■文／栗燕杰

社保法治建設應強化責任落實

■文／栗燕杰

社會保險的法律責任機制，對于確保社會保險法律制度的順利實施，進而增強其強制性和最終實現(xiàn)，具有無可替代的重要意義。因此，在社會保險法律實施及社會保險法治實現(xiàn)中，法律責任是不可或缺的重要一環(huán)。

制度規(guī)定未有效落實

雖然《社會保險法》第十一章專章規(guī)定了“法律責任”，其配套法規(guī)如《工傷保險條例》《全國社會保障基金條例》中或有專章規(guī)定，或有多處涉及行政處罰、行政強制等法律責任的條款，但一個引起關注的現(xiàn)象是，在社會保險法治實施與改革中，法律責任機制尚未受到應有重視，對社會保險違法行為的處罰往往未能落實，導致諸多不利后果。

我國2010年出臺的《社會保險法》，在第八十四、八十六、八十七、八十八條等處規(guī)定了社會保險行政部門、費用征繳部門對用人單位、社會保險服務機構（如醫(yī)院、藥店）等主體的社會保險相關違法行為除責令限期改正、限期繳納或補足、責令退回以外，違法主體還應承擔法律責任，其形態(tài)包括行政處罰、刑罰等。另外，《工傷保險條例》《社會保險費征繳暫行條例》《社會保險個人權益記錄管理辦法》等行政法規(guī)、規(guī)章中也有類似條款。換言之，存在社會保險違法行為的企業(yè)，除應當糾正、改正違法行為恢復到合法狀態(tài)之外，還應當依法承擔罰款乃至刑事責任等形態(tài)的法律責任。

觀諸實踐，以筆者自2013年以來在重慶、浙江、廣東、山西、四川等地調研的情況看，社會保險行政部門督查用人單位改正違法行為，補辦社會保險登記者有之，補繳社會保險費者有之，追回騙取的社會保險金也有之。但是對相應違法行為，大部分地方很少或根本沒有依據(jù)《社會保險法》給予行政處罰。根據(jù)國務院于2014年出臺的《企業(yè)信息公示暫行條例》第七條規(guī)定，包括人力資源社會保障部門在內的各個政府部門，應當公示其在履行職責過程中產生的行政處罰信息，這本身也構成企業(yè)信息的一種。在公開方式上，對企業(yè)的社會保險處罰信息既可以通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公開，也可以通過其他系統(tǒng)公示。但從全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上查看各地區(qū)企業(yè)信息，并未發(fā)現(xiàn)對社會保險違法行為的處罰信息。另外，筆者在與社會保險領域的一些資深專家、研究人員交流時也發(fā)現(xiàn)，社會保險的行政處罰條款及其實施普遍受到忽視。在人力資源社會保障部等權威發(fā)布的《中國社會保險年度發(fā)展報告》《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中，對于社會保險行政處罰的統(tǒng)計往往付之闕如。這也從一個側面表現(xiàn)出社會保險行政處罰在社會保險法治工作中的邊緣化位置。

社會保險的處罰機制不僅未受到足夠重視，一些地方社會保險的行政機關、經辦機構對社會保險處罰甚至不無偏見。有觀點認為，我國社會保險收費標準較高，其收取本身已經加劇了企業(yè)負擔，乃至被視為企業(yè)不合理負擔；對于未能按時足額繳納社保費的企業(yè)給予處罰，則使得企業(yè)雪上加霜；在經濟新常態(tài)和去產能的背景下，降低社會保險費率勢在必行，由此罰則等法律責任的落實更顯得弊大于利。對作為社會保險服務機構的醫(yī)院、藥店在醫(yī)療保險、工傷保險服務中的違法行為，更極少由社會保險主管部門依法給予行政處罰。

諸種認識、主張和做法，更使得社會保險法律責任機制停留在法律文本層面，而不能落實為法律的實施，進而帶來一系列消極負面影響。

責任條款落空帶來的危害

筆者認為，《社會保險法》及相關配套法規(guī)規(guī)章，規(guī)定了社會保險費未按時足額繳納等違法行為的法律責任，規(guī)定了非常明確的處罰責任、調查過程的強制措施，以及確保收費、處罰落實的強制執(zhí)行的規(guī)范，本身系深思熟慮，具有正當性和科學性。處罰與其他法律責任條款的落空，其危害多樣而深遠。

首先，導致企業(yè)運行的違法行為成本低而守法成本高昂。甚至使得一些企業(yè)產生這樣的錯覺，社會保險費按時繳納不如盡量遲繳，足額繳納不如盡可能少繳，反正大不了事后再補，至少也占了制度實施的“便宜”。必須明確，社會保險處罰條款實施的重要功能，在于增加社會保險違法行為的成本，進而促使企業(yè)遵守社會保險法律制度，減少違法行為的發(fā)生。若處罰責任未能追究，將極大降低社會保險違法行為的實施成本。

其次，將產生劣幣驅逐良幣的效果，不利于全民守法目標實現(xiàn)。罰則的不實施或大部分不實施，在導致違法成本下降的同時，還意味著守法成本的相應增加。守法企業(yè)、合法經營的企業(yè)主按時足額繳納社會保險費，與違法企業(yè)相比，將在市場競爭中相對處于弱勢地位，將導致許多企業(yè)守法的激勵缺失，增強企業(yè)僥幸心理。黨中央近年將“全民守法”作為全面推行依法治國的重要內容，如社會保險費按時足額繳納未能實現(xiàn)，將導致全民守法在社會保險領域淪為空談，全民對中央實施法治的信心和對法治的信仰，也勢必受到損害。

再次，將危及社會保險基金的安全。由于處罰條款的落空，還導致社會保險基金不能及時充實。一方面，社會保險處罰所得，本身即可納入國庫進而充實到社會保險基金中去；另一方面，違法行為成本下降也在客觀上導致違法行為的增加，導致社會保險費用征繳的減少，或導致社會保險開支的不必要增加，進而損害社會保險基金的安全。

最后，損害到法律權威性。我國社會福利保障領域的許多法律本來就因強制性、震懾性不足被稱為“軟法”。如果說在過去，兒童、婦女、老人等領域的法律因條文“先天不良”、規(guī)范的操作性缺乏、倡導性規(guī)定多進而成為“軟法”，執(zhí)法監(jiān)管機關“心有余而力不足”尚且有情可原的話，那么社會保險法律法規(guī)已有諸多強制措施、強制執(zhí)行、行政處罰等明確法律規(guī)定，執(zhí)法監(jiān)管機關卻出于種種考慮而不予實施，陷入“軟法”境地，則非?？上?，也必將損害到法律的權威性。

加強法律責任落實若干建議

有必要通過法律修改進一步強化處罰等責任條款，加強執(zhí)法隊伍建設、吸納社會各方參與，以及完善社會保險違法及處罰的公示機制等措施，建構更為科學、有效的社會保險法律責任機制，將其從紙面落到現(xiàn)實。

第一，應將法律責任作為法律修改完善的重點內容之一?！渡鐣ｋU法》在今后的修改完善及其配套法規(guī)出臺時，對于違法用人單位的處罰應予以強化和改進?！渡鐣ｋU法》僅規(guī)定了罰款的處罰形式，其懲戒效應極為有限。對于未能按時足額繳納社會保險費的用人單位，應當本著比例原則，設置階梯化、體系化的懲戒機制。包括引入警告、公布違法單位名單、加大法定的罰款限度，以及列入政府采購和招投標的黑名單、降低銀行信用等級等。除規(guī)定對于用人單位的處罰外，還應規(guī)定對直接負責的主管人員和其他責任人員的行政處罰。

第二，嚴格落實法律規(guī)定的行政處罰及強制措施、刑罰等各類責任條款。對于違反按時足額繳費規(guī)范的用人單位，應做到發(fā)現(xiàn)一起處罰一起，違法必究、執(zhí)法必嚴，并將社會保險違法行為納入企業(yè)誠信評價體系。需強調的是，鑒于不可能每起違法均能發(fā)現(xiàn)，有必要在法律限度內，符合合理行政原則、比例原則的前提下，考慮適度加強處罰制裁力度，增加違法成本。

第三，充實社會保險執(zhí)法監(jiān)管隊伍。對社會保險違法行為的處罰未能充分落實，一方面根植于錯誤觀念，另一方面也與執(zhí)法隊伍的相對薄弱密切相關。一些地方社會保險主管部門對于違法行為的調查、取證缺乏足夠人手和設備，可謂巧婦難為無米之炊。對此，加強社會保險執(zhí)法隊伍建設，配備信息化的執(zhí)法裝備，是實施社會保險行政處罰的重要支撐。

第四，吸納社會各方參與，鼓勵媒體披露曝光。社會保險違法行為的處置和制裁，并非僅靠執(zhí)法機關一家之力就能夠完成。特別是在社會保險行政執(zhí)法力量相對薄弱、應處罰的用人單位數(shù)量極為龐大且快速增長的背景下，社會力量參與社會保險違法行為的發(fā)現(xiàn)、查處，對于提升執(zhí)法的精準度，顯然十分必要。對此，應拓展舉報投訴渠道，舉報投訴方式多樣化，并加大舉報獎勵的力度；與此同時，還應鼓勵傳統(tǒng)媒體、網絡新媒體披露曝光，既有利于發(fā)現(xiàn)違法線索，也通過媒體對社會保險處罰的報道，增強震懾力度。

第五，完善違法企業(yè)的公示機制。對企業(yè)涉及社會保險的違法行為和處罰決定，依法予以公示。對此，要嚴格落實《企業(yè)信息公示暫行條例》的有關規(guī)定，另外制定社會保險違法、處罰公示的專門辦法也很有必要。人力資源社會保障部已發(fā)布《重大勞動保障違法行為社會公布辦法》，并將在2017年1月1日起施行。通過網絡、兩微一端、系統(tǒng)平臺等多種現(xiàn)代方式與傳統(tǒng)方式相結合，可以增強公開的實效性和震懾力。

最終還應明確的是，一方面，社會保險行政處罰并不能替代刑罰。當社會保險違法行為的社會危害性足夠嚴重構成犯罪的，涉案違法主體應當依據(jù)《刑法》規(guī)定承擔刑事責任，而絕不能以行政處罰代替刑事責任的承擔。為此，在社會保險領域同樣存在行政執(zhí)法與刑事司法的兩法銜接問題。另一方面，社會保險法律責任不應被濫用。社會保險行政處罰、社會保險強制措施、社會保險刑罰的啟動和實施，都應遵循法律規(guī)定的條件和要求，應當遵循合法行政原則、比例原則、程序正當原則等行政法的原則和精神，體現(xiàn)“教育與處罰相結合”，而決不應以罰代管或濫用處罰，更不應以追責、懲罰為能事?！?/p>

作者單位:中國社科院法學研究所