董文偉　朱李根

1.南京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院，江蘇　南京　210016；2.江蘇省行政學(xué)院，江蘇　南京　210009

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我國績效管理研究綜述

董文偉1朱李根2

1.南京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院，江蘇南京210016；2.江蘇省行政學(xué)院，江蘇南京210009

摘要：績效最初源自企業(yè)用法，隨著西方70年代公共管理思潮的興起而進入公共行政領(lǐng)域，并產(chǎn)生了極大效益，因此我國學(xué)術(shù)界和公共組織也加以研究并開始運用實踐，但由于中國特殊國情、制度基礎(chǔ)、社會發(fā)展情況而難以像西方那樣極大地促進了行政改革，相反，它在中國的實踐卻日益陷入困境。本文旨在針對績效管理在中國的實踐中的問題及原因分析，為政府績效管理尋找出路。

關(guān)鍵詞：政府績效管理；行政體制改革；公共性

一、引言

政府績效管理作為20世紀(jì)70、80年代世界范圍內(nèi)興起的行政管理領(lǐng)域的一項重要改革內(nèi)容，極大地改善了當(dāng)時各國、尤其是英美等國的經(jīng)濟上的嚴(yán)重滯漲、財政上的入不敷出、社會上的民生怨道等社會窘?jīng)r。它前期強調(diào)引入市場化的競爭機制來縮小政府干預(yù)范圍，后期則越來越側(cè)重建立完善的績效管理制度體系。伴隨績效管理改革的核心內(nèi)容分別是“分權(quán)”、“顧客導(dǎo)向”和“競爭”。

我國自90年代正式建立公務(wù)員制度以來，政府就開始對公務(wù)員個人進行績效考核。但隨著各種內(nèi)部和外部情況的變化，以及受國外新公共管理運動的影響，政府的整體績效問題開始受到越來越多的關(guān)注。因此不管是在理論方面還是實踐方面，我國的學(xué)者和各級政府以及相關(guān)部門都對政府績效改進和管理進行了積極的探索，形成了很多代表性的理論模型和試點經(jīng)驗。

盡管出現(xiàn)很多理論模型與方法，但我國績效管理中不管是在理論上還是在實踐上都存在不足。其中理論上的突出問題就是沒有將西方績效管理的經(jīng)驗與我國特殊的政府體制相結(jié)合，并且偏向技術(shù)研究，側(cè)重分析構(gòu)建績效指標(biāo)體系，忽略政治公平性和績效管理整體系統(tǒng)性。“純粹技術(shù)理性的研究范式實際上是簡單地將政府績效管理看成是一個管理問題，而管理問題往往可以通過技術(shù)的改進得到解決，但公共管理是一個涉及公權(quán)的行使問題，不單純是一個管理問題。管理問題可以通過技術(shù)理性來解決，政治問題則需要通過政治理性來解決”[1]。實踐上由于我國政府績效管理還缺乏統(tǒng)一法律規(guī)范和制度頂側(cè)設(shè)計，各級政府各自為政，開展績效競爭，以致出現(xiàn)惡性競爭。因此我國績效管理和提升政府績效的探索過程中，仍有一系列問題急需分析與解決。

二、我國績效管理推進過程中面臨重重困境

現(xiàn)階段我國處于政府職能變革和社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，在制度供給不足和公民社會發(fā)育不充分的條件下，我國的績效管理主要存在觀念誤區(qū)、重當(dāng)前輕長遠、重結(jié)果輕過程等問題，追求顯性即時的績效而忽視公共行政的政治性訴求，在吸取借鑒西方國家的績效管理經(jīng)驗時沒有因地制宜，無法與我國的行政生態(tài)完全契合，以致在政府績效管理過程中出現(xiàn)了種種困境。

(一)對績效管理存在觀念誤區(qū)

績效管理原本作為政府權(quán)力下放和改革行政部門的工具，蘊含著公平和效率的雙重使命，但受傳統(tǒng)官本位文化影響，當(dāng)前一些地方和部門在發(fā)展觀念上存在重顯績輕潛績、重當(dāng)前輕長遠、見物不見人、甚至制造虛假政績等問題。我國大多數(shù)政府部門仍然將它看作是傳統(tǒng)模式下對于行政效率的測量和對于干部政績的考核，將其當(dāng)做應(yīng)付上級檢查的消極防御手段和年末考核和評獎評優(yōu)的工具，并沒有將它視為提高政府績效和實現(xiàn)政府目標(biāo)的有效措施，因此出現(xiàn)了政府部門為凸顯政績而盲目攀比甚至采取與鄰為壑的做法，典型的如隨意招商引資、興建大樓，由此出現(xiàn)了很多環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，如徜徉在各大城市的日益嚴(yán)重的霧霾問題，這說到底是各級政府部門缺乏公共價值理念。

(二)績效管理過程中的困境

在績效目標(biāo)上，注重短期目標(biāo)忽視長遠發(fā)展，且績效目標(biāo)制定上唯領(lǐng)導(dǎo)意志是瞻，缺乏下級部門人員和社會民眾的廣泛參與；在績效指標(biāo)上，考核標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，缺乏具體的明確的可操作的指標(biāo)，考核指標(biāo)與實際工作脫節(jié)，不能體現(xiàn)不同部門、不同個崗位之間的區(qū)別，政府主要以數(shù)量化的經(jīng)濟指標(biāo)為主，過多的強調(diào)國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入、稅利等數(shù)字化指標(biāo)，而對與人民群眾利益密切相關(guān)的實際收入、就業(yè)水平、住房面積等指標(biāo)則給以較少關(guān)注；績效考核上，平均主義和輪流做莊現(xiàn)象泛濫，考核方法上簡單的自我總結(jié)和上級意見大行其道，考核過程隨意缺少績效溝通和績效反饋；績效管理上重評估輕過程，整個過程缺乏民眾參與與社會監(jiān)督。

(三)績效管理的短視效應(yīng)

我國開始績效管理的目的是建立效率政府，提高政府行政效率，推動行政體制改革，因此基于工具理性的前提，我國績效管理越來越側(cè)重于分析建立各種細(xì)化指標(biāo)以凸現(xiàn)政績的技術(shù)路徑依賴，通過擬定目標(biāo)—完成指標(biāo)—績效考評等簡單環(huán)節(jié)完成績效管理工作，缺乏對績效過程的跟蹤改進和績效結(jié)果的溝通反饋，沒有通過整體系統(tǒng)的規(guī)劃與設(shè)計將績效管理與考評與我國行政體制改革、職能轉(zhuǎn)變等內(nèi)容相契合，因此更談不上公共價值的訴求和回應(yīng)性?！罢冃гu估活動通過分權(quán)、結(jié)果導(dǎo)向個人責(zé)任制等途徑貫徹了效率優(yōu)先的原則，這些途徑由于不再具有明顯的等級制和命令-控制色彩，表現(xiàn)為對責(zé)任和質(zhì)量的重視，因而容易被我們移情為是對公共責(zé)任和社會公平的追求，而實際上政府績效評估在解決效率與公共性的沖突問題上并沒有取得實質(zhì)性的方案”。[2]

三、我國績效管理問題的原因分析

(一)傳統(tǒng)文化的桎梏

與西方國家公民社會的成熟與主體意識強烈的國情不同，我國受傳統(tǒng)官僚主義文化影響，國民性覺悟較低，“官本位”和“君貴民輕”的思想觀念根深蒂固地存在于人們思想中，難以真正把握好以公共責(zé)任為代表的績效管理的核心內(nèi)涵。因此原本作為一種推動政府有效履行公共部門責(zé)任的管理工具，提高政府績效和公共服務(wù)的能力的績效管理，在實際運行中卻出現(xiàn)了抵制甚至弄虛作假的情況。由于績效管理涉及績效考評，考評結(jié)果又與官員的各項利益相掛鉤，根據(jù)“經(jīng)濟人”假設(shè)，人們都是利己的，都希望以盡可能少的付出獲得最大限度的收獲即使是在公共領(lǐng)域也是如此?！袄硇浴钡墓賳T會因為績效結(jié)果考評的好壞威脅到他們的既得利益，所以心理上是不太愿意進行績效管理工作的。

加上傳統(tǒng)的對上而不對下負(fù)責(zé)的責(zé)任機制，績效管理順利演變成上級政府控制下級的工具和下級獲取獎酬、晉升的工具，而忽視了公共行政的核心價值——公共性，即對人民負(fù)責(zé)和公平性，難以發(fā)揮績效管理的真正價值?！罢冃У墨@得不僅取決于縱向上的組織控制和科學(xué)管理，在復(fù)雜的環(huán)境中，政府績效實際上更取決于橫向上與其他利益相關(guān)者，如公民私營企業(yè)和非營利組織的合作”[3]。

(二)制度供給不足

西方國家如美國從績效管理運動開始就十分注重從頂層制度建設(shè)層面為改革保駕護航。“1993年，克林頓總統(tǒng)一上臺便著手進行政府績效評估。他吸取了過去績效評估失敗的教訓(xùn)，積極推動國會通過法案，以確?？冃гu估的權(quán)威性和連續(xù)性。6月，國會通過了《政府績效與結(jié)果法案》，為改革規(guī)定了基本的思路和方向”[4]?！爱?dāng)前我國政府績效管理還沒有中央立法，主要以地方立法為主”[5]，可以說我國績效管理還沒有制定一部統(tǒng)一的法律法規(guī)等相關(guān)政策的法律文件，績效管理的權(quán)威性和統(tǒng)一性都較弱，各政府部門依然停留試點的經(jīng)驗性階段，各級政府績效管理管理規(guī)章制度各異、管理標(biāo)準(zhǔn)不一，也因此由于缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)可循而有失公正性，使政府績效管理得到持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

(三)我國的現(xiàn)實狀況

一方面，我國處于權(quán)力下放、職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)改革的社會轉(zhuǎn)型時期，政府職能定位不清，“政社”、“政市”難分、各級機構(gòu)職責(zé)不明等問題縈繞在各級官員面前，加上各部門日常事務(wù)繁雜，績效管理工作很難滲入到各級政府工作中去發(fā)揮其應(yīng)有作用，且由于上述的制度供給不足的原因，使得績效管理應(yīng)處于什么樣位置和發(fā)揮怎樣的權(quán)限作用依然不明確?！霸趯嵤┛冃Ч芾磉^程中缺乏有效的組織、體制、人事、授權(quán)與責(zé)任機制等相應(yīng)的制度與文化基礎(chǔ)，制約著政府績效管理水平的提高，在推行績效管理過程中存在著組織權(quán)與管理權(quán)之間的矛盾和博弈?！盵6]

另一方面，受我國傳統(tǒng)全能型行政管理方式影響，我國公民社會成長緩慢，公民的主體意識和參與監(jiān)督意識薄弱，不能主動了解政府各職能部門的具體在干些什么及其對我們?nèi)粘Ｉ钤斐傻挠绊懀坏谌块T和公民組織雖有參與政府績效指標(biāo)制定和考核過程，但在參與的有效性、規(guī)范性和影響性都缺乏活力。

四、我國績效管理的發(fā)展趨向

(一)明晰公共價值

西方國家在推行政府績效管理運動時，無論是基于公共管理學(xué)派的“顧客”本位理念還是基于公共服務(wù)理論的“公民優(yōu)先”立場，都向我們昭示著政府改革的受眾對象，即回答為了誰的問題，盡管兩者的理念存在不同的解釋意涵，但無疑對我國在推進政治體制改革中存在著的觀念誤區(qū)有著示范和警醒作用?！?004年英國公布了建構(gòu)公共價值宣言，對公共價值進行了界定并制定了一套績效評估制度，而且這一制度在近年來已經(jīng)付諸實踐，對于不同公共價值的政治權(quán)衡成為增進公共利益的核心”[7]?！霸谖覈?，人民是國家的主人，政府受人民委托管理國家和社會事務(wù)，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”[8]。因此，對于政府及公職人員，我國在推進政府提高績效、建立績效政府的過程中必須不斷建立健全職責(zé)體系和考核激勵制度，以人民的需求為導(dǎo)向，以建立人民滿意的績效政府為標(biāo)準(zhǔn)，以為人民提供更高更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為動力，只有這樣才能體現(xiàn)我國的國體和政體，獲得公眾的支持和信任，獲得持續(xù)發(fā)展和變革的動力。對于公民與社會，需提高他們的參與意識與參與能力，利用政府門戶網(wǎng)站公布的信息和各種移動設(shè)備終端提高他們的參與能力和熱情，同時基于個體存在和影響力的弱小，還需鼓勵發(fā)展各種公民團體和非政府部門組織，表達他們的訴求與心聲?！叭绻娛冀K是一盤散沙，或者僅僅是被操控的參與，就無法成為打破既有利益格局的重要力量”[9]。

(二)持續(xù)彌補制度供給短板

政府行政管理體制的改革離不開法律等規(guī)章體系和組織管理體制的權(quán)威性和規(guī)范化保障。針對我國績效管理的制度供給不足現(xiàn)狀，相應(yīng)的更高位階的法律法規(guī)的出臺乃是大勢所趨?！巴晟普冃Ч芾淼牧⒎ㄓ欣谡e極開展績效管理工作，法律可以規(guī)定政府績效管理的目標(biāo)、任務(wù)和原則，也能使政府開展的績效管理有明確的法律依據(jù)和制度保障，實現(xiàn)政府績效管理的有序發(fā)展”。[10]另外，法律對于績效管理中公民的參與權(quán)利、方式和途徑等必須予以表明，對于績效的組織權(quán)與管理權(quán)的設(shè)置也需明確合理。

(三)構(gòu)建績效管理治理新范式

在我國現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革的社會轉(zhuǎn)型期，績效管理僅僅作為管理工具引入政府部門中必然難以發(fā)揮其應(yīng)有價值?！罢冃Ч芾碜鳛檎卫眢w系中的組成部分，不是孤立存在的，而是不可避免地要與其他部分發(fā)生聯(lián)系，也不是單獨產(chǎn)生作用的，而是要與其他部分，其他措施相互作用、相互配合”[11]。因此，在“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的大背景下，在深入創(chuàng)新管理方式、健全部門職責(zé)體系、推進政社分開、政資分開、政事分開、政社分開的要求下，政府績效管理工作需要從工具視角轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值視角和工具視角相結(jié)合的方向開展，不為檢查而考核，不為考核而管理，不為管理而管理，樹立長期持續(xù)和系統(tǒng)整體的觀念，從宏觀框架體系上將績效管理與我國行政體制變革相結(jié)合，構(gòu)建政治治理新范式。

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[11]高小平，盛明科，劉杰.中國績效管理的實踐與理論[J].中國社會科學(xué)，2011(06).

中圖分類號：D630

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)24-0220-03

作者簡介：董文偉(1992-)，女，漢族，安徽滁州人，南京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院，2015級行政管理專業(yè)碩士研究生在讀；朱李根，江蘇省行政學(xué)院，工商管理教研部，企業(yè)管理專業(yè)研究生在讀。

Research on performance management in China

Abstract：performance stems from enterprise usage with the rise of the west the 1970s and it trends into in the field of public administration result in a great benefit，so in the academic circle of our country and public organizations，performance management is also explored and began to practice，but due to China's special national condition like the foundation of the system，social development，it’s effect isn’t as good as western country.On the contrary，it’s in China's practice is increasingly troubled.The aim of this paper is to analysis performance management in China，the practice of the problems and reasons for government performance management to find a way out.

Key words：Government performance management；Administrative system reform；The public