權(quán)菊花

中共延吉市委黨校，吉林　延吉　133000

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關(guān)于農(nóng)村房屋拆遷中存在問(wèn)題及對(duì)策研究

權(quán)菊花

中共延吉市委黨校，吉林延吉133000

摘要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)展中的農(nóng)村房屋拆遷，拆遷中所引發(fā)的各種矛盾和沖突也日益暴露出來(lái)，成為近幾年全社會(huì)高度關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題之一?；谵r(nóng)村房屋拆遷所引發(fā)的問(wèn)題比較突出，本文著重分析了我國(guó)農(nóng)村房屋拆遷法律制度和政策上存在的幾個(gè)問(wèn)題，并對(duì)如何解決這些問(wèn)題以便更好地保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益提出了一些對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村房屋；拆遷補(bǔ)償；對(duì)策研究

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村房屋拆遷數(shù)量也在逐年增加。其中，因?yàn)檗r(nóng)村房屋拆遷引發(fā)的矛盾日益突出，農(nóng)民反映拆遷的群體上訪、直接暴力沖突也是層出不窮，如“江西宜黃強(qiáng)拆事件”，此類事件的出現(xiàn)使得社會(huì)矛盾激化，更成為了一種社會(huì)安定的不穩(wěn)定因素。所以有必要對(duì)農(nóng)村房屋拆遷立法問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、農(nóng)村房屋拆遷中存在的問(wèn)題及原因

農(nóng)村房屋拆遷糾紛涉及面廣、社會(huì)影響大，一旦處置不當(dāng)，極易演變成激烈的沖突事件。導(dǎo)致此類糾紛的原因固然是多方面的，但究其主要原因，體現(xiàn)在以下幾方面。

(一)缺乏相關(guān)法律法規(guī)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》明確規(guī)定，土地的使用情況分為國(guó)有和集體的兩類，國(guó)務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中對(duì)國(guó)有土地上的房屋拆遷作了規(guī)定，而對(duì)于農(nóng)村集體土地房屋拆遷問(wèn)題并沒(méi)有涉及。這就導(dǎo)致農(nóng)村房屋在拆遷過(guò)程中沒(méi)有現(xiàn)成的法律來(lái)支撐，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題長(zhǎng)期處于一個(gè)被忽略的狀態(tài)，根據(jù)現(xiàn)行的法律，我們知道房屋僅僅是一個(gè)“附著物”，對(duì)農(nóng)村集體所有和私有性質(zhì)判斷模糊。在拆遷中，農(nóng)村房屋拆遷的土地是集體土地，集體土地根據(jù)法律規(guī)定不能進(jìn)行買賣，因此補(bǔ)償問(wèn)題中，農(nóng)村房屋只能根據(jù)“實(shí)”的情況來(lái)進(jìn)行。此外，在現(xiàn)實(shí)中，還存在農(nóng)村許多房屋都是村民的上一輩人自己建筑的房屋，沒(méi)有房屋產(chǎn)權(quán)證，補(bǔ)償問(wèn)題就更加棘手。因?yàn)闆](méi)有法律的支撐，使得農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償問(wèn)題無(wú)法可依，進(jìn)而產(chǎn)生了很多糾紛，這種現(xiàn)象對(duì)黨和政府的聲譽(yù)產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響，使得農(nóng)村拆遷的效率大大降低。

(二)行政機(jī)關(guān)職能錯(cuò)位

當(dāng)前，對(duì)于“公益”和“經(jīng)營(yíng)性”的確定上，我國(guó)法律還沒(méi)有十分明確的界定，所以用地性質(zhì)的判斷由政府主觀來(lái)確定。這種情況就使得不管什么形式的建設(shè)，都以公共利益作為拆遷，這樣就使得農(nóng)村土地拆遷價(jià)格低，出讓市場(chǎng)價(jià)較高，因此部分企業(yè)通過(guò)不正當(dāng)手段給政府部門(mén)一些利益后會(huì)拿到低于市場(chǎng)價(jià)很多的土地使用。在農(nóng)村房屋拆遷的實(shí)際操作過(guò)程中，一些基層政府與村集體甚至包辦代替，不僅代替農(nóng)民與拆遷人簽訂《土地征用協(xié)議書(shū)》，并且還會(huì)非法剝奪了農(nóng)民的房產(chǎn)、樹(shù)木等私有財(cái)產(chǎn)。當(dāng)拆遷補(bǔ)償協(xié)議產(chǎn)生異議時(shí)，根據(jù)法律規(guī)定是可以走法律訴訟程序的，但是部分地方政府要求黨員和干部在拆遷補(bǔ)償問(wèn)題上，要求根據(jù)服從集體利益高于個(gè)人利益的原則來(lái)處理，這些作法不僅非法剝奪了農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，而且嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益，政府在拆遷的過(guò)程中，扮演的不僅僅是管理者的角色，實(shí)際上是拆遷合伙人角色。

(三)拆遷程序不規(guī)范

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法等相關(guān)法律規(guī)定，省級(jí)政府可以指定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，省級(jí)政府又會(huì)授權(quán)給市級(jí)、縣級(jí)政府，這樣層層權(quán)力下放的過(guò)程，也使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在權(quán)力下放過(guò)程中各不相同，部分部門(mén)以文件和通知等形式處分農(nóng)民財(cái)產(chǎn)。這種轉(zhuǎn)授權(quán)力的結(jié)果直接導(dǎo)致各級(jí)地方政府可以各自為政，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無(wú)據(jù)，隨意性很大，不僅嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民權(quán)益，也導(dǎo)致拆遷程序的混亂無(wú)序。有些地方就并不鮮見(jiàn)的出現(xiàn)了拆遷人為追求高效拆遷，違反土地管理法的相關(guān)程序規(guī)定，破壞拆遷公告程序，走“非正規(guī)拆遷模式”，如不發(fā)布征地公告，或者公告內(nèi)容不完整，或者公告的安置對(duì)象不明確等等缺失拆遷程序的問(wèn)題。2014年5月28日在山東臨沭縣臨沭鎮(zhèn)薛疃村，就發(fā)生了沒(méi)有正規(guī)的安置補(bǔ)償協(xié)議，沒(méi)有走正規(guī)的“招拍掛”制度，只是由村干部承諾給多少錢，農(nóng)民不同意這種低價(jià)拆遷，就出現(xiàn)了“夫妻半夜裸體被綁架，房子被強(qiáng)拆”的一幕，造成了極壞的社會(huì)影響。

(四)權(quán)利救濟(jì)途徑不通暢

我國(guó)農(nóng)村的房屋土地沒(méi)有從土地管理法中分離出來(lái)，土地管理法將它包含在“地上附著物”中，因此在實(shí)際操作中，征地部門(mén)一般把土地補(bǔ)償款和“地上附著物”補(bǔ)償款一次性支付給相關(guān)政府或者村組，政府或者村組再與征地單位商榷補(bǔ)償方案。如果對(duì)補(bǔ)償問(wèn)題不能協(xié)商成功，對(duì)行政裁決不認(rèn)可的話可以向人民法院進(jìn)行行政訴訟，可是，農(nóng)民個(gè)體在被拆遷時(shí)不是土地征用的當(dāng)事人，又不能訴權(quán)，因此農(nóng)民只能接受政府的方案，這種現(xiàn)象，不僅限制了農(nóng)民的訴權(quán)，讓農(nóng)民公平受償權(quán)利在法律上就受到了不當(dāng)?shù)南拗?，也直接給農(nóng)村房屋拆遷工作增加了難度。

二、解決農(nóng)村房屋拆遷問(wèn)題的對(duì)策及建議

(一)制定與修改相關(guān)法律，逐步建立符合法制精神的拆遷制度

法律是保障農(nóng)民利益的根本之源，面對(duì)農(nóng)村房屋拆遷沒(méi)有具體的法律可適用的情況下，必須盡快對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善，建立農(nóng)村房屋拆遷法律制度。盡管全國(guó)各地的實(shí)際情況不盡相同，但是，可以對(duì)農(nóng)村房屋拆遷的安置方式、補(bǔ)償原則、評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)、拆遷許可證的申領(lǐng)、拆遷基本程度等拆遷基本問(wèn)題做出規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償原則、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征用程序、法律責(zé)任做出合理的安排，不斷加以完善。

(二)規(guī)范拆遷程序，提高政府執(zhí)法水平透明度

程序公正方為了保證實(shí)體的公正，在具體執(zhí)行過(guò)程需要嚴(yán)格規(guī)范拆遷程序，建立協(xié)商機(jī)制、司法裁決機(jī)制，把拆遷過(guò)程規(guī)范化、法制化。為了防止腐敗事件的出現(xiàn)，就要從源頭上進(jìn)行遏制，需要有嚴(yán)格的法律程序來(lái)支撐。需要堅(jiān)持“兩公告-登記”制度，使得補(bǔ)償安置工作更加透明，讓農(nóng)民有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，需要實(shí)行村務(wù)公開(kāi)，對(duì)拆遷補(bǔ)償費(fèi)的收支和使用進(jìn)行公開(kāi)，讓農(nóng)民可以進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)的結(jié)轉(zhuǎn)和收支管理程序要科學(xué)，實(shí)行專款專用和收支分離，禁止挪作他用，更不允許侵占和截留，貪贓枉法和循私舞弊等違法行為堅(jiān)決杜絕。還要建立公開(kāi)、公平、公正的“三公”資產(chǎn)配置新機(jī)制，為拆遷制度的發(fā)展和改革打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。建立配套的、完善的司法救濟(jì)途徑，形成對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)的最后一道防線，切實(shí)保障和維護(hù)農(nóng)民利益。

(三)增強(qiáng)法治理念，提高政府公共服務(wù)職能

政府行為的法治化對(duì)社會(huì)發(fā)展提供必要的保障，也是建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的前提條件，也能對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)踐打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，行政機(jī)關(guān)要樹(shù)立社會(huì)主義法治理念，提高依法行政的水平。在房屋拆遷中，政府應(yīng)當(dāng)盡量全身而退。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)拆遷市場(chǎng)的宏觀管理，要做好城鎮(zhèn)規(guī)劃、拆遷人資格審核等方面的決策和服務(wù)工作，房屋拆遷應(yīng)當(dāng)委托有拆遷資質(zhì)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司實(shí)施。要謹(jǐn)慎、明確的確定拆遷人，由拆遷人與被拆遷農(nóng)民簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議。應(yīng)當(dāng)斷絕政府與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司的不規(guī)范聯(lián)系，也要與政府設(shè)立的房地產(chǎn)公司真正脫鉤。同時(shí)，要教育和監(jiān)督工作人員在征地、拆遷工作中，嚴(yán)格依法拆遷、文明辦事，做到征地規(guī)范化、拆遷合法化、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)化、安置親情化、就業(yè)優(yōu)先化；同時(shí)，還要增加征地拆遷的透明度，加強(qiáng)民主監(jiān)督，讓公共權(quán)力在“陽(yáng)光”下運(yùn)作，完善征地決策機(jī)制，建立失房、失業(yè)農(nóng)民的社會(huì)保障體系。

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)集體土地房屋拆遷主要采取的是“一次補(bǔ)貼”和“分年補(bǔ)貼”的辦法。這種補(bǔ)償辦法存在一定的弊端，就是有些農(nóng)民用完補(bǔ)償款，后續(xù)的生活就會(huì)失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源。為此，我們應(yīng)該建立起農(nóng)民社會(huì)保障安全網(wǎng)。要適當(dāng)提高農(nóng)村拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證被拆遷的農(nóng)民買得起房屋；要對(duì)拆遷農(nóng)民中買不起房的特殊困難群體，推行“廉租屋”制度；也可以建立以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為中心的股份合作制，使農(nóng)民變成“股民”。同時(shí)，還要堅(jiān)決杜絕征地、拆遷工作中的不文明行為，不應(yīng)把拆遷困難戶當(dāng)作“釘子戶”對(duì)待，把文明執(zhí)法和依法行政統(tǒng)一起來(lái)，切實(shí)履行好政府的公共服務(wù)職能。

(四)完善拆遷救濟(jì)機(jī)制，充分保障和維護(hù)農(nóng)民利益

司法救濟(jì)是農(nóng)民權(quán)力得以保障的最后途徑。因此，要建立農(nóng)村征地拆遷的協(xié)商機(jī)制和司法裁決機(jī)制，把征地拆遷過(guò)程納入規(guī)范化、法制化的軌道，從源頭上遏制腐敗行為的發(fā)生。通過(guò)嚴(yán)格的法律程序，規(guī)范拆遷行為，通過(guò)法律手段保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。拆遷人與拆遷人如果對(duì)有關(guān)補(bǔ)償安置協(xié)議產(chǎn)生糾紛，應(yīng)以對(duì)方為被告向法院提起民事訴訟；如果是對(duì)政府有關(guān)部門(mén)的具體行政行為不服，可以向它的上級(jí)主管機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。這不僅有利于保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，而且有利于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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中圖分類號(hào)：D922.181

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)24-0034-02

作者簡(jiǎn)介：權(quán)菊花(1975-)，女，朝鮮族，吉林延吉人，法學(xué)研究生，中共延吉市委黨校法學(xué)教研室，高級(jí)講師，研究方向：法學(xué)。