郭淇斌

孫中山先生提倡民族、民權與民生并行，國民黨執(zhí)政后，更稱代表全民利益。事實上，國民政府在有限的經(jīng)濟和政治資源條件中，對民族、民權、民生需求的滿足總是會根據(jù)現(xiàn)實需要而偏倚，產(chǎn)生學者所謂強國家弱社會之結構。在政府制度設計上，國民政府總是秉持均衡發(fā)展理念，勿使社會各階層有所畸異，以求集體與個人、國家與社會共同發(fā)展，但各地存在事權不一、權責不明的情況，地方機構或對中央政策虛與委蛇，或鄙斥中央政策；相應地，政府對一些基層社會的鞭長莫及，也使政策推行原旨的利民性逐漸消解，民情與國家政策預估結果相背離的差距拉大，以致引起普遍性的社會反感。民利與政利的沖突在南京國民政府推行郵電合設政策的過程中可以明顯透視出來。

一、郵電合設試辦前政府之釋辯

20世紀30年代，南京國民政府急切推行“儲匯分立、航空郵政、郵資加價”的郵制改革所帶來的負面影響，使得國民政府在郵工心中信譽掃地，其決策權威也受到嚴重質疑。1934年3月15日，交通部長朱家驊為“統(tǒng)一電政內(nèi)部”，“緊縮郵電各機關”，“整飭員工紀綱”[注]朱家驊：《今年進行中之交通事業(yè)》，《中華月報》1935年第3卷第7期，第23頁。，宣布推行郵電合設，即將電報局歸并入郵政局，或者將小的郵政代辦機構并入電報局。為減少推行的阻力，朱家驊采緩行方法，先于蘇、浙、冀、津、滬試辦，然而，此政策一經(jīng)公布，仍遭到各地郵工團體的反對，“郵工同人得到儲匯分立之教訓，成為驚弓之鳥，何怪乎以為郵電合設有嫁禍郵政之惡意，將欠薪累年之電政，行移撙求教之計，使郵政加重負擔？”[注]小卒：《郵電二局合設之積極觀》，《浙江郵工》1934年第3卷第4期，第9頁。郵工、地方郵政管理局與交通部在郵電合設上的分歧，再次掀起“鞏固郵基運動”[注]鞏固郵基運動，是以上海郵務工人為中心的郵工團體為反對國民政府施行“儲匯分立”、“津貼航空”、“郵資加價”、郵電合設等一系列郵政決策的運動。在1932年5月22日上海郵務工會大罷工前，郵務工會曾向政府三次請愿，并提交鞏固郵政基礎實施綱要，提出歸并郵政儲金匯業(yè)總局，取消用郵政收入津貼航空公司，恢復郵務員工津貼等內(nèi)容。1934年郵政經(jīng)濟制度委員會的敷衍及郵電合設政策的出臺，再次掀起指責政府的輿論風浪，1935年此項運動逐漸平息。的高潮。

郵電合設的建議，可追溯至北京政府時期，北京政府交通部高級主管人員曾會商郵電合設，但由于種種原因，結果僅在北平西長安街舊交通部將郵政支局和電報西分局合設在一起，實為今日郵電合設的濫觴。1928年至1929年間，國民政府又再次提出郵電合設，結果仍然流產(chǎn)[注]葆真：《郵電合設后的通商大埠》，《申報》1934年10月1日，第7張第25版。。郵電合設政策公布以前，就已有輿論指出政府“為謀電報收遞便利及節(jié)省開支起見，決將郵電合辦”，雖然各地郵局未奉“正式命令”，但已盛傳交通部為此積極與其他部門溝通聯(lián)絡，“交通部專為此事，曾于日前特派第六科長周繼堯來滬，會同全國線路總管彭欲義商議合辦手續(xù)，其合辦辦法，聞已決定，凡各地三四等電報支局，一律并入各該地郵局，則于收遞及開支方面，當可節(jié)省不少，預料明正即可實現(xiàn)”[注]《交部規(guī)劃郵電合并，三四等電局并入郵局，明年一月即可以實現(xiàn)，京滬間添敷設電報線》，《申報》1933年10月26日，第3張第11版。。1933年11月24日，交通部郵政總局代表朱孟侯和電報局全國線路管理處代表出席郵電合設討論會，決定由雙方先勘察情形，擬定合設原則，以“江浙兩省交通網(wǎng)線最為發(fā)達，且因地處要沖”，先行試辦，待效果突顯，再推及全國。原則上雙方經(jīng)濟獨立，并不合并，共同的開支由雙方均攤，“郵政局方面，應予事前聲明，須不因合并而增加負擔，如電報分處遷進郵局屋址內(nèi)，則郵局方面所因而受到額外增加之支出，須由電報局負擔”[注]《郵電合并會議，江浙兩省先行試辦》，《申報》1933年11月25日，第3張第10版。。消息傳出，郵電合設似已成定局，但交通部為避免民眾誤會，仍不敢直言，“近滬報載郵電行將合并消息，頃據(jù)交通部負責人語記者，現(xiàn)尚談不到，想系揣測之詞”[注]《郵電不合并》，《武漢日報》1933年11月27日，第4版。。民間輿論在政府最初籌謀郵電合設之時，并未嚴格區(qū)分郵電是合設還是合并，只是統(tǒng)稱為合并以引導民眾，而政府也并不十分重視用詞的謹慎，在很多政府公文上也多以合并為是，這亦會引起民眾的猜忌和地方執(zhí)行人員的混淆，以致衍生出矛盾。雖然交通部官員對民眾的“誤會”做了“辟謠”，種種跡象表明，郵電合設仍是交通部現(xiàn)時核心政策之一。交通部在籌議階段一再強調郵電合設的主旨在于合設不合并，雙方在財政經(jīng)濟上獨立，只為節(jié)省場地租費、人員辦公經(jīng)費及便利民眾而合署辦公，不會增加郵局負擔?！按隧椶k法系將規(guī)模狹小、業(yè)務簡單之郵局與電報局設于同一地點，同屋辦公，以節(jié)省房租及其他辦公經(jīng)費，其主要目的，尤在使人民發(fā)電寄信，得在同一處所辦理，可無分頭奔走之勞，至郵局與電局之經(jīng)費人員及系統(tǒng)，仍各保原來系統(tǒng)，不相混合，其辦法實為郵電合作，并非郵電合并。”[注]《郵電合作辦法》，《申報》1933年12月20日，第3張第9版。

1934年3月2日，交通部長朱家驊以“各縣郵政局與電報局同為交部所屬之交通事業(yè)，但向例各自為政，于業(yè)務上缺少聯(lián)絡，故擬將各縣郵局與電報局實行合并，且可節(jié)省一部分經(jīng)費”[注]《郵局電報局合并，先從蘇浙冀三省試辦，交部擬定辦法令各縣遵行》，《大公報》1934年3月4日，第9版。為由頒布郵電合設辦法飭令，將蘇、浙、冀、津、滬的三等或三等以下的電局和郵局合設一處；由合設產(chǎn)生的房屋租賃、水電、新設局所的成本和損失均由郵電局雙方均攤，雙方辦事人員由郵電各局各自指揮，互不統(tǒng)屬；郵電人員在各自業(yè)務較少的情況下，可互助合作，協(xié)同辦理收寄普通信件或兼送電報；此外還詳細規(guī)定了營業(yè)時間、郵局辦公用電報費用，長途電話安裝等標準[注]中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第五輯第一編財政經(jīng)濟(九)，南京：江蘇古籍出版社，1991年，第542-543頁。。3月6日，交通部郵政總局向各地方郵政管理局發(fā)布了郵電合設詳細進行辦法九條，并再一次強調“不增加雙方負擔為原則”，本次辦法主要規(guī)定了郵局在使用電報時的費用，如郵轉電報費用，郵局因公發(fā)報費用，郵局的電報電匯費用和郵局電報掛號費用等[注]中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第五輯第一編財政經(jīng)濟(九)，南京：江蘇古籍出版社，1991年，第544-545頁。。1934年3月15日，試辦地區(qū)的三等和三等以下的郵局電局開始合設，如在合設遇到困難，可等困難解決后再行合設，但必須遵守唯一原則，即“為合并后之支出不得超過合并前之原數(shù)，至于實行合并之后，其他郵電兩局之行政與業(yè)務，則仍獨立，并不合并”[注]《郵電兩局合并辦公，十五日起實行，合并后支出不得超過原數(shù)》，《申報》1934年3月8日，第3張第11版。。各地郵局和電報局也積極評估此次合設的成本，如上海電報局局長吳保豐認為郵電合設“雖為郵電機關之節(jié)省經(jīng)濟起見，但事實上對于人民亦可便利不少，將來將由各地郵電機關，視事實上之需要，逐謀合設”，并且會同上海郵局人員共同派員去視察上海三等及三等以下之郵電局，“考量各該地市面情況，擬定合設辦法”[注]《郵電機關合設問題，視事實需要逐漸實行，滬電報局長吳保豐談話》，《大公報》1934年3月10日，第9版。，積極配合交通部推行。1934年4月11日，交通部郵政總局為避免各地郵政局在試辦期間發(fā)生糾紛，再次行文飭令各郵政管理局遵守郵政總局規(guī)定的各項條例，共開列了十條，涉及了郵電合設的方方面面，比施行細則更為具體[注]中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第五緝第一編財政經(jīng)濟(九)，南京：江蘇古籍出版社，1991年，第548-551頁。。

交通部在制定郵電合設政策時，不同于“儲匯分立”突兀式的推行，而是以輿論為先導，由點及面地擴展，在政治決策上更加成熟、穩(wěn)健。郵電合設的施行細則中，著重強調郵電合設的“不增加雙方負擔”的原則，同時規(guī)定了更為細致的糾紛處理標準，使各地方郵局、電局有章可循，有法可依。為避免糾紛，不使民眾對政策產(chǎn)生誤會，政府也一再強調政策施行所產(chǎn)生的公益效應以及國營事業(yè)為公眾服務的宗旨。因此，國民政府在此類經(jīng)濟決策時，更顯科學化、公開化，政治決策機制逐漸步入正軌。

二、郵電合設試辦時郵工民意阻滯與政府戰(zhàn)略強推

1934年3月，交通部郵政總局發(fā)布飭令，要求各地郵政局務必切實推行郵電合設辦法，在各通商大埠的郵局或電局都要設立電報收發(fā)處或郵政支局，并要求各地方郵政管理局“無論任何情形，不得有所例外，或故意延緩，否則意義全失，主管人員應負全責”[注]中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第五緝第一編財政經(jīng)濟(九)，南京：江蘇古籍出版社，1991年，第546頁。。4月初，交通部將試辦城市擴展至四十七處，要求在這四十七處之郵政局及支局，不分等級地設立電報收發(fā)處，而電報局內(nèi)，須普遍設立郵政支局，原有電報臺收發(fā)處即行撤銷[注]《交部新訂郵電合設辦法》，《申報》1934年4月18日，第2張第3版。四十七處城市為：滬、京、平、津、漢、蘇、杭、潯、青島、重慶、廈門、長沙、汕頭、張家口、宜昌、福州、西安、寧波、煙臺、貴陽、濟南、萬縣、蕪湖、鄭州、蘭州、沙市、廣州、南昌、成都、綏遠、太原、徐州、安慶、溫州、無錫、鎮(zhèn)江、泉州、蚌埠。。5月底，交通部擬議將郵電合設在全國推廣。“現(xiàn)聞該部以試辦成績甚好，擬循序漸進，不日即推行各較大商埠，再進而至各縣各鄉(xiāng)村?！盵注]《郵電合并，將推行全國》，《武漢日報》1934年5月30日，第1張第4版。郵電合設原旨在于便利民眾，節(jié)省開支，部分地方郵政管理局在施行試辦時，確實收到了良好效果，如天津郵政管理局“本市郵政電報兩局，為撙節(jié)經(jīng)費便利人民，奉令于上月十五日起開始合并辦公，原系試辦性質，故彼時只英日兩租界郵局內(nèi)各添設收報處一處，乃一月以來，局方與市民咸感便利，并無阻礙，經(jīng)呈復交通部，旋奉令飭，依照原頒辦法實行”[注]《郵電合局辦公實行，試行結果市民咸感便利，郵局昨日布告新設支局》，《大公報》1934年4月20日，第10版。。試辦一個月后，各試辦點都有良好效果，交通部定于7月1日在全國推廣，以實現(xiàn)寄信、通話、發(fā)報于一體，“現(xiàn)聞交部以蘇、浙、冀三省試辦結果甚佳，故已通令其余各省之郵電局積極籌備合設，定七月一日起開始實行。嗣后民眾發(fā)電、寄信、通話，可赴就近之郵局或電局發(fā)寄，無須分赴電局、郵局或話局發(fā)寄，通訊之便利，當可與歐美各國無異”[注]《厲行郵電合設》，《電信特刊匯刊》1935年，第1集，第327頁。。

隨著試辦范圍的擴大，郵電合設政策的逐漸深入，遇到的阻力也逐漸增強。1934年4月24日，上海郵務工會和郵務職工會公開要求交通部停辦郵電合設，指出郵電合設已經(jīng)產(chǎn)生了諸多不便，“在合并之際，對于雙方財力是否不致糜費，業(yè)務行政是否能無阻礙，竊意亦須慎密注意”。上海郵務工職兩會指出郵電合設其弊端甚多，如因郵電合設而導致的局所新增，成本增加，“對于鈞部利民節(jié)費之旨，甚難兼顧”；郵電合設造成原有房屋租賃契約因解約而造成損失，“因此發(fā)生糾紛，或遭受損失，各地皆有之”；郵電“合設”不“合并”，雙方互不統(tǒng)屬，“事權必致發(fā)生沖突，責任不易分配”，“雙方不免有互相牽制之處，辦事效能，勢將低減”；郵電合設還將導致不必要的辦公費用的增加，由于雙方會計獨立，在實際操作中，辦公費用很難做到財政均攤；再者郵電合設或將偏遠地區(qū)原有便利民眾的郵局或電局因裁撤而不利于民眾生活等等。上海工職兩會強調這些問題都是現(xiàn)實存在的，與地方郵政管理局相反，郵工團體普遍認為試辦效果并不明顯，要求交通部撤銷郵電合設的推廣意圖?！班]電合作，在此試辦之初，種種窒礙，業(yè)已紛紛并見，觀察將來，其結果必為利少弊多，與鈞部便利民眾，節(jié)省開支之宗旨，相去尤遠，用懇鈞部見機立斷，迅賜收回成命，俾免精神財力等之無謂耗費?！盵注]《郵務兩會呈請停辦郵電合設》，《申報》1934年4月24日，第3張第11版。郵工團體不僅在輿論上指出郵電合設的不可操作性，浙江郵務工會更是認為此次郵電合設事關郵政前途，是郵政的生死關頭，要求各地郵務工會聯(lián)合起來一致反對，要求內(nèi)地分會在行動上不得擅自推行郵電合設，并已“預備用全力來協(xié)助各內(nèi)地局長解決任何的困難”，為此浙江郵務工會還直接通電中央黨部和行政院，要求其制止交通部部令[注]《本會對于郵電合設的表示》，《浙江郵工》1934年第3卷第4期，第2頁。。懷寧郵務工會認為這是交通部破壞優(yōu)良郵政制度的一種手段，與“儲匯分立”拆分郵政、安置私人無異；濟南郵務工會認為，郵電合設需解除舊房約，增加成本，人員互不統(tǒng)屬，不會節(jié)省人員用費，郵電合設只是一種換湯不換藥的方式，郵政經(jīng)濟的發(fā)展和便利民眾的公共服務核心在于業(yè)務的發(fā)展，而不在于機構的融合[注]史久援：《關于郵電合設之輿論一班》，《上海郵工》1934年第7卷第1、2期合刊，第3-4頁。。上海郵務工會認為郵電合設是“一個小康人和一個窮光蛋的合作”，“試辦合作的結果，郵電兩方在經(jīng)濟上、手續(xù)上都覺得有種種困難，照此以觀，則所謂‘合作’也者，在主體本身既失去自主獨立精神，原則上謀兩者的調和，實在是難乎其難”[注]九公：《郵電“合設”之解剖》，《上海郵工》1934年第6卷第5、6期合刊，第6頁。。郵電合設的可行性一直備受郵工團體的質疑。鑒于交通部和郵政總局一再申明郵電合設原旨和原則，郵電合設的合理性是毋庸置疑的，因而郵工團體更關注郵電合作在具體操作中的過程和實際效果。隨著政策深入、持久下去，政策性質也因各地情況慢慢脫離了原則，以致后來，郵工團體對政府郵電合設政策施加了更為密集的輿論壓力，而不僅僅停留在“風險”評估上。

試辦之前，交通部已預料到在具體實施時，會遇到成本核算、糾紛增加等問題，因此反復強調施行細則上的每一條內(nèi)容，要求各地郵局和電局克服困難，強力推行。政府要取得符合民眾利益的最大公約數(shù)是不易的，在施行過程中必然會遭遇利益不均衡問題，然而交通部為推行郵電合設，緊縮郵電兩機構財政開支是整個三十年代國家局勢所迫，在郵政經(jīng)濟日漸衰落，國難迅速蔓延的形勢下，將管理混亂的電局重新規(guī)劃整理，甚至裁撤合并，不僅是經(jīng)濟上的要求，也是國防戰(zhàn)略的需要。朱家驊在任交通部長時，不僅大力整頓電政，對郵政、航政也極力推進改革，如劃分郵政和儲金系統(tǒng)的統(tǒng)屬關系，結束長達近五年的郵儲分立之爭；收購輪船招商局全部民股，使其國有化；建設覆蓋全國的航空線和海航線網(wǎng)絡；清理交通部累年積聚的巨額外債：以符合中國政略、戰(zhàn)略及國家現(xiàn)代化的要求[注]楊仲揆：《中國現(xiàn)代化先驅——朱家驊傳》，臺北：近代中國出版社，1984年，第84頁。。面對國家戰(zhàn)事日漸升級，通信條件亟待改善，交通部試圖通過重組電報局，增加其行政、管理、經(jīng)濟效率，以適應復雜的國家局勢。“合設”而不“合并”是政府征求民意、減少民眾阻力的一種嘗試，也是鼓勵郵電兩局行政人員積極配合，本質上并不損害兩局原有人員利益，雖會造成一定行政成本增加，但此種方式對政府來說是利大于弊，與其說是“便利民眾”，不如說是便利政府重新調整國營事業(yè)結構。

三、合設變合并：郵電合設強推后民情之背離

雖在試辦期間遭郵務工會極力反對，但不同地區(qū)的郵局和電局，作為政府國營機構，面對郵電合設政策也有不同的態(tài)度和舉措。天津郵政管理局積極配合交通部郵政總局的試辦政策，“本市郵電分局之實行合署者，已有多處，現(xiàn)仍繼續(xù)斟酌合并中將于最近期間普遍推行省境各縣，前僅并三等局之擬議，刻經(jīng)打消，合署以后，必予縣民以相當便利，原定經(jīng)費亦并不縮減，蓋為易于發(fā)展業(yè)務”[注]《郵電合局，將推行各縣，原定經(jīng)費并不縮減》，《大公報》1934年4月27日，第10版。。天津郵政管理局在剛開始試辦時便已獲得較好效果，至此郵電合設愈加深入，從三等以下郵局電局擴展到一等二等郵局電局。上海郵政管理局也經(jīng)歷了較大的轉變，上海工職兩會在試辦初期極力反對郵電合設，但在交通部親自干預下，其效果也很顯著。“自郵政分局與電報收發(fā)處，實行合設以來，民眾咸稱便利，現(xiàn)已合設者，計有郵政管理局收發(fā)處，北四川路底界路，新閘路，愷自爾路，西門路，里馬路，霞飛路，徐家匯，高昌廟，愚園路等十三處現(xiàn)決在下月十五日以前，一并合設完畢，目下以舉行合設，需人支配，交通部日內(nèi)將遣派大批人員來滬，俾便分發(fā)使用，至一切擴充器具，均在積極備置中。”[注]《郵電合設，下月全部完成，現(xiàn)已實行者有十三處，交部將派員來滬服務》，《申報》1934年6月25日，第3張第11版。上海是當時最大的通商口岸和最具近代化的城市，其任何改革措施的施行狀況，直接影響到內(nèi)陸及其他口岸城市的態(tài)度，因此交通部格外注重對上海的形塑作用，派員親自進行督導。武漢地區(qū)的郵政管理局也在積極推行這一政策，“自奉部令實行合作后，所有各該局，在交通要道之處，業(yè)經(jīng)分別收受郵件電報，此項辦法，于民眾異常便利”[注]《郵電合作，將推行至各屬》，《武漢日報》1934年5月26日，第2張第3版。。武漢各郵政局和電報局還將此項辦法擴展至縣一級，循序漸進，并有意將郵電合設推廣至各縣“收復”的“匪區(qū)”，加強“收復區(qū)”的聯(lián)絡和管控。

有些地方郵政管理局置交通部命令于不顧或強調郵電合設的困難，而緩行或不行試辦方法，以致交通部三令五申要求各地遵令立刻推行。交通部在驗收試辦一月以來的成果時，發(fā)現(xiàn)“各處多以房屋狹小，地點不宜，藉辭推諉，故電局在郵局內(nèi)設置收報處者，既未普遍，而郵局在電局內(nèi)設置支局者，尤為罕見”，為改變這種作風，交通部嚴飭郵政總局和各有關電報局“迅速遵行，如有藉故推諉，即以玩忽功令議處，俾新政推行，得有極速之進展焉”[注]《一月來之電政》，《交通職工月報》1934年第2卷第5期，第47頁。。不久，交通部為給“奉行不力，推諉延緩者”施壓，力求“新政之普遍實行”，給各地區(qū)下達了完成期限，如原試辦區(qū)域及指定的四十七處通商大埠，“盡六月以前，辦理完竣”，在全國推廣后的其他各省“亦須積極籌備，務于本年七月一日起開始實行”，并“通令各局，嚴飭切實遵照”[注]《一月來之電政》，《交通職工月報》1934年第2卷第6期，第45頁。。為切實保障郵電合設的推行，交通部還定期派員去各地視察，將視察情況報備，供交通部參考[注]《交部派員視察郵電合作情形》，《申報》1934年6月29日，第3張第9版。。各地方郵局和電局“亦頗有藉詞房屋地點推諉延緩者，殊屬非是，聞該部為徹底明了現(xiàn)在各處辦理情形起見，特派主任秘書楊子毅，法規(guī)委員張梁任、馮天如等，分赴蘇、皖、浙、贛、豫、冀、鄂、魯?shù)仁〖叭珖魍ㄉ檀蟛旱忍帲椴觳⒍斤喦袑崒嵤盵注]《交部厲行郵電合設與有無線電統(tǒng)一管理》，《新電界》1934年第3卷第24號第72期，第19頁。。在交通部的行政命令壓力下，各地方郵局和電局積極推廣郵電合設，但也越來越脫離交通部“節(jié)省開支、便利民眾，不增加雙方負擔”的原旨。

1934年7月，社會上傳出電政司與郵政儲金匯業(yè)局訂立了收支合同，大意為電政收入由儲匯局代收，儲匯局按月?lián)芨峨妶缶秩舾慑X款用費，電報局每月財政赤字達五十萬元。浙江郵務工會列出了杭州、定海、寧波、北平、南京等地電報局和儲匯局代收代支事實，并指出“至由電報局臺交由郵局匯至儲匯總局之國內(nèi)報費總數(shù)，尚不及付出者之半數(shù)”[注]皋：《要聞：郵電合設》，《浙江郵工》1934年第3卷第7、8期合刊，第34-35頁。。雖然交通部極力否認有透支事情發(fā)生，但卻承認郵儲代收代支“至當于增加郵資儲金業(yè)務之中謀電政收支之便利”，而且可以“松動郵儲金融”[注]《郵電收支合同內(nèi)容》，《申報》1934年7月29日，第2張第7版。。郵務工會一直將分立出去的儲匯局視為郵政系統(tǒng)暫時的“分家”，儲匯局的收入和支出都與郵政收支有莫大關系，因此交通部這種松動郵儲金融的做法加深了郵務工會對郵電合設的成見。“無如交部最近之設施，與當初所標之‘不損及郵政經(jīng)濟’原則，愈趨愈遠。各地工會，以長此以往，勢必促成郵政經(jīng)濟之崩潰?！盵注]皋：《要聞：郵電合設》，《浙江郵工》1934年第3卷第7、8期合刊，第34頁。各地郵政管理局或電報局在郵電合設時，還借合設名義謀取私利。如浙江省一電報局要求同級郵局和支局另辟房間和宿舍作電報人員專用，甚至要求征用郵局局長家屬住房[注]《本會對于本市支局郵電合設的交涉》，《浙江郵工》1934年第3卷第4期，第15頁。南京國民政府時期交通部為保護各地方郵政局的公共財物、郵件及機密文件，特規(guī)定各地方郵政管理局局長或其他高級人員需住在郵局內(nèi)，亦可帶親近家屬一同入住郵局內(nèi)。。此事由郵務工會和浙江省郵政管理局郵務長交涉后，電報局才自動打消原先的念頭。有些地方郵政管理局或電報局在交通部行政命令的壓力下，出現(xiàn)了急于求成、不考慮當?shù)貙嶋H情形而強行郵電合設的情況。如福州地區(qū)將凡是設有有線、無線電報局的地方，不管所在地點是否需要，都按章在局內(nèi)設立郵政支局，“如本市的福新街與大橋頭，不過相隔咫尺，在有線電報局內(nèi)附設臺江汎第八支局一所；在無線電報局內(nèi)，又附設大橋頭第七支局一所；合原有之福新街第六支局一所，共成三所”，還有泛船浦郵政總局與東窯電報收發(fā)處，不僅人煙稀少，而且相隔也才幾十步，又附設了一郵政支局，更有甚者，思明一等郵局與思明電報局只有一個轉身的距離，仍在思明電報局內(nèi)設立一郵政支局，不僅浪費了大量人力、物力，局所增添，人員開支也相應增加，而業(yè)務量卻是有限的，以至于人們質疑郵電合設是“改良耶？！”“兒戲呢？！”[注]逍遙：《雜談》，《閩郵》1934年第2卷第4期，第25-26頁。這種不問實際需要而一概合設的方式，經(jīng)各郵務工會的反映，逐漸引起交通部的關注，交通部令“所有全國通商大埠各電報局在當?shù)剜]局或支局內(nèi)所設之電報收發(fā)處，如有業(yè)務特別清淡，于最近三個月中平均每日收報在二次以下者，準由電局臺查明各該收發(fā)處名稱及收報次數(shù)，開單函請當?shù)剜]局，按照該項辦法代收電報”[注]棟：《郵電合設》，《全國郵務職工總會半月刊》1935年第3卷第10、11期合刊，第1頁。，交通部考慮到郵電合設的一些實際情況，但卻將部分電報局的業(yè)務歸于郵政局代管，加重了郵局人員的業(yè)務量，郵務工會認為這是“破壞郵政制度之獨立，由郵電合設進而為初步之郵電合并”。

漢口郵務工會對郵電合設同樣抱有敵意。交通部的試辦、緩行策略并未獲取漢口郵工的信任，相反，漢口郵務工會向會員大量分析了政府郵電合設的“內(nèi)幕”。漢口郵務工會認為交通部推行郵電合設不過是官僚集團想插足郵政，“以便位置他們的親朋故友”，政府先行試辦不過是因此前儲匯分立導致大規(guī)模郵潮，所以借此撫慰郵工反對情緒，待試辦深入后，“那時候再想要他們出去，正如要現(xiàn)在的儲匯局合并一樣的不可能”[注]西風起：《郵電合設的將來》，《漢口郵工月刊》1934年第1卷第3、4期合刊，第15頁。?！办柟锑]基運動”中郵工團體不斷向政府請愿抗議“儲匯分立”的政策，而交通部官員的態(tài)度讓郵工團體十分失望，尤其在郵政工人罷工浪潮解決后，交通部雖成立了郵政經(jīng)濟制度研究委員重新考察郵政制度改革，但郵政經(jīng)濟制度研究委員會持續(xù)研究一年有余，只是在郵工團體不斷催促下[注]《各地紛電郵經(jīng)研會，請求從速研究鞏郵方案》，《申報》1932年9月7日，第4張第14版。，才產(chǎn)生了一個傾向郵工意愿但毫無法律效力的議案[注]《鞏固郵基案完全解決，郵研會昨開會一致通過，委員仍負責監(jiān)督實施責任》，《申報》1933年6月16日，第4張第13版。?！皟R分立”的抗議失敗成為郵工團體反對郵電合設的“前車之鑒”，以致漢口郵工發(fā)出感慨：“我們政府當局，不獨不想方法來挽救，還在把現(xiàn)在的郵政局當做一塊肥肉，毫不放松一下，一天一天地變著花樣——什么儲匯分立，又來一個郵電合設，實在不能不令人懷疑啊！”[注]杞生：《我國郵政問題之綜合研究》，《漢口郵工月刊》1934年第1卷第3、4期合刊，第7-8頁。郵工團體對政府的不信任與日俱增，在交通部次長張道藩反復強調郵電合設而不合并時，郵工便立即質疑反問“現(xiàn)在標明只在合設，誰敢保證將來不合并？”[注]嘯霞：《郵電合設的將來》，《漢口郵工月刊》1934年第1卷第3、4期合刊，第14頁。漢口郵務工會認為現(xiàn)行電政內(nèi)部腐敗、發(fā)展緩慢損害了電政在民眾中的形象；官電和私電混合，影響了商人電報的發(fā)展，使電政虧損日漸嚴重；各省越權辦理電政，各自為政，使全國電政不能統(tǒng)一；軍用電臺化為商用，壟斷了一部分電報市場；電政人事管理制度疏漏、腐敗，辦事效率低下[注]人言：《儲匯分立與郵電合設之將來與員工應有之覺悟》，《漢口郵工月刊》1934年第1卷第3、4期合刊，第2-3頁。。為此，漢口郵務工會呼吁全體郵工，“為郵政前途計”“為自身生活計”“明了團體生活的意義”，努力為維護郵政事業(yè)而團結一致奮斗。

事實上，湖北郵電合設的實際困難也堅定了郵工反對政府推行此項政策的信念。漢口地區(qū)有管理局一處，支局十三處，無線電管理局和無線電臺各一處，因此漢口需設電報收發(fā)處共十四處，支局兩處。運營后，新設支局和電報收發(fā)處由于過多，有些新設電報收發(fā)處“有數(shù)日未收一通電報，常日呆坐，狀至無聊”，新設支局“每日僅收寄信件十余件至數(shù)十件，均悉該處電局人員寄發(fā)”。從內(nèi)地郵電合設的情形來看，共有六十余處郵政三等局和支局，僅此就需大量搬遷費、裝修費，而且有些地方因郵電合設需尋覓新局址，便有民眾趁機抬高價格，租金大幅上漲[注]記者：《我來談談儲匯分立與郵電合設》，《漢口郵工月刊》1934年第1卷第3、4期合刊，第5頁。。內(nèi)地較小的郵政局局長為郵電合設事而連連叫苦，“最可嘆我們這些小小的局長，抽著工夫去尋找相當房屋，幸而把房屋籌妥，一面繪圖，一面具報，一面又須商量裝修，正在席尚未暖，呈報墨瀋未干的時，忽然又是頭等急電拍來，不用說，不等到工程完竣，就須忙著搬遷，真可謂千頭萬緒，集于一時，只得叫了一聲苦也”[注]嘯霞：《從內(nèi)地的郵差說到郵電合設》，《漢口郵工月刊》1934年第1卷第5、6期合刊，第20頁。。交通部在部令中，并未明確郵電合設的執(zhí)行主體和責任主體，因此郵電合設隱性地增加了郵工的業(yè)務量，從郵電合設的試辦到擴大全國四十七處通商大埠僅一個月時間，而要求在全國推廣也僅三個月，許多地方郵局對政策執(zhí)行還存有觀望態(tài)度。因此，交通部在下令7月1日全國推廣時，地方郵局的工作量也會因上級壓力而急劇增加，郵電合設對于下層郵工群體是極為不利的。

交通部原本宣稱郵電合設會計獨立，郵政電報業(yè)務互不統(tǒng)屬，人員互不相干，只各自在同一地點辦公，郵政和電報業(yè)務都定有業(yè)務保密規(guī)則。總之，“合設而不合并”。但隨著郵電合設政策的急切推廣，各地郵局和電局為實現(xiàn)在交通部下達的限期完成合設的指令，郵電合設逐漸出現(xiàn)偏差，而交通部在處理這種偏差時，也以郵電合署辦公為根本目標，并未對郵電合設后的業(yè)務情況做出科學評估，正如郵工團體所稱“要知郵工，一方面固屬公務人員，他方面亦為國家民眾之一部分，在便利民眾口號之下，不要遺忘我三萬余郵工之民眾”[注]小卒：《郵電二局合設之積極觀》,《浙江郵工》1934年第3卷第4期,第10頁。，交通部對國營事業(yè)的相容，仍抱有郵工為公務人員，理應為國家事業(yè)做出奉獻的觀念，而且認為郵電都為國營服務事業(yè)，合并相容理應有所便宜，使得交通部往往忽視郵工的切身利益，這種合設逐漸轉變成了初步的合并，背離了原旨。

四、結語

郵電合設試辦是南京國民政府交通部希冀平穩(wěn)地達到節(jié)省財政支出的預期效果，建立寄信、發(fā)報、電話于一體的通信網(wǎng)絡和信息共享平臺，增強國家對社會的動員能力和對基層的管控力的一種途徑。改革國營郵電事業(yè)營運結構，既符合國家整理債務、發(fā)展國營郵電事業(yè)的需求，也是適應日益緊張的戰(zhàn)爭局勢進行的一種戰(zhàn)略部署。郵電合設改革終究要落于實踐，而在試行和全國推廣的過程中，遭遇了郵工團體的極力反對和部分地方郵政管理局的“怠工”，改革增加了底層郵工的工作量，使原本沉重的職業(yè)窘境，更加雪上加霜，同時改革也逐漸背離了會計獨立的原旨，傷及郵政收支，郵政收支的減少自然影響郵工福利待遇，也在逐步吞噬郵政制度的完整性和獨立性，這是郵工最不愿看到的。由于后期推廣時，時間倉促，部分地區(qū)急于求成，“一刀切”，也產(chǎn)生了一些浪費大量人力、物力、財力，不切合當?shù)貙嶋H的行為，本是“便民”工程，逐漸產(chǎn)生“勞民”情事，“國計”與“民生”在改革推進中逐漸背離，進而產(chǎn)生沖突，而事情最后發(fā)展，往往在行政力量的推使下，“民生”服從于“國計”，而不能“兼顧”。

鑒于前期郵政制度改革使郵工產(chǎn)生強烈抵觸情緒，政府對郵電合設的許多細節(jié)都作了強調，雖然地方郵局和電局對郵電合設持有不同的態(tài)度，但最終在交通部強制命令下得以實行，不僅達到了試辦的目的，而且在全國得到推廣，“從此全國各地，能通郵之處，即能收報，能發(fā)報之處，即能投郵，郵電合并，初步已具成功，在此我國交通史上可大書特書者也”[注]楨：《郵電合設之歷史觀》，《申報》1934年8月16日，第6張第22版。。試辦傳達出政府負責任的態(tài)度，作為緩沖機制，國民政府在試辦時，所遇到的阻力減少了，不得不說，這是國民政府從“急進式”政策推行，到“穩(wěn)健式”的施政策略的轉變，在推進近代化過程中的一種有效轉型。國民政府在推行這一政策時，出現(xiàn)“一刀切”的問題，是由于政策執(zhí)行的監(jiān)管制度不完善所致。由于南京國民政府時期，郵工團體力量強大和組織完善，間接地起到了監(jiān)管政府政策執(zhí)行的作用，填補了監(jiān)管權力缺失。由于交通部積極派員和郵工團體進行溝通，這種監(jiān)管渠道也獲得了政府一定的權力保障和認可，但南京國民政府始終還是沒有解決部分“國計”與“民生”的矛盾問題，因而也不能夸大郵工團體所代表的民間力量對政府監(jiān)管、溝通渠道的有效性。