中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)進(jìn)程中的行政法制協(xié)調(diào)*1

胡煥武

南陽師范學(xué)院法學(xué)院，河南　南陽　473061

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中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)進(jìn)程中的行政法制協(xié)調(diào)*1

胡煥武

南陽師范學(xué)院法學(xué)院，河南南陽473061

摘要：在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)過程中，必須進(jìn)行行政法制的協(xié)調(diào)，才能更好地服務(wù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的行政法制表現(xiàn)出不協(xié)調(diào)，甚至是相互沖突的，將極大地阻礙中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的健康發(fā)展。構(gòu)建和完善中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法協(xié)議制度，成立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各地方政府間立法信息公開和交流制度，組建一個(gè)強(qiáng)有力的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政法制協(xié)調(diào)機(jī)制，掃除行政壁壘，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部要素的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，積極推動(dòng)中原經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：中原經(jīng)濟(jì)區(qū)；行政法制；協(xié)調(diào)

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化不僅要求區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各種要素實(shí)現(xiàn)一體化，同時(shí)也要求實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)法制尤其是行政法制一體化。建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)域行政法制協(xié)調(diào)合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，消除行政藩籬，統(tǒng)籌解決經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)劃在地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及政策措施等方面存在的壁壘和沖突是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政法制協(xié)調(diào)的必要性

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)包括河南省、山東省、安徽省、河北省、山西省等5省30個(gè)市3個(gè)縣區(qū)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。按照《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和《中華人民共和國立法法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在立法上，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)包括10個(gè)省級(jí)地方立法主體和6個(gè)市級(jí)立法主體。在遵循社會(huì)主義法制統(tǒng)一的原則下，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)所有的16個(gè)地方立法主體，結(jié)合自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，制定了很多符合地方性的規(guī)章制度，為本行政區(qū)域的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及文化等各方面發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的保障。

但是，由于16個(gè)地方立法主體具有獨(dú)立性，彼此之間聯(lián)系較少，因此16個(gè)地方立法主體具有完全、相對(duì)獨(dú)立性，且各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、目標(biāo)等也存在一定差別，形成了相對(duì)獨(dú)立的格局。在這種情形下，不同的地方立法主體，勢(shì)必會(huì)從實(shí)際情況出發(fā)，制定針對(duì)性的法律制度，使得政策之間存在不完全相同，或者產(chǎn)生了沖突等情況，其中地方保護(hù)主義、無序競爭等問題成為影響中原經(jīng)濟(jì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展的主要因素。因此，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的行政法制協(xié)調(diào)，對(duì)提高中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的行政效率，對(duì)實(shí)現(xiàn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政公平，對(duì)構(gòu)建中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的制度保障具有十分重要的意義。

二、區(qū)域行政法制協(xié)調(diào)的實(shí)證分析

(一)長三角地區(qū)的法制協(xié)調(diào)

1.行政協(xié)議制度。由于長三角地區(qū)區(qū)域行政協(xié)議的簽訂主體除了16個(gè)城市人民政府，還涉及其他職能部門。正因如此，在層級(jí)上，行政協(xié)議需要?jiǎng)澐殖蓛蓚€(gè)級(jí)別，一是政府之間的協(xié)議；二是職能部門之間的締結(jié)協(xié)議。

在表現(xiàn)形式上，長三角地區(qū)的行政協(xié)議包括政府間達(dá)成的宣言、備忘錄、協(xié)議、意向書、意見、章程和紀(jì)要等等形式，如《長三角地區(qū)道路貨運(yùn)一體化發(fā)展共同宣言》、《共建信用長三角宣言》、《關(guān)于長三角食用農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化互認(rèn)(合作)的協(xié)議》、《長江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)第十二次會(huì)議紀(jì)要》、《長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)第五次會(huì)議紀(jì)要》、《鎮(zhèn)江市與連云港市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展2004年合作計(jì)劃》等。

在內(nèi)容上，長三角區(qū)域的行政協(xié)議是更多關(guān)注的是短期目標(biāo)，內(nèi)容表明的是區(qū)域各地希冀合作的態(tài)度及做法等。其中內(nèi)容充分尊重締約各方的意志、平等協(xié)商等基礎(chǔ)之上締結(jié)行政協(xié)議，為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展構(gòu)建了和諧的法制環(huán)境，實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)經(jīng)營業(yè)主合法權(quán)益的有效保護(hù)。同時(shí)，其他區(qū)域在實(shí)踐中開始學(xué)習(xí)和借鑒，以此來提升本區(qū)域綜合競爭力，真正實(shí)現(xiàn)依法發(fā)展。

2.磋商機(jī)制。針對(duì)長三角地區(qū)而言，政府磋商機(jī)制從2001年5月開始，會(huì)議主題關(guān)注產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面。至2002年4月份，在揚(yáng)州開展了第二次磋商會(huì)議，此次會(huì)議充分證明了該地區(qū)政府磋商機(jī)制的初步形成，并成為區(qū)域內(nèi)部最高級(jí)別的法制協(xié)調(diào)體系，為實(shí)踐活動(dòng)提供了極大的支持。

2007年9月，江蘇、浙江等相關(guān)部門圍繞著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，在上海市簽訂了《紀(jì)要》，進(jìn)一步明確了長三角地區(qū)，正式采取立法形式協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)泛珠三角洲區(qū)域政府積極合作

1.制度方面2004年6月，泛珠三角區(qū)域省、區(qū)政府達(dá)成一致，在論壇上上簽署了《協(xié)議》，為區(qū)域合作構(gòu)建了全新的協(xié)作機(jī)制。該項(xiàng)合作的形成，成為目前我國規(guī)模最大、范圍最廣的區(qū)域組合，且是區(qū)域合作發(fā)展的重要載體，為東、中、西部經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、互動(dòng)帶來了更多契機(jī)。

2.磋商溝通機(jī)制。區(qū)域內(nèi)部的政府將高層聯(lián)席會(huì)議及論壇作為載體，開展磋商活動(dòng)。該項(xiàng)活動(dòng)一般來說會(huì)圍繞著“區(qū)域內(nèi)合作、解決重大問題”等內(nèi)容開展。其中高層聯(lián)席會(huì)議涉及行政首長聯(lián)席會(huì)議等，而論壇則為泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇。

3.信息共享機(jī)制。信息時(shí)代背景下，在區(qū)域范圍內(nèi)構(gòu)建并開通信息互動(dòng)機(jī)制，并在省會(huì)城市門戶網(wǎng)站上，對(duì)本地政務(wù)、社會(huì)及經(jīng)貿(mào)等政策法規(guī)、信息等進(jìn)行即時(shí)發(fā)布。在此基礎(chǔ)上不僅能夠促進(jìn)政府之間的溝通和交流，且向公眾、企業(yè)提供更有優(yōu)質(zhì)的信息服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)政策的上傳下達(dá)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在《協(xié)議》中，基于各省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀等，珠三角區(qū)域政府制定了非常詳細(xì)、且具有可行性的發(fā)展規(guī)劃，并以明文的形式提出來。其中協(xié)議、綱要當(dāng)中，泛珠三角區(qū)域政府在很多產(chǎn)業(yè)及部門當(dāng)中，簽訂了多方合作協(xié)議、宣言等，如《泛珠三角九省(區(qū))司法行政合作框架協(xié)議》等，構(gòu)建了以政府為核心的合作機(jī)制與市場資源有機(jī)整合的機(jī)制，為區(qū)域合作及經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多支持及幫助，促使企業(yè)能夠充分利用政策，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，從而促進(jìn)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升。

(三)東北地區(qū)的立法協(xié)作

為了能夠構(gòu)建東三省之間立法資源共享機(jī)制，降低立法成本，東北三省共同簽署了《協(xié)議》。針對(duì)《協(xié)議》內(nèi)容來說，東三省政府將采取緊密、半緊密及分散三種類型的行政協(xié)調(diào)方式：一是基于政府、群眾關(guān)系的難點(diǎn)問題的考慮，建立重點(diǎn)立法項(xiàng)目，成立聯(lián)合工作組；二是針對(duì)共性立法項(xiàng)目，可以由一個(gè)省帶頭，其余給予一定支持和配合；三是如果立法事項(xiàng)達(dá)成，三省政府應(yīng)各自立法，且要提高結(jié)果利用率，實(shí)現(xiàn)三省共享。

從工作方式層面來說，應(yīng)在每年年度巨白以此主任聯(lián)席會(huì)議，結(jié)合各省當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀，分析和研究確定立法協(xié)作與論證項(xiàng)目；而每年定期舉辦立法業(yè)務(wù)會(huì)議，并安排專門部門負(fù)責(zé)，在框架協(xié)議中明確需要協(xié)作項(xiàng)目的立法計(jì)劃。

三、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)進(jìn)程中行政法制協(xié)調(diào)的構(gòu)建

區(qū)域行政法制協(xié)調(diào)是一整套系統(tǒng)的機(jī)制，既包括區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府通過協(xié)商與溝通達(dá)成協(xié)調(diào)共識(shí)，也包括對(duì)現(xiàn)行各行政法制的協(xié)調(diào)制度，又包括正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦?，且需建立必要區(qū)域內(nèi)各地方政府間立法信息公開和交流制度。

(一)構(gòu)建和完善中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法協(xié)議制度

由于行政協(xié)議已經(jīng)成為地方政府間實(shí)現(xiàn)合作和解決爭端的重要機(jī)制，因此中原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域內(nèi)各地方政府應(yīng)簽訂類似于《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)作框架協(xié)議》的行政協(xié)議，通過締結(jié)行政協(xié)議，達(dá)成立法協(xié)調(diào)的基本框架。各地政府在協(xié)議中達(dá)成立法協(xié)作的意向，明確協(xié)作的方式、內(nèi)容、主題，為具體的協(xié)作行為提供依據(jù)。政府間就如何清理、調(diào)整已存在的規(guī)范沖突達(dá)成共識(shí)，作為將來適用法律規(guī)范，解決規(guī)范沖突問題的依據(jù)。

在此基礎(chǔ)上，能夠形成協(xié)調(diào)性的立法基本框架。各地區(qū)政府在協(xié)議當(dāng)中，應(yīng)積極表達(dá)自身的協(xié)作意向，努力與他省達(dá)成一致，同時(shí)還應(yīng)確定協(xié)作的方式、內(nèi)容及主題等，為具體協(xié)作行為提供科學(xué)保障，從而更好地解決日后沖突問題。

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)將行政協(xié)議方式作為立法依據(jù)，筆者結(jié)合以往工作經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為可以從以下三個(gè)方面入手：

首先，政府之間共同商議，并締結(jié)行政協(xié)議，最后形成立法協(xié)調(diào)的基本框架，如上文已經(jīng)提到的東三省立法協(xié)作框架，協(xié)調(diào)各省立法意向后，明確協(xié)作方式等內(nèi)容，以便協(xié)作行為能夠有序開展。

其次，政府之間還應(yīng)針對(duì)消除個(gè)體之間的沖突與矛盾，達(dá)成共識(shí)，締結(jié)行政協(xié)議，并將其作為法律規(guī)范。

最后，通過行政協(xié)議完成地方政府聯(lián)合立法目標(biāo)。

(二)成立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政法制協(xié)調(diào)委員會(huì)

區(qū)域行政立法協(xié)調(diào)過程中一旦達(dá)成共識(shí)，形成了行政協(xié)議，勢(shì)必會(huì)對(duì)區(qū)域政府產(chǎn)生一定約束和限制。但是在實(shí)踐中，這種約束需要落實(shí)到實(shí)處，才能夠發(fā)揮積極作用。針對(duì)此，可以從兩個(gè)途徑入手：

一方面，獨(dú)立開展。在區(qū)域互相協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上形成的協(xié)議，是尊重各個(gè)政府的意愿而形成的。而協(xié)議的形成對(duì)各主體提出了要求，其中最為關(guān)鍵的就是“必須履行協(xié)議”這一契約精神，各個(gè)締約政府應(yīng)嚴(yán)格遵守協(xié)議規(guī)定內(nèi)容，并落實(shí)到實(shí)踐當(dāng)中。在實(shí)踐過程中，締約政府可以結(jié)合自身職權(quán)，在協(xié)議允許范圍內(nèi)，制定本轄區(qū)實(shí)施的規(guī)章、行政規(guī)范性文件等，為本地經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供更多支持。采取這種方式，不僅能夠促使行政協(xié)議轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤叫砸?guī)范性文件，且能夠更好地分解和落實(shí)協(xié)議內(nèi)容，提高協(xié)議執(zhí)行度。

另一方面，區(qū)域內(nèi)部政府可以采取協(xié)商等方式，共同成立專門的委員會(huì)等，以此來負(fù)責(zé)協(xié)議的履行。如設(shè)置委員會(huì)，安排專門工作人員收集、整理各地區(qū)的立法計(jì)劃等，審查各地規(guī)章草案，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中存在的立法沖突，提出相應(yīng)的解決方案。通常來說，區(qū)域現(xiàn)有行政協(xié)議缺少規(guī)范性等，難以確保協(xié)議的良好履行?；诖?，區(qū)域行政立法協(xié)調(diào)形成的協(xié)議，需要給予更多關(guān)注，為協(xié)議內(nèi)容的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。因?yàn)閰^(qū)域內(nèi)協(xié)議各方在訂立協(xié)議時(shí)，務(wù)必要堅(jiān)持平等、公平及自愿原則，形成命令與服從行為模式，促使協(xié)議積極作用能夠發(fā)揮積極作用。

(三)完善中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各地方政府間立法信息公開和交流制度

建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各政府主體進(jìn)行溝通、研討、商議、決策的制度性平臺(tái)，建立年度例會(huì)制度。區(qū)域內(nèi)各行政立法主體的立法動(dòng)態(tài)要進(jìn)行通報(bào)，實(shí)行交叉?zhèn)浒钢贫?。定期研討與協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)共同議題、化解政府間利益沖突。

四、結(jié)論

根據(jù)上文所述，行政法制協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性工程，在促進(jìn)中原協(xié)調(diào)發(fā)展、增強(qiáng)區(qū)域城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面占據(jù)非常重要的位置。但是，當(dāng)前中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行政法制表現(xiàn)存在不協(xié)調(diào)性，在很大程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)區(qū)的健康發(fā)展。因此建立并完善中原經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法協(xié)議制度，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，盡可能實(shí)現(xiàn)信息共享，掃除行政之間的壁壘，從而為中原經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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中圖分類號(hào)：D920.0；F127

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)16-0029-02

作者簡介：胡煥武(1970-)，男，漢族，河南信陽人，碩士研究生，南陽師范學(xué)院法學(xué)院，副教授，研究方向：法學(xué)理論。

*河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目<大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)進(jìn)程中的行政法制協(xié)調(diào)研究>(項(xiàng)目編號(hào)：2011-ZX-033)的研究成果。