)注。

目前我國(guó)學(xué)者對(duì)公眾環(huán)境參與的定義主要持有以下幾種觀點(diǎn)：一、公眾參與環(huán)境法。這是指公眾通過(guò)一定的程序或途徑參與到與公眾環(huán)境利益息息相關(guān)的決策中，并受到法律方面的保護(hù)和救濟(jì)，使得政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)減少?zèng)Q策的盲目性，使決策更加符合公眾的利益需要[4]。二、公眾參與環(huán)境保護(hù)。在環(huán)境保護(hù)中，公眾有權(quán)利根據(jù)一定法律程序參與環(huán)境保護(hù)，并承擔(dān)相應(yīng)地保護(hù)環(huán)境的義務(wù)[5]。三、公眾參與保護(hù)生態(tài)環(huán)境和合理開(kāi)發(fā)自然資源。公眾有權(quán)參與到與環(huán)境相關(guān)的決策過(guò)程和環(huán)境管理過(guò)程，并對(duì)環(huán)境管理部門(mén)和單位以及與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的個(gè)人或集體行為等進(jìn)行監(jiān)督[6]。由此可見(jiàn)，公眾環(huán)境參與作為一種民主參與而存在于現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，它所表達(dá)的是公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注以及對(duì)于環(huán)境保護(hù)的參與，是為了實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。

而公眾環(huán)境參與的價(jià)值在于：一是提高政府環(huán)境決策質(zhì)量。公眾環(huán)境參與作為一種有效的社會(huì)力量，可以將民意真實(shí)、及時(shí)地反饋給政府，有助于提高政府環(huán)境決策的科學(xué)性，使政府做出真正符合人民群眾的環(huán)境決策。這樣既使相關(guān)環(huán)境政策的公開(kāi)性和透明度得到了提高，又使政策能夠符合現(xiàn)實(shí)情況。公眾積極響應(yīng)政府出臺(tái)的環(huán)境政策，使環(huán)境政策在執(zhí)行的過(guò)程中減少了沖突與摩擦，使環(huán)境政策更加富有成效。同時(shí)，公眾環(huán)境參與能夠監(jiān)督政府環(huán)保部門(mén)的行為，在一定程度上促使環(huán)保部門(mén)在進(jìn)行本職工作時(shí)積極行動(dòng)，防止“不作為”現(xiàn)象的出現(xiàn)。二是增強(qiáng)公眾環(huán)境意識(shí)。建立公眾環(huán)境參與機(jī)制，不僅能夠提高公眾的環(huán)境意識(shí)，而且可以通過(guò)公眾的環(huán)境參與，監(jiān)督和促進(jìn)相關(guān)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的工作。三是減少企業(yè)和公眾雙方的沖突。近幾年，企業(yè)與公眾二者之間矛盾的不斷升級(jí)，也是環(huán)境群體性沖突發(fā)生的根源之一。企業(yè)在具體的生產(chǎn)過(guò)程中不注重對(duì)于環(huán)境的保護(hù)，導(dǎo)致了環(huán)境污染和生態(tài)破壞，這破壞了公眾在生存上的基本環(huán)境保障，除此之外，企業(yè)在建設(shè)和生產(chǎn)的過(guò)程中沒(méi)有得到公眾的認(rèn)可也是導(dǎo)致二者沖突不斷的原因，問(wèn)題得不到解決，一拖再拖，最終爆發(fā)了環(huán)境群體性沖突。公眾環(huán)境參與制度可從根本上解決二者之間的沖突。四是減輕政府環(huán)保部門(mén)的壓力。目前，政府環(huán)保部門(mén)經(jīng)常受到來(lái)自企業(yè)和公眾雙面的壓力。企業(yè)要求環(huán)保部門(mén)給予他們更加寬松的環(huán)保要求，并以經(jīng)濟(jì)收益作為回報(bào)；而公眾對(duì)自身生存的環(huán)境質(zhì)量要求不斷提高。公眾環(huán)境參與是解決環(huán)保部門(mén)以上壓力的重要手段。讓雙方直接進(jìn)行對(duì)話，公眾也把涉及到自身環(huán)境利益的問(wèn)題提出來(lái)，企業(yè)就建設(shè)理由、對(duì)環(huán)境的保護(hù)措施以及最終效果直接展示給公眾，使雙方的環(huán)境協(xié)商更容易進(jìn)行。

2公眾環(huán)境表達(dá)機(jī)制的健全

建立健全的公眾表達(dá)機(jī)制能起到維持社會(huì)穩(wěn)定的“安全閥”的作用，也能以較為和平的方式解決社會(huì)矛盾，完善的利益表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建是預(yù)防和治理環(huán)境群體性沖突的重要舉措[7]。但是，目前我國(guó)公眾的表達(dá)機(jī)制存在著表達(dá)渠道不暢通、表達(dá)程度低等問(wèn)題，公眾表達(dá)機(jī)制的缺失是環(huán)境群體性沖突發(fā)生的重要原因。健全公眾環(huán)境表達(dá)機(jī)制的工作應(yīng)從以下方面展開(kāi)：

首先，完善以信訪制度為核心的社會(huì)民主制度，為公眾維護(hù)環(huán)境權(quán)益創(chuàng)造制度環(huán)境。其次，引入有效的利益溝通機(jī)制。采取協(xié)商、和解等方式使政府和公眾二者直接進(jìn)行對(duì)話，在環(huán)境群體性沖突的治理中要體現(xiàn)出公共協(xié)商的治理理念，由政府和公眾齊心協(xié)力解決相關(guān)環(huán)境問(wèn)題。最后，要保證公眾環(huán)境表達(dá)渠道的暢通。在傳統(tǒng)信訪的基礎(chǔ)上，合法利用大眾傳媒和互聯(lián)網(wǎng)在信息傳播中的作用。近幾年，環(huán)境責(zé)任事故之所以能夠在短時(shí)間內(nèi)在較大范圍內(nèi)進(jìn)行傳播，并引起社會(huì)各界和政府部門(mén)的關(guān)注，可以說(shuō)媒體和互聯(lián)網(wǎng)的報(bào)道功不可沒(méi)。

總之，政府應(yīng)建立多渠道的表達(dá)機(jī)制并保證公眾環(huán)境表達(dá)渠道的暢通，對(duì)于公眾的環(huán)境投訴和舉報(bào)要及時(shí)處理，對(duì)存在污染嚴(yán)重的企業(yè)進(jìn)行排查，并做出相應(yīng)的處罰；傾聽(tīng)公眾關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的意見(jiàn)，控制和引導(dǎo)好環(huán)保組織等的救濟(jì)行為；提高環(huán)境決策的民主化和科學(xué)化，提升公眾的環(huán)境參與能力，使公眾的環(huán)境權(quán)能夠切實(shí)地維護(hù)好、保障好。

3相關(guān)法律制度的完善

公眾參與環(huán)境治理需要有相關(guān)法律制度作為保障，目前各級(jí)政府在公眾環(huán)境參與方面的法律制度還相當(dāng)不完善，相關(guān)法律制度的完善最主要的是明確公民的環(huán)境權(quán)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)進(jìn)行制度化的完善。

3.1　明確公民環(huán)境權(quán)

我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》以及其他相關(guān)法律中，對(duì)于環(huán)境權(quán)的主體和與環(huán)境相關(guān)的措施等方面都缺乏具體詳細(xì)的規(guī)定，本文所討論的公眾的環(huán)境權(quán)包括兩方面的內(nèi)容，其一實(shí)體上的環(huán)境權(quán)，如環(huán)境改善權(quán)、環(huán)境保護(hù)權(quán)、環(huán)境救濟(jì)權(quán)等，其二是程序性的權(quán)利，如環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境信息知情權(quán)等。保障公眾的環(huán)境權(quán)不僅包括法律法規(guī)上規(guī)定的環(huán)境權(quán)，還包括地方政府在實(shí)際操作中維護(hù)和尊重公眾的環(huán)境權(quán)。

目前，我國(guó)法律法規(guī)對(duì)于公眾環(huán)境參與的相關(guān)規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。第一，應(yīng)在憲法中規(guī)定公眾享有環(huán)境權(quán)，以此確立公眾環(huán)境參與的最根本依據(jù);第二，要明確規(guī)定公眾的環(huán)境參與權(quán);第三，對(duì)于傳統(tǒng)的法律部門(mén)對(duì)公眾環(huán)境權(quán)的規(guī)定要不斷完善，如公眾環(huán)境參與權(quán)與傳統(tǒng)的法律法規(guī)發(fā)生沖突時(shí)如何進(jìn)行選擇;第四，對(duì)單行的環(huán)境法律法規(guī)在公眾環(huán)境參與的途徑、方法、主體等方面不斷進(jìn)行修改細(xì)化。

3.2　推進(jìn)公眾環(huán)境參與制度化建設(shè)

目前，各級(jí)政府對(duì)于環(huán)境群體性沖突的治理只限于有關(guān)部門(mén)的內(nèi)部，沒(méi)有形成制度化的過(guò)程，使預(yù)防環(huán)境群體性沖突缺乏相應(yīng)的法律效力。而且，我國(guó)現(xiàn)存的相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于公眾環(huán)境參與的主體、對(duì)象、范圍和途徑等缺乏明確具體的規(guī)定。要想使得環(huán)境群體性沖突的治理有成效，就必須建立一套完整的環(huán)境法律法規(guī)體系，要對(duì)公眾環(huán)境參與的方方面面進(jìn)行規(guī)定，比如明確公眾環(huán)境參與的具體范圍、確立公眾環(huán)境參與的法律地位等。

推進(jìn)公眾環(huán)境參與制度化的建設(shè)，就要在公眾環(huán)境參與的全過(guò)程中突出制度化。首先要健全公眾環(huán)境參與的事前參與機(jī)制，在此階段主要是保障公眾能參與到項(xiàng)目的規(guī)劃、審批以及環(huán)境評(píng)估等各個(gè)階段，政府或相關(guān)部門(mén)以聽(tīng)證會(huì)的形式收集公眾對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境意見(jiàn)。其次，公眾環(huán)境利益訴求渠道的通暢是公眾環(huán)境參與機(jī)制的核心，只有公眾對(duì)于現(xiàn)存的環(huán)境意見(jiàn)和訴求及時(shí)地進(jìn)行了反饋，各級(jí)政府才能做出符合民情的決策，同時(shí)也使得公眾以理性的方式維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益。

4環(huán)保組織作用的發(fā)揮

作為公眾表達(dá)環(huán)境權(quán)益最為有力的社會(huì)團(tuán)體，環(huán)保組織是公眾參與必不可少的一種參與模式。環(huán)保組織相比其他形式的公眾參與途徑，具有諸多優(yōu)勢(shì)，如憑借所掌握的高科技手段和專業(yè)知識(shí)等優(yōu)勢(shì)，能夠擁有更多的環(huán)境信息等。讓環(huán)保組織充分地發(fā)揮自身的作用不僅可以提高公眾環(huán)境參與意識(shí)，而且會(huì)促進(jìn)政府環(huán)境責(zé)任的完善。目前我國(guó)環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，整合和發(fā)揮環(huán)保組織的巨大潛能，采取具體措施引導(dǎo)其在環(huán)境事務(wù)中發(fā)揮重要作用，已成為改善環(huán)境問(wèn)題的重要舉措。

從加強(qiáng)環(huán)保組織自身建設(shè)的角度來(lái)說(shuō)，首先，應(yīng)運(yùn)用其具有的專業(yè)知識(shí)和技能，在諸多方面可以對(duì)當(dāng)?shù)卣纬煞e極影響，幫助當(dāng)?shù)卣贫ê托薷南嚓P(guān)的環(huán)境法律法規(guī)、制定環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)范，還可以對(duì)這些法律法規(guī)、影響評(píng)價(jià)等的實(shí)施提出科學(xué)與合理的改進(jìn)建議，發(fā)揮自身的積極作用。其次，監(jiān)督政府環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法行為和企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的環(huán)保行為，并對(duì)企業(yè)排污行為提供技術(shù)支撐，維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)。環(huán)保組織在此過(guò)程中還有很大的提升空間，這是環(huán)保組織發(fā)揮作用的主要領(lǐng)域。再次，參與地方政府環(huán)境管理制度的實(shí)施。環(huán)保組織作為社會(huì)環(huán)境參與的一種組織形式，它最能反映公眾的利益需求，因而作為公眾的環(huán)境利益代言人，環(huán)保組織既可以對(duì)企業(yè)建設(shè)的項(xiàng)目提出專業(yè)的意見(jiàn)，還可以對(duì)可能危害公眾的環(huán)境決議進(jìn)行否決，除此之外，還可以對(duì)那些受到環(huán)境侵害的公民提供法律援助。最后，開(kāi)展環(huán)境宣傳和教育活動(dòng)。從國(guó)外環(huán)保組織的成熟經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這是環(huán)保組織具有的基本功能。環(huán)保組織對(duì)公眾進(jìn)行環(huán)境宣傳和教育，提高公眾的環(huán)境參與意識(shí)，促使公眾更加積極的參與到環(huán)境事務(wù)中。

5公眾環(huán)境參與信息共享

環(huán)境信息共享是建立在公眾對(duì)環(huán)境知情的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府公布的相關(guān)環(huán)境信息，利用環(huán)保組織、公眾、輿論等的監(jiān)督作用，減少環(huán)境破壞行為，改變環(huán)境污染的現(xiàn)狀。西方國(guó)家對(duì)于公眾環(huán)境參與信息共享十分重視，早在二十世紀(jì)九十年代末，歐洲和中亞的35個(gè)國(guó)家就簽署了以公眾的環(huán)境信息知情權(quán)為核心的《奧胡斯公約》，隨后又有39個(gè)國(guó)家也簽署了該公約。目前，我國(guó)各級(jí)政府在公眾環(huán)境參與信息共享方面的工作還有待提高。各級(jí)政府應(yīng)主動(dòng)形成與公眾之間的信息互動(dòng)，加強(qiáng)信息的透明度，使公眾擁有環(huán)境知情權(quán)。在借鑒國(guó)外成熟的公眾環(huán)境參與信息共享經(jīng)驗(yàn)之時(shí)，各級(jí)政府在密切聯(lián)系自身實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，建立一套完整的環(huán)境信息共享制度。

對(duì)于各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，完善公眾環(huán)境參與的信息共享制度需要做到以下三點(diǎn)：第一,定期公布重要的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，如環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境排污標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)等，使公眾能夠了解這些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；第二,發(fā)布有關(guān)環(huán)境方面的監(jiān)測(cè)信息，并公布目前環(huán)境信息的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，使公眾既可以了解到目前的環(huán)境狀況，也能夠在環(huán)境決策中增加決策的科學(xué)性；第三,為公眾提供相關(guān)企業(yè)的參觀考察機(jī)會(huì)，免費(fèi)發(fā)放關(guān)于環(huán)境參與的學(xué)習(xí)資料等，讓公眾能夠在對(duì)環(huán)境相關(guān)的一切問(wèn)題有所了解的基礎(chǔ)上參與環(huán)境治理。

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[責(zé)任編輯：楊春艷]

作者簡(jiǎn)介：程獻(xiàn)禮(1978-)，男，河南商丘人，博士，現(xiàn)工作于河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，講師，研究方向：哲學(xué)邏輯和科學(xué)推理研究。

基金項(xiàng)目：河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“統(tǒng)計(jì)推理的邏輯哲學(xué)研究”(2014-GH-454)；河南大學(xué)科研基金項(xiàng)目(2013YBRW010)

收稿日期：2015-09-08

【中圖分類號(hào)】D922.6

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1008-9101(2015)04-0001-03