陳政融（都江堰市委黨校，四川都江堰 611800）

?

農(nóng)村低保與鄉(xiāng)村權(quán)力的實(shí)地調(diào)查

陳政融
（都江堰市委黨校，四川都江堰 611800）

摘要：農(nóng)村居民最低生活保障，即“農(nóng)村低?！保寝r(nóng)村社會(huì)保障體系的一部分。文章以農(nóng)村低保與鄉(xiāng)村權(quán)力的實(shí)地調(diào)查為基礎(chǔ)進(jìn)行闡述。

關(guān)鍵詞：國家政策 鄉(xiāng)村權(quán)力 內(nèi)部化

農(nóng)村居民最低生活保障，即“農(nóng)村低保”，是農(nóng)村社會(huì)保障體系的一部分。在農(nóng)民的敘述中，不難發(fā)現(xiàn)“低?！背蔀榱藢?duì)稀缺性資源的分配，而分配由農(nóng)村中正式權(quán)力機(jī)構(gòu)—村委會(huì)執(zhí)行。它運(yùn)作邏輯并非完全是對(duì)政策進(jìn)行一絲不茍、不偏不倚地執(zhí)行，會(huì)受到村內(nèi)部環(huán)境及其自身利益的影響，這些因素使得政策不只是國家力量的運(yùn)作，其中還包含著對(duì)國家力量的利用、轉(zhuǎn)化，甚至是扭曲，從這些政策中汲取了支配性的資源，特別是村所在地域內(nèi)，政策資源轉(zhuǎn)化成了非制度化的、但有強(qiáng)制性的權(quán)力。

1　兩種意義上的“低?！?/h2>

在對(duì)A村的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，低保的意義不僅是政策性，同時(shí)也有著政治色彩。在農(nóng)民眼里，一個(gè)人獲得了低保不是因?yàn)樗杖氲?、家庭貧困，而是因?yàn)樗c村干部關(guān)系好，或者在村子里“有勢力”。雖然一些獲得低保的村民家庭確實(shí)很貧困，但是當(dāng)他們獲得了低保資格后，會(huì)被村民認(rèn)為是通過某種不正規(guī)的渠道獲得的。因此，低保在農(nóng)村的實(shí)施中，絕不是政策落地這么簡單，它夾雜著權(quán)力的因素。

1.1作為政策的低保

不管低保在鄉(xiāng)村的遭遇如何，在國家層面它作為一種公共政策而存在，低保價(jià)值就是保障農(nóng)村居民最低生活水平，使農(nóng)民的生活水平在最低標(biāo)準(zhǔn)以上。作為公共政策，低保在設(shè)計(jì)和運(yùn)行中，要符合公共政策運(yùn)行邏輯。詹姆斯·安德遜認(rèn)為，公共政策應(yīng)該與公共利益保持一致，這就對(duì)政策價(jià)值取向作出了限定。公共政策權(quán)威性反映出，政策的執(zhí)行是國家力量在公共生活中的貫徹，這就給予其實(shí)施的保障。因此，在政策意義上，低保政策的出臺(tái)，反映的是國家的力量，它指向的是公共利益。然而，低保政策在農(nóng)村社會(huì)運(yùn)行中，國家力量與公共利益只是宏觀、抽象的理念或者宣傳，實(shí)施具體化由村干部來運(yùn)作。這就給低保從政策轉(zhuǎn)向權(quán)力提供了可乘之機(jī)。

1.2作為權(quán)力的低保

低保政策在A村成為一種權(quán)力，主要體現(xiàn)在對(duì)低保戶資格認(rèn)定上。雖然，國家對(duì)低保認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、程序作出了種種規(guī)定，但在“一人獨(dú)大”的A村，它成為了村主任權(quán)力實(shí)踐的一種籌碼，政策性資源增加了其管理村務(wù)、獲取選票的資本。A村的低保戶主要有3類人，這3類人的特征，更加說明了低保遠(yuǎn)離了政策目的，成為了村干部的權(quán)力資本。第一類是與村干部有著親屬關(guān)系和村民所謂“與村主任走得近”的人；第二類是村民公認(rèn)的困難戶，他們當(dāng)中的家庭失去了主要?jiǎng)趧?dòng)力；還有一類是那些家庭比較貧困、通過村內(nèi)有知識(shí)、有威信的老者的幫助，獲得低保的村民。

2　文化與制度：權(quán)力實(shí)踐的條件

在A村，國家推行的低保政策變身為村干部手中分配權(quán)力，是有著文化、制度以及現(xiàn)實(shí)背景。當(dāng)?shù)捅Ｕ哂|及農(nóng)村的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)，它就不是單純的政府行為，這里有一個(gè)“政府行為內(nèi)部化”的過程。杜贊奇提出的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”概念，就是對(duì)國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部權(quán)威體系相互作用的提煉。當(dāng)國家力量伸入農(nóng)村時(shí)，兩者的關(guān)系不僅是國家建構(gòu)鄉(xiāng)村，同時(shí)也伴隨著鄉(xiāng)村改造國家的過程。A村低保實(shí)施的過程就說明了這一點(diǎn)。

低保政策的設(shè)計(jì)是由國家主導(dǎo)的，而低保的落實(shí)受到執(zhí)行者—村干部自身意志的影響，由于村干部并不是行政體系的一員，他是村莊內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)角色，因而，他的意志與行為受到國家控制的程度小，受文化因素影響較大。在A村，文化影響的結(jié)果表現(xiàn)為人情、關(guān)系，甚至是黑惡勢力。

在A村，正式的制度已經(jīng)建立的情況下，制度為什么沒有對(duì)傳統(tǒng)因素形成一種約束呢，反而讓那些人情等因素大行其道呢？牽涉到了A村的制度運(yùn)行情況。

A村的權(quán)力機(jī)構(gòu)長期缺失，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議幾乎沒有召開過，農(nóng)民們不知道誰是代表。A村的村委會(huì)有6名成員，其中有3個(gè)重要的崗位由一家人擔(dān)任，宗族勢力對(duì)村莊政治有很大的影響。在農(nóng)民眼里，村支書就代表著村委會(huì)，除村支書外，村民們并不能明確說出其他村干部。至于監(jiān)督委員會(huì)，雖然《村組法》規(guī)定，在農(nóng)村設(shè)立監(jiān)督委員會(huì)或理財(cái)小組等監(jiān)督組織，而A村并沒有類似的組織，村民無法對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，村務(wù)公開流于形式，這成為了應(yīng)付上級(jí)的一種“門面”。由于制度不健全，村務(wù)完全由村主任1人管理，這就使得村主任的個(gè)人意志有著很大的發(fā)揮空間。

3　討論：重構(gòu)鄉(xiāng)村正式權(quán)力

低保在A村的遭遇說明，國家政策在農(nóng)村的落實(shí)并不順利，甚至得到了扭曲。本來是保障農(nóng)民生活的“惠民工程”，結(jié)果卻成了村干部玩弄權(quán)力的資本，在政策上造成了國家與基層社會(huì)的斷層，進(jìn)而威脅到政府合法性。A村案例或許只是個(gè)案，但它在一定程度上說明，國家政策在基層實(shí)施不是完全按照政策的邏輯運(yùn)行，當(dāng)村莊的正式權(quán)力不受規(guī)約，僅憑村干部意志來運(yùn)行時(shí)，政策只能偏離其預(yù)期軌道，文化邏輯、內(nèi)部邏輯等會(huì)滲透到政治運(yùn)作中。如果政策的受惠者是政治上弱勢群體的話，那么政策權(quán)力化趨勢會(huì)更加明顯。國家政策如何在農(nóng)村社會(huì)貫徹落實(shí)的問題，其實(shí)是國家力量與農(nóng)村權(quán)力如何有效溝通、規(guī)約的問題。A村的問題很大程度上，在于鄉(xiāng)村的制度化權(quán)力并未制度化，權(quán)力的運(yùn)行也并未正式化，因而人情、關(guān)系，甚至是惡勢力，就成為權(quán)力運(yùn)行的原則了。因此，國家政策在鄉(xiāng)村有效實(shí)施的關(guān)鍵在于重構(gòu)農(nóng)村的正式權(quán)力。

參考文獻(xiàn)

［1］ 杜贊奇.文化、權(quán)力與國家.江蘇人民出版社，2003