□郭海蓮

(山西省財政稅務專科學校，山西 太原 030024)

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我國基本公共服務均等化財政保障問題及原因分析

□郭海蓮

(山西省財政稅務?？茖W校，山西 太原 030024)

【摘要】在提供基本公共服務并實現其均等化方面，財政的保障作用無可替代。當前我國基本公共服務均等化方面存在總量不足、分配失衡、職責不明等顯著問題，表明財政保障能力和水平上還有較大差距。本文著重基本公共服務均等化財政保障方面存在的問題及其原因分析，以便為深入進行對策研究奠定基礎。

【關鍵詞】政府職能；財政職能；基本公共服務；均等化

基本公共服務均等化財政保障，是指政府通過制定和實施財政政策和法規(guī)，運用財政手段，對基本公共服務的規(guī)模、結構等進行調節(jié)、控制和分配，以確?；竟卜赵趨^(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和全民之間達到均等化的一系列行為的總稱?；竟卜站然斦Ｕ蠈儆谡暧^調控范疇，是公共財政職能發(fā)揮的具體表現。財政采取收支、調節(jié)、控制等直接和間接手段保障基本公共服務均等化?；竟卜站然斦Ｕ系哪繕耸菍崿F區(qū)域、城鄉(xiāng)、居民之間基本公共服務的均等化。本文將公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、社會保障和住房保障等具有公民權利性質、緊密貼近民生的較窄范圍的基本公共服務作為研究范疇，以便更清楚地說明和理解問題。

1對我國基本公共服務均等化財政保障現狀的總體評價

由于我國經歷了從計劃經濟體制到市場經濟體制的變革，政府職能、國家治理觀念、經濟社會發(fā)展模式和重點任務等不斷轉變，公共財政體系的建立較為遲緩，財政政策和制度滯后于社會經濟發(fā)展，所以政府長期以來對于公共服務方面的發(fā)展重點放在行政、國防等，而忽略緊切民生、關聯大眾、事關全社會均衡發(fā)展的基本公共服務。即使是改革開放以來的市場化改革、政府職能轉變過程中，政府雖然退出了部分微觀經濟領域，但并未同時增強公共產品和公共服務的供給力度。

據統計，1976年以來，我國經濟性支出的總量及其占財政支出的比重均高于基本公共服務支出。這種局面到2006年出現突破，2007年后，公共服務體系的建設加快，公共服務的財政投入大幅增加。但若與其他國家比較，我國基本公共服務支出占財政支出的比重仍然偏低，例如2007年我國基本公共服務支出水平達到29.12%，但剛剛超過1995年全球低收入國家27.5%的平均支出水平。從2007年到2011年，隨著基本公共服務的制度框架初步形成，我國教育、社會保障、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、文化體育等方面的財政支出總額達到12.7萬億元，年均增長幅度26.3%，大大高于財政支出的增長幅度。

2012年以來，我國經濟下行趨勢明顯，財政收支總額及增長率連年降低，基本公共服務支出卻保持相對穩(wěn)定。見表1。從總體上看，2012、2013、2014年三年基本公共服務支出中教育、社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、文化體育等項目累計達15.58萬億元，超過2007年-2011年五年之和；年度基本公共服務支出總額保持連續(xù)增長態(tài)勢；基本公共服務支出占當年財政支出的比重穩(wěn)定在37%左右。具體來看，2012年的教育、文化體育和保障性住房三項支出都有突破性增長；2013年用于社會保障與就業(yè)方面的支出增長顯著，增長率為14.6%。但也發(fā)現，教育支出從2013年開始增長緩慢，增長率僅為3%，2014年為4.1%，遠低于財政收支增長率，其占財政支出的比重也由2012年的16.84%下降為2013年的15.66%和2014年的15.11%；從2013年開始，文化、體育及傳媒方面的支出增長率下降很快，由2012年的18.9%降低為2013年的11.1%和2014年的5.5%。

表1　2012年-2014年我國財政基本公共服務支出情況　單位：億元

資料來源：國家統計局2012年、2013年、2014年《國民經濟和社會發(fā)展統計公報》《中國統計年鑒》。

表2　2012年-2014年我國基本公共服務支出項目分析

資料來源：2012年、2013年、2014年《中國財政年鑒》

因此，從總體上看，我國基本公共服務財政保障水平仍然較低、質量較差：一是基本公共服務支出的增長與經濟快速增長和財政大幅增收的趨勢并不匹配，雖然逐年遞增，但水平偏低；二是政府對基本公共服務支出的重視仍然聚焦于總量和當前亟須解決的問題上，還不能立足長遠處理好結構上的不穩(wěn)定和不均衡問題。

2我國基本公共服務均等化財政保障方面存在的突出問題

2.1　教育方面

(1)教育經費投入不足。即財政對教育的投入與國民經濟增長速度和社會教育事業(yè)發(fā)展的客觀需求相比差距較大。2008年以前，教育支出占GDP比重一直處于3%以下，2010年這一比例上升至3.13%，2012年為4.08%，首次達到世界衡量教育水平的基礎線；而2013年降為3.85%，2014年為3.60%，見表2。從教育支出占財政總支出的比重來看，伴隨2012年以來經濟下行趨勢，從2012年的16.84%下降為2014年的15.11%，從數據上并沒有反映出教育作為財政支出重點而受到優(yōu)先保障。

(2)教育資源分配不均衡。表現為縱向上不同教育層次的經費投入結構不合理、橫向上區(qū)域教育經費投入差距大。從近年的研究數據來看，我國對不同教育層次經費投資力度普遍增強，而初等教育相對于高等教育的投入則較弱。教育經費在地區(qū)分配上東部地區(qū)占據較多而中西部地區(qū)嚴重不足。從義務教育來看，目前農村的義務教育經費的78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負擔，縣級負擔9%，省地兩級負擔11%，中央僅負擔2%，基層財政負擔較重，但由于地區(qū)之間經濟發(fā)展和財力的顯著差距，中央和省級政府在義務教育方面的轉移支付力度不足，導致地區(qū)之間義務教育財政資源嚴重不均等。2011年，在平均公共財政預算事業(yè)費支出方面，農村與城市(含縣城)的普通小學相差近700元，普通初中相差近900元。2013年，全國小學階段生均教育經費平均為6901.77元，最高的北京市高達21727.88元，是平均水平的3.15倍，而最低的河南省僅3913.95元，相當于平均水平的56.7%；北京市的小學生均教育經費是河南省的5.55倍?？梢娫谝恍┤丝诖笫『屠仙龠吀F省區(qū)農村義務教育面臨的困難之大。

2.2　公共衛(wèi)生方面

(1)公共衛(wèi)生總費用占財政總支出的比重逐年上升，但水平仍然較低。見表1和表2。2012年至2014年，醫(yī)療衛(wèi)生支出占財政支出的比重分別為5.73%、5.87%和6.65%，然而這樣的支出比重根本不能滿足實現基本醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化的全部政府支出需求，與發(fā)達國家18%以上的平均水平相差甚遠；而且，其增長速度與財政支出的增長速度不同步，除2013年高出近3個百分點以外，2012年低出近3個百分點，2014年僅僅略高出1.7個百分點。政府在公共衛(wèi)生服務提供上的責任缺失，直接導致政府對公共衛(wèi)生投入不足，醫(yī)療衛(wèi)生設施條件較差、功能非常薄弱。

(2)政府衛(wèi)生支出在衛(wèi)生總費用中的比重較低。我國衛(wèi)生總費用由政府預算衛(wèi)生支出、社會衛(wèi)生支出和個人現金衛(wèi)生支出三部分構成。如表3和圖1，我國公共衛(wèi)生支出中個人支出的部分最大，其次是社會衛(wèi)生支出，而政府衛(wèi)生支出雖然近年逐漸遞增但卻比重最低，2012年政府衛(wèi)生支出在衛(wèi)生總費用的比重為30.0%，仍然低于社會衛(wèi)生支出和個人現金衛(wèi)生支出各自占比35.6%和34.4%。這說明雖然政府對醫(yī)療衛(wèi)生的投入不斷加大，但并沒有減輕個人負擔，公共衛(wèi)生費用的主要承擔者仍是個人。

(3)政府衛(wèi)生支出的總量增長不穩(wěn)定。從表4可見，政府衛(wèi)生支出規(guī)模增長較快，占GDP比重(2010年為1.43%，2011年為1.58%，2012年為1.61%)呈上升趨勢，但據《國際統計年鑒2013》的最新數據，我國醫(yī)療衛(wèi)生政府支出占GDP的比例不僅低于世界平均水平(10.60%)，而且遠低于低收入國家的平均水平(5.28%)。政府衛(wèi)生支出年增長率忽高忽低，2010年增長19.02%，2011年猛增30.21%，2012年則降至12.08%。這些都說明政府對于公共衛(wèi)生工作沒有全盤計劃和整體發(fā)展規(guī)劃，對于自身在公共衛(wèi)生方面的目標和任務不明確，因而投資規(guī)模不確定，這就更難談及投資的方向和結構等方面的合理性了。

表3　近年我國衛(wèi)生總費用及其構成情況　單位：億元

(4)公共衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)之間配置嚴重不平衡。公共衛(wèi)生總費用中用于城鎮(zhèn)的部分所占比重較大，而農村則較小。如表3，雖然2010年以來這種情況經過調整有所變化，但2012年城鎮(zhèn)公共衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用之比仍然高達75.65%，農村的只有24.35%。城鄉(xiāng)之間人均公共衛(wèi)生費用差距仍然較大。從表3可以看出城鄉(xiāng)人均公共衛(wèi)生費用逐年上升的變化情況，但同時也顯示出城鄉(xiāng)人均公共衛(wèi)生費用的絕對數差距逐年拉大，從2008-2012年，城鎮(zhèn)和農村人均公共衛(wèi)生費用的差額分別為1 406.6元、1 614.6元、1 649.2元、1 818.1元和1 913.1元，而城鎮(zhèn)相對于農村人均公共衛(wèi)生費用的相對數分別為4.09倍、3.87倍、3.47倍、3.07倍和2.81倍，逐年減小，說明農村人均公共衛(wèi)生費用的增加額大于城鎮(zhèn)，這應當是一種好的趨勢。

圖1　2008年-2012年全國衛(wèi)生總費用及其構成變化情況

(5)醫(yī)療衛(wèi)生支出的地區(qū)差距顯著。根據《2013中國衛(wèi)生統計年鑒》，2011年各省區(qū)政府衛(wèi)生支出在衛(wèi)生總費用中占比最高的是貴州省(48.6%)，其人均衛(wèi)生總費用也最低(1220.91元)；最低的是上海市，而其人均衛(wèi)生總費用高達3 962.76元，僅次于北京，相當于貴州省的3.25倍。這反映出經濟發(fā)達水平對衛(wèi)生總費用及其結構的決定性影響：經濟越發(fā)達，市場體系就越健全，人民生活水平越高，來自社會的和個人自身的醫(yī)療衛(wèi)生保障程度就越高，反而政府在這方面的支出會減少。例如，從衛(wèi)生總費用來看，全國最高的是廣東省(1 851.75億元)，其中政府支出僅為27.1%，社會支出38.5%，個人支出34.4%，而最低的青海省總額為109.27億元，僅相當于廣東省的5.90%，其中政府支出部分占43.6%，社會支出28.6%，個人支出僅占27.7%。

表4　2008年-2012年我國政府衛(wèi)生支出情況　單位：億元

注：表3、圖1、表4數據均依據2008年-2013年《中國衛(wèi)生統計年鑒》并計算得出

2.3　社會保障、社會福利與就業(yè)方面

(1)社會保障支出地區(qū)差別顯著。這主要是由各地區(qū)財政供給能力的差距所決定。比如，2013年廣東省財政支出總額達8 411億元，寧夏回族自治區(qū)僅為922.48億元，相當于廣東省的10.97%，這直接導致兩個地區(qū)之間社會保障支出規(guī)模的差距。而且，經濟發(fā)達省份對基本公共服務均等化工作較早規(guī)劃、努力保障，積極調整支出結構，落實民生優(yōu)先措施，這對寧夏、青海等一些西部省份來說是望塵莫及的。2013年廣東省社會保障和就業(yè)支出746.97億元，而寧夏僅為102.77億元，占到全省財政支出構成的11.14%。

(2)社會保險的非均等化。表現在以下幾方面：

首先，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍差距大。因為目前我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度已經基本建立，農村基本養(yǎng)老保險制度只在11.8%的縣域范圍內試點，所以絕大多數農村居民的養(yǎng)老仍舊依靠土地和家庭。2013年基本養(yǎng)老保險全國參保人數為81 968.4萬人，其中城鎮(zhèn)職工參保達32 218.4萬人,比重達40%，其余的60%為城鎮(zhèn)居民和農村居民，從這里可以發(fā)現在基本養(yǎng)老保險方面的城鄉(xiāng)差別。根據2013年我國136 072萬人的人口基數和參加養(yǎng)老保險總人數81 968.4萬人計算，養(yǎng)老保險覆蓋面為60.24%。基本養(yǎng)老保險的覆蓋率低及其城鄉(xiāng)差距，對推進我國基本公共服務均等化進程是很大的障礙。

其次，醫(yī)療保險不均等。這主要表現在城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險種類多、項目全，在城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險等保障以外，還可選擇補充保險、商業(yè)健康險等，但農村居民則相差太遠。我國新型農村合作醫(yī)療制度的建立比城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度大約晚了3至5年，2013年“新農合”已覆蓋8.02億人，參合率達98.7%，但由于“新農合”主要保障的是大病統籌，不能有效保障慢性病醫(yī)療費用，對小病更是不予提供保障，因而并沒有緩和農村居民看病難、看病貴的問題，農民因病致貧的現象依然存在。

最后，城鎮(zhèn)化帶來的農業(yè)轉移人口社會保障問題較為突出。2012年，按城鎮(zhèn)常住人口和按城鎮(zhèn)戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率分別是52.6%和35.3%，兩者相差17個百分點。這說明雖然大量農業(yè)轉移人口被統計為城鎮(zhèn)人口，但并非城鎮(zhèn)居民，無法在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、住房等公共服務方面享有城鎮(zhèn)居民的同等待遇，處于半城鎮(zhèn)化狀態(tài)，同時還出現農村留守兒童、留守婦女、留守老人等問題。城鎮(zhèn)化過程中忽略農業(yè)轉移人口的生存保障，極大地影響著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實現。

農民工社會保障問題更加嚴重。農民工為城市建設做出的貢獻與其享受的相應的社會保障不相匹配，從而使共同生存于城市中的城鎮(zhèn)居民和農民工的福利水平和生活狀況差距太大。據國家統計局《2013年全國農民工監(jiān)測調查報告》，全國農民工總量26 894萬人，其中62%外出打工，56.8%在第二產業(yè)的制造業(yè)和建筑業(yè)中就業(yè)。但他們之中，僅有15.7%的人參加養(yǎng)老保險，28.5%的人參加工傷保險，17.6%的人參加醫(yī)療保險，9.1%的人參加失業(yè)保險，6.6%的人參加生育保險?？傮w來看，三分之二以上的農民工發(fā)生失業(yè)、大病、工傷等情況下都無從依靠，生活質量較低，成為被社會忽略的群體，卻更是影響社會進步和穩(wěn)定的重要因素。

(3)社會救助和社會福利的非均等化。首先，受經濟發(fā)展水平制約，東、中、西部地區(qū)之間的救濟服務水平差距大，救濟對象的受益程度上東部明顯高于中部和西部地區(qū)。據有關資料，在公共福利條件包括機構數量、福利院職工數量、醫(yī)務人員數量以及床位數量等諸方面，東部均明顯優(yōu)于中西部地區(qū)，資源優(yōu)勢突出；在城市臨時救濟人(次)數上，東部和中部分別相當于西部地區(qū)的2.3倍和1.4倍；在農村臨時救濟人(次)數上，東部地區(qū)分別是中部和西部的1.5倍和3.3倍。其次，城鎮(zhèn)和農村之間救助范圍和水平差距大。近幾年我國的社會救助力度不斷加大，2012年全國共有2 143.5萬城市居民和5 344.5萬農村居民得到政府最低生活保障，農村集中供養(yǎng)、分散供養(yǎng)的五保人數分別為185.3萬人和360.3萬人，傳統救濟人數為79.6萬人，然而按2010年標準，農村貧困人口仍有8 249萬人，貧困發(fā)生率為8.5%，而農村享受最低生活保障加上救濟和供養(yǎng)三方面的人數剛剛超過三分之二，農村仍有三分之一的貧困人群得不到保障。最后，城鄉(xiāng)最低生活保障標準的地區(qū)、城鄉(xiāng)差距都很大。目前多數省份以農村絕對貧困線(2011年后，國家扶貧辦確定以農村居民家庭人均年純收入2 300元人民幣為貧困標準)為農村低保標準。由于各地物價水平、財力狀況等不同，農村低保標準差異很大，有的地方甚至低于農村貧困標準。以2013年第1季度為例，全國農村低保平均保障標準為208.58元/人·月，北京市農村低保標準達到551.34元/人·月，為全國最高，是全國平均標準的2.64倍，而最低的河南省僅為119.10元/人·月，僅為全國平均水平的57.1%、北京市標準的21.6%；有21個省區(qū)(占全部31個省區(qū)數量的67.8%)的農村低保標準在貧困線(2 300元∕12個月=191.67元)之下。

(4)城鄉(xiāng)就業(yè)機會不均等。關于勞動人口的失業(yè)率數據，有據可查的是2013年我國城市勞動人口的登記失業(yè)率為4.05%，但農村勞動人口的失業(yè)率沒有統計數據。根據有關學者估測，農村勞動力為3.874億人，占農村總人口的61.5%，其中除去已轉移就業(yè)的2億多人及從事農業(yè)的1.18億人，至少還需要轉移1億左右富余勞動力。城鄉(xiāng)就業(yè)機會不均等，阻礙了農村剩余勞動力轉移的步伐，對于提高城鎮(zhèn)化水平和實現城鄉(xiāng)協調發(fā)展都是嚴重制約。

2.4　基本公共文化發(fā)展不均等

(1)基本公共文化經費投入少、不均衡。近年來文化經費投入雖有較快增長，卻一直在低位徘徊。2012年，全國文化事業(yè)費占財政支出的比重平均為0.42%，有18個省份低于這一水平，占比最高的省份這一比例僅為0.75%；全國人均文化事業(yè)費平均水平是35.86元，有21個省份低于這一水平，最少的省份僅12.85元。這表明大部分省份公共文化投入總量少、比重低，群眾普遍享有的文化事業(yè)經費較少。同時，文化經費投入的地區(qū)差別突出，從2013年文化事業(yè)費的情況來看，東部地區(qū)文化單位231.41億元，占43.6%；中部地區(qū)文化單位120.01億元，占22.6%；西部地區(qū)文化單位152.16億元，占28.7%。

(2)基本公共文化服務水平低。根據上海師范大學都市文化研究中心、上海高校都市文化E—研究院發(fā)布的《2012年中國公共文化服務發(fā)展報告》，公共文化服務綜合指數總量方面廣東、江蘇、浙江排在前3位；人均公共文化服務綜合指數方面上海、北京、浙江排在前3位；上海在公共文化投入、產品、活動、隊伍及人均文化事業(yè)費等多個指數方面均排名第一；多數省份(包括投入總量排在第一位的廣東、排在第四位的江蘇)的公共文化服務人均投入和人均文化事業(yè)費得分在60分以下。

首先，農村所享有的公共文化服務較少。農村公共文化設施缺乏，投入不足，基層公共文化機構的職能得不到有效發(fā)揮，不能充分滿足農民多元化的公共文化需求，無法實現農村與城市同步協調發(fā)展。目前全國建有文體廣場的行政村僅占總數的26%，通寬帶網絡和廣播電視自然村分別占27.7%和83.6%。

其次，西部地區(qū)所享有公共文化服務較少。由于經濟欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下很少甚至沒有經濟來源，根本無力提供本級的公共文化服務，西部地區(qū)公共文化服務大大滯后于東部。2012年，東部地區(qū)文化事業(yè)費占全國總量的44.1%，中部約占22.4%，西部占29.1%。僅廣東一省的文化事業(yè)費比貴州、西藏、甘肅、青海、寧夏五省的總和還多。

再次，文化權益不公平現象嚴重。這表現在城鄉(xiāng)公民之間，以及中心城市常住人口與外來農民工人口之間公共文化服務不均等。城市居民文化生活豐富多彩,農村群眾文化生活相對單調，一些低收入農民家庭、困難家庭和大量的農民工幾乎與文化生活無緣。這種不公平現象直接或間接地導致農民工和農村居民生存心理的嚴重失衡，已經成為影響社會穩(wěn)定的潛在因素。

最后，公共文化服務體系的建設不完善。這主要表現為需要與建設相脫節(jié)的現象較普遍，特別是場館建設和服務如圖書館等與地方經濟發(fā)展和群眾需求不相適應。據《2012年中國公共文化服務發(fā)展報告》顯示，上海公共文化服務綜合指數以及公共文化的“投入、產品、活動、隊伍、享受”等方面人均指數均排名第一，但公共文化“機構”的人均指數卻排在第27位，表明上海在博物館、公共圖書館、群眾藝術館、文化館、文化站、藝術表演團體和場館等機構數量上還有“短板”。而在不少經濟欠發(fā)達地區(qū)，文化設施建設方面則是一味貪大、貪多、求全，不僅透支了地方財力，還導致使用率低、空置率高、群眾參與少等問題。

2.5　居民住房保障服務不均等

目前我國住房支出在居民所有的消費支出中所占比重最高。從2012年年底全部金融機構消費信貸情況來看，個人住房貸款占全部消費信貸余額的比重約為76.3%。隨著城鎮(zhèn)化率逐年提高，預計到2020年將達到58%，未來將有3.5億人口進入城市，同時每年高校畢業(yè)生超過600萬，每年結婚登記超過1000萬對，普通百姓尤其是中低收入群體的保障性住房需求壓力越來越大。因此，保障性住房問題是我國民生財政的主要內容之一。

(1)住房保障資金不足。見表1和表2。2012年以來，政府住房保障支出基本保持在4 400億元以上，但缺乏穩(wěn)定增長。2012年-2014年，住房保障支出年增長率分別為16.4%、-1%和10.9%，年均增長8.76%，低于財政支出年均11.4%的增長速度；住房保障支出占財政支出的比重分別為3.54%、3.17%和3.28%，也是降低趨勢。這種情況與保障房建設資金缺口對財政資金的較大需求相比，明顯不相適應，結果只能是保障房建設不能如期開工或者工期延長，不能及時解決低收入人群的住房困難。

(2)住房保障投入不均。中央財政的保障性住房投入主要是針對中西部財政困難地區(qū)以廉租住房保障專項資金形式進行的轉移支付，在補貼標準上2010年西部地區(qū)500元/平方米，中部地區(qū)400元/平方米，青海、西藏的部分貧困地區(qū)800元/平方米。這種補助政策存在的問題有：一是以地方配套資金為前提，財政困難地區(qū)的配套資金往往難以落實。據有關部門的調研報告，目前各地廉租房的平均造價為1 200-2 000元/平方米，其中中央補助資金不足三分之一。由于資金不足，貴州、甘肅等地都出現了將廉租房出售給私人的現象。二是地方采取多報項目、擴大保障范圍、超標建設等手段爭取更多的中央補助，但配套資金難以落實，不但計劃不能完成，而且中央補助資金停滯在地方政府手中，存在閑置現象。三是由于中央廉租房專項保障資金的取得與地方積極性有關，導致各地區(qū)分配不均衡、與各地實際需求不符。例如，在2010年廉租房中央預算內投資分配中，云南享受西部優(yōu)惠政策獲得約22億元，為全國第一、第二位的湖南獲18.9億元，而與湖南同屬中部地區(qū)、經濟發(fā)展程度和城鎮(zhèn)人口規(guī)模都相當的湖北，卻只獲得了7.9億元。

(3)住房公積金制度缺乏普惠性。表現在以下幾方面：

首先，住房公積金制度實施不全面。據有關部門統計，截至2011年，住房公積金繳存覆蓋面約為全國城鎮(zhèn)職工的78%，主要集中于行政事業(yè)單位和國有企業(yè)；非公有制企業(yè)繳存住房公積金的約占20%，近80%的民營企業(yè)職工沒有享受住房公積金政策，個體經營戶、自由職業(yè)者、農民工等群體住房公積金的覆蓋面更可想而知了。這種因單位所有制性質不同而導致的住房公積金保障差距，正在形成一種新的不公平。截至2014年末，我國住房公積金的繳存人數為1.06億人，與全國3.82億城鎮(zhèn)就業(yè)人員、3.87億農村就業(yè)人員的龐大基數相比較，覆蓋面很窄，沒有把最需要得到住房保障的人群納入保障范圍。

其次，住房公積金繳存范圍、標準和提取政策不合理、不規(guī)范。對于自由職業(yè)者、進城務工人員等是否可以繳納住房公積金，各地的政策不同，即便可以繳存也手續(xù)復雜。對于繳存基數，目前政策規(guī)定主要參照繳納者的工資基數，同時只規(guī)定了繳存上限而沒有下限，效益較好的單位中職工繳納住房公積金數額多達千元以上，而普通單位的職工僅幾百元。在繳存比例上，全國各地區(qū)也不平衡，低的不足5%，高的則達到15%以上。在公積金提取上，政策規(guī)定繳納物業(yè)管理費等住房消費不能提取和使用公積金，而越來越高的物業(yè)成本早已成為人們的一項大額開支。

3我國基本公共服務均等化財政保障不足的原因分析

總的來看，我國基本公共服務非均等化的狀況是多方面因素綜合作用的結果。而由于財政是基本公共服務實現均等化的保障，所以現行財政體制、法規(guī)和政策是造成基本公共服務不均等的最主要原因。

3.1　分稅制財政體制不完善

這主要表現在各級政府的事權范圍不清，并且財權與事權不匹配?；厩闆r是：各級政府間事權層層下放，而財權和財力卻層層上收；政府事權相互交叉，支出責任難以界定清楚，導致很多時候“中央出政策，地方出資金”即把應由中央承擔的事務推到地方政府，各級政府在基本公共服務的義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會救助、社會福利、基本養(yǎng)老保險等方面事權和責任劃分不明確；中央財政收支占全國財政收支的比重長期缺乏完善的制度安排，中央政府的有關政策文件在涉及政府間關系問題上的規(guī)定較為模糊，不便于操作實施。其最終結果是基層財政特別是縣鄉(xiāng)財政負擔重、壓力大。

我國的縣鄉(xiāng)政府是基本公共服務的直接提供者。例如，我國義務教育經費的78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，9%由縣財政負擔，11%由省級負擔，中央財政只負擔2%左右；政府公共衛(wèi)生支出方面，中央政府支出部分僅占2%，其余均為地方政府支出，而在地方支出的部分中，縣、鄉(xiāng)兩級承擔了55%以上。然而，因自然、經濟、社會等條件以及體制所決定，縣鄉(xiāng)級財政收入主要依靠共享稅，收入極其有限，擁有全國人口70%以上的縣鄉(xiāng)兩級的財政收入只占全國的21%，轉移支付又不到位，地方財政能力特別是縣級以下地方財政能力嚴重不足，使其向農村提供基本公共服務的能力受到極大限制，許多基本公共服務供給成本實際上往往由農民自身承擔，最終結果只能是造成更大的不均等?？梢姡烧毮芎头侄愔票旧泶嬖诘呢斄εc事權的不統一是造成財政提供公共服務能力不足的根本原因。

3.2　財政轉移支付制度不夠科學合理

(1)轉移支付的形式較多，但結構不當。多數國家的轉移支付都采用具有均等化作用的一般性轉移支付以及專項轉移支付這兩種形式，以前者為主，后者為輔。我國財政轉移支付形式在6種以上，但其中真正具有均等化轉移支付意義的一般性轉移支付所占比重不到10%，支出規(guī)模較小，導致覆蓋范圍狹窄，其在促進均等化方面的作用非常有限。

稅收返還是我國財政轉移支付的主要形式，長期以來一直占中央對地方財政轉移支付總額的50%以上，目前仍占36%左右。由于稅收返還是為了保護各地區(qū)的既得利益，返還數額數倍于一般性轉移支付數額，所以，盡管強調一般性轉移支付向中、西部地區(qū)傾斜，但是東部經濟發(fā)達地區(qū)仍然具有明顯優(yōu)勢，占到全部稅收返還數量的50%以上且逐年增長。這是東部與中西部基本公共服務地區(qū)差距擴大的制度性原因。

專項轉移支付目前約占轉移支付總額的30%。但由于其建立于中央與地方事權劃分不清的基礎上，故種類龐雜，資金分配幾乎涉及所有的支出項目，并非嚴格意義上的專項資金、專門用途，很多時候成為緩解地方財力緊張狀況的“吃飯”錢，被截留、挪用的現象較為普遍。

近年來新增的調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付等占到轉移支付總額的23%左右。但其性質并不明確，既有均等化意義又有專門用途，導致使用中亂象叢生。此外，中央政府有關部門管理的如預算內基本建設投資、技術改造、農業(yè)開發(fā)投資等補助資金，并未納入中央對地方的轉移支付范疇，與財政轉移支付資金的統籌運用和管理相脫節(jié)，不利于中央對轉移支付資金的統一籌集、分配及管理，削弱了轉移支付的能力和效果。

(2)轉移支付資金分配不夠規(guī)范。一是難以準確計算轉移支付的數量標準。一方面，政府承擔了一部分不應承擔的經濟建設任務，同時又將一些本應由政府承擔的公共職能轉嫁給企業(yè)和社會；另一方面，政府履行公共服務職能的一部分收支活動置于預算之外，所以政府真實的公共收支規(guī)模和服務水平難以確定，轉移支付撥款的范圍和數量也難以確定。二是轉移支付資金分配方法不夠科學、規(guī)范。一般性轉移支付通常采用因素法按公式計算來分配資金，但在標準收入和標準支出等參數的測算范圍、內容等方面都有待進一步明確化、科學化、合理化。稅收返還是按基數法確定資金額，不同省份適用不同比例和數額，很不規(guī)范，也不公平。專項轉移支付撥款的依據和標準隨意性較大，立項審批環(huán)節(jié)、項目的確定和范圍選擇等都存在不盡合理之處，加之缺乏有效監(jiān)督，致使資金被截留、挪用、浪費和低效等問題突出。體制補助和上解是從原來體制沿用而來，性質上屬于一般性轉移支付，但由于其數額不是決定于地方標準收入和支出的差額，而是新舊體制銜接過程的既得利益補償，并且由中央財政列支撥出返給地方，不規(guī)定用途，由地方自主安排使用，所以并不能在均衡地方財力、解決地區(qū)間公共服務水平差異方面發(fā)揮有效作用。

3.3　基本公共服務供給缺乏法律依據

法律是制度安排的依據、規(guī)范和保障。我國尚未形成完善的、明確規(guī)定各級政府在提供基本公共服務上的權利、義務和責任的法律體系，各地方往往根據自身財政能力和偏好來制定政策法規(guī)、確定各類基本公共服務供給標準及其資金數額的計算方法，以此來核定地方財政平衡能力，計算轉移支付數額等，在有關文件或政策中只說明按照當地的實際情況考慮，故操作性較差，從而導致城鄉(xiāng)之間政府投入數量、覆蓋率以及保障水平等無法可依，不能從法律層面為基本公共服務均等化提供保障。

3.4　財政支出結構不夠合理

財政支出結構的調整是眾多的政府職能相互協調并最終趨于和諧與合理的過程。長期以來，我國政府在財政供給中一直存在越位、缺位和錯位現象，政府職能范圍與社會事業(yè)發(fā)展之間不能有效對接，政府承攬了很多本應由市場解決的事，財政支出增加，但對真正需要政府強力保障的公共事業(yè)卻投入不足。我國財政支出中用于基本公共服務的比重仍然偏低。2014年我國財政用于教育、文化、體育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等公共服務的支出為56754億元，占當年財政總支出的37.55%。在美國，政府支出中用于教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、收入保障等社會性公共支出的比重1968年時基本處于35%以下，但1971年就超過40%，1974年超過50%，1995年超過60%，2002年已經超過了65%。財政支出結構失衡，財政投入嚴重不足，直接導致基本公共服務的供給與人民日益增長的公共服務需求之間的矛盾凸顯。

基于以上分析，我國政府應當確立科學、可行的基本公共服務均等化目標，把提高基本公共服務水平作為與經濟建設同等重要的事情來抓，深化分稅制改革，合理劃分各級政府的事權，加大財政支出結構調整力度，進一步增強財政保障基本公共服務的能力，從而加快實現基本公共服務均等化。

參考文獻：

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[4]王瓊峰.基本公共服務均等化與轉移支付制度設計[D].長沙：湖南師范大學，2009.

[責任編輯：王閩紅]

夏劍嵐(1973-)，女，江西吉安人，現工作于中山市經濟研究院，研究顧問，研究方向：企業(yè)管理。

Analysis on the Problems and Reasons of Financial Security of Basic Public Service Equalization in China

GUO Hai-lian

(ShanxiFinanceandTaxationCollege,Taiyuan030024,China)

Abstract:In the provision of basic public services and realizing of its equalization, finance plays an irreplaceable role of safeguard. At present, China' s basic public services equalization has significant problems such as the lack of total, imbalance in the distribution, unclear responsibilities, indicating that there is a large gap in the ability and level of financial security. This paper focuses on the problems and reasons of the financial security of basic public service equalization, in order to lay the foundation for the further research.

Key words:Government function; financial function; basic public service; equalization

作者簡介：許彤(1975-)，男，江西贛州人，現工作于中山職業(yè)技術學院經濟管理學院,副教授，研究方向:企業(yè)管理研究；

收稿日期：2015-09-15

【中圖分類號】F832

【文獻標識碼】A

【文章編號】1008-9101(2015)04-0069-08