羅開(kāi)紅

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

法治思維下網(wǎng)約車(chē)規(guī)制的挑戰(zhàn)與對(duì)策

羅開(kāi)紅

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

2016年7月28日，國(guó)務(wù)院七部委聯(lián)合出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《暫行辦法》)，為推進(jìn)國(guó)家“互聯(lián)網(wǎng)+便捷交通”戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)提供了制度保障。然，囿于網(wǎng)約車(chē)服務(wù)業(yè)態(tài)本身的創(chuàng)新性與復(fù)雜性，《暫行辦法》的落實(shí)仍是一個(gè)難題。鑒于此，文章認(rèn)為各地在制定網(wǎng)約車(chē)管理細(xì)則時(shí)可以從明確網(wǎng)約車(chē)的定位、引導(dǎo)行業(yè)結(jié)構(gòu)走向市場(chǎng)化、強(qiáng)調(diào)平臺(tái)的法律責(zé)任和保護(hù)好網(wǎng)絡(luò)個(gè)人信息這四方面加以省思。

網(wǎng)約車(chē)服務(wù)；特許經(jīng)營(yíng)；法律規(guī)制

自2014年以來(lái)，滴滴打車(chē)、一號(hào)網(wǎng)約車(chē)、易到用車(chē)等網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)陸續(xù)出現(xiàn)在各大城市，各地工商、交委、公安等部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)，對(duì)私家車(chē)提供的網(wǎng)約車(chē)以“涉嫌非法營(yíng)運(yùn)”為由進(jìn)行檢查并予以罰款等，諸如此類(lèi)打擊網(wǎng)約車(chē)的執(zhí)法事件時(shí)常見(jiàn)諸報(bào)端。與此同時(shí)，國(guó)家一直在推動(dòng)網(wǎng)約車(chē)治理的法治化進(jìn)程，未有停歇。2015年10月10日，交通部發(fā)布《暫行辦法(征求意見(jiàn)稿)》，隨后開(kāi)始?xì)v時(shí)9個(gè)月的調(diào)研期，在反復(fù)征求專(zhuān)家意見(jiàn)、廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，于2016年7月28日，七部委聯(lián)合出臺(tái)了《暫行辦法》，切實(shí)實(shí)現(xiàn)了以法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家“互聯(lián)網(wǎng)+便捷交通”戰(zhàn)略。然，囿于網(wǎng)約車(chē)服務(wù)業(yè)態(tài)本身的創(chuàng)新性與復(fù)雜性，《暫行辦法》出臺(tái)20天后就在蘭州、濟(jì)南等城市的落地過(guò)程中遭遇發(fā)難。據(jù)此，筆者以為，找出網(wǎng)約車(chē)對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)制帶來(lái)的根本挑戰(zhàn)，分析并反思《暫行辦法》中的治理邏輯與隱存問(wèn)題，進(jìn)而為各地落實(shí)新規(guī)定提供助力，乃是當(dāng)前各地制定網(wǎng)約車(chē)管理實(shí)施細(xì)則時(shí)所面臨的重要課題。

一、新事物興起：網(wǎng)約車(chē)是什么

(一)網(wǎng)約車(chē)概念

《暫行辦法》第2條規(guī)定：網(wǎng)約車(chē)服務(wù)是以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，整合供需信息，使用符合條件的車(chē)輛和司機(jī)，提供非巡游的預(yù)約出租汽車(chē)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。該定義在系統(tǒng)上將網(wǎng)約車(chē)劃分為出租汽車(chē)服務(wù)的一個(gè)子系統(tǒng)，其與巡游出租汽車(chē)并存，差別是分工方式和服務(wù)組織模式的不同。根據(jù)當(dāng)前占據(jù)中國(guó)網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)90%份額的“滴滴打車(chē)”的分類(lèi)，網(wǎng)約車(chē)分成順風(fēng)車(chē)、快車(chē)和出租車(chē)三種類(lèi)型。其中順風(fēng)車(chē)主要為上下班或私人外出的私家車(chē)，為有需求的顧客提供便搭服務(wù)；而快車(chē)則是為高端商務(wù)出行人群提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；出租車(chē)則是依托于網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)提供出租車(chē)服務(wù)。通過(guò)這種分類(lèi)方式，網(wǎng)約車(chē)可以最大限度地通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)互聯(lián)互通的優(yōu)勢(shì)，盡可能滿(mǎn)足不同顧客個(gè)性化、差異化、多元化的出行需求[1]。

(二)網(wǎng)約車(chē)的特點(diǎn)

現(xiàn)有的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)是網(wǎng)約車(chē)的媒介，消費(fèi)者的差異性、個(gè)性化是其要實(shí)現(xiàn)的出行目的，而中高端消費(fèi)者是其主要服務(wù)對(duì)象，互聯(lián)網(wǎng)共享經(jīng)濟(jì)是其本質(zhì)[2]，作為一種市場(chǎng)自發(fā)形成的客運(yùn)方式，其主要特征表現(xiàn)如下。

第一，個(gè)性化服務(wù)。與傳統(tǒng)規(guī)范統(tǒng)一的出租車(chē)服務(wù)不同，網(wǎng)約車(chē)服務(wù)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將閑置在網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的自有車(chē)輛、租賃公司車(chē)輛、私家車(chē)(包括掛靠在租賃公司的私家車(chē))和不同的大眾出行需求進(jìn)行精準(zhǔn)匹配，如“滴滴打車(chē)”公司，在其為消費(fèi)者提供的服務(wù)界面上，提供了順風(fēng)車(chē)、快車(chē)和出租車(chē)三種不同的選擇，真正達(dá)到為消費(fèi)者提供個(gè)性化服務(wù)的目的。

第二，跨地域無(wú)差別服務(wù)。依托于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的網(wǎng)約車(chē)服務(wù)，其使用的是全國(guó)統(tǒng)一的網(wǎng)約車(chē)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國(guó)絕大部分城市。由于同一網(wǎng)約車(chē)公司使用的是統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，乘客可以突破地理界限在全國(guó)范圍內(nèi)享受均質(zhì)化、無(wú)差異的出行服務(wù)。如目前“滴滴打車(chē)”已經(jīng)在其互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上為全國(guó)400多個(gè)城市提供了網(wǎng)約車(chē)服務(wù)[3]。

第三，經(jīng)營(yíng)形式多樣化。在實(shí)踐中，網(wǎng)約車(chē)服務(wù)模式由“車(chē)輛+駕駛員”兩個(gè)要素組成不同的經(jīng)濟(jì)模式。其中，車(chē)主以個(gè)人所有車(chē)輛加入網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)開(kāi)展出行服務(wù)的模式，是一種司機(jī)車(chē)主通過(guò)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)利用閑暇時(shí)間提供兼職用車(chē)服務(wù)的“零工經(jīng)濟(jì)”*據(jù)國(guó)際勞工組織高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家吉寧·伯格與非標(biāo)準(zhǔn)形式就業(yè)技術(shù)官員瓦萊里奧·德·斯特凡諾介紹，“零工經(jīng)濟(jì)”主要有兩種形式:一是“群體工作”，二是“經(jīng)應(yīng)用程序接洽的按需工作”。上述兩類(lèi)工作的共同點(diǎn)是利用互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)技術(shù)快速匹配需求方和供應(yīng)方，且工作時(shí)間和地點(diǎn)靈活性較高。參見(jiàn)王悠然.“零工經(jīng)濟(jì)”對(duì)勞動(dòng)保護(hù)提出新挑戰(zhàn)[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào),2015年7月20日。模式。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上來(lái)講，專(zhuān)職與兼職經(jīng)濟(jì)形式共存，能有效地解決專(zhuān)職出租車(chē)資源稀缺的問(wèn)題，充分利用閑置的車(chē)輛資源，亦成為網(wǎng)約車(chē)服務(wù)最大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)之一。

(三)網(wǎng)約車(chē)的內(nèi)在價(jià)值

網(wǎng)約車(chē)近年來(lái)飛速擴(kuò)張的勢(shì)頭表明，它的存在對(duì)提高相關(guān)消費(fèi)者的福利水平、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步有著巨大的價(jià)值，其持續(xù)發(fā)展是“互聯(lián)網(wǎng)+”不斷深入各行各業(yè)的必然結(jié)果。具體來(lái)說(shuō)，網(wǎng)約車(chē)的價(jià)值主要包括以下幾方面。

第一，極大地滿(mǎn)足了消費(fèi)者的出行需求。與傳統(tǒng)出租車(chē)相比，網(wǎng)約車(chē)具有多樣化經(jīng)營(yíng)形式及跨地域無(wú)差別化服務(wù)的特點(diǎn)，使其能根據(jù)不同的消費(fèi)價(jià)格、出行方式和具體的出行需求，在更大范圍內(nèi)為更多的消費(fèi)者提供個(gè)性化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，從而達(dá)到更好地滿(mǎn)足不同消費(fèi)者的差異化需求，為其出行提供最大程度便利的目的。

第二，網(wǎng)約車(chē)是共享經(jīng)濟(jì)的代表，有利于資源的有效配置。所謂共享經(jīng)濟(jì)，是指以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐、以資源的使用權(quán)交易為本質(zhì)、以資源的高效利用為目標(biāo)的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中技術(shù)推動(dòng)的新經(jīng)濟(jì)模式[4]。根據(jù)公安部交管局近日公布的數(shù)據(jù)，截至2014年底，我國(guó)小型載客汽車(chē)達(dá)1.17億輛，其中私家車(chē)達(dá)1.05億輛，占90.16%，與2013年相比增長(zhǎng)19.89%[5].網(wǎng)約車(chē)作為“互聯(lián)網(wǎng)+”傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的典型代表，解決了大量私家車(chē)資源閑置和出租車(chē)數(shù)量過(guò)少使得消費(fèi)者的出行需求得不到滿(mǎn)足等問(wèn)題，符合了低碳環(huán)保、物盡其用等觀念。且，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，網(wǎng)約車(chē)服務(wù)將有助于減少私家車(chē)出行量并提高出行效率，有利于抑制私家車(chē)購(gòu)車(chē)需要和減少路面自駕車(chē)輛數(shù)量，進(jìn)而對(duì)城市交通擁堵起到緩解作用[6]。因此，從整體上來(lái)看，網(wǎng)約車(chē)的出現(xiàn)有利于社會(huì)資源的有效配置，具有促進(jìn)社會(huì)整體福利水平提高的重要意義。正是因?yàn)榫W(wǎng)約車(chē)具備促進(jìn)社會(huì)資源有效配置的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，所以其存在和發(fā)展成為社會(huì)進(jìn)步的必然。

二、困境反思：網(wǎng)約車(chē)挑戰(zhàn)了什么

(一)特許經(jīng)營(yíng)制度回顧

20世紀(jì)中葉后期，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，全球逐漸掀起一波國(guó)家瘦身及公共服務(wù)民營(yíng)化的風(fēng)潮。國(guó)家開(kāi)始將既有屬于國(guó)家保留的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)予以去壟斷化，開(kāi)放私主體可與國(guó)家平行競(jìng)爭(zhēng)之可能性。解除管制、開(kāi)放市場(chǎng)、公私協(xié)力和社會(huì)自律等漸漸發(fā)展。特許經(jīng)營(yíng)就是在此民營(yíng)化浪潮下產(chǎn)生出的一種公私協(xié)力方式，即政府與私主體通過(guò)合同的方式向公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。保護(hù)公眾利益是特許經(jīng)營(yíng)制度的目的，提高公用事業(yè)效率是特許經(jīng)營(yíng)制度的目標(biāo)。該制度內(nèi)在邏輯乃國(guó)家基于所有者身份，將某領(lǐng)域資源的占有、使用和收益的權(quán)利或某一領(lǐng)域的獨(dú)占經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定期限內(nèi)出讓給符合條件的特許經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)者，且這種獨(dú)占性是排他的。

在實(shí)踐層面，交通運(yùn)輸資源的分配通常系屬于國(guó)家特許且高度管制之領(lǐng)域，包括中國(guó)在內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家則通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)特許對(duì)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)資格進(jìn)行控制[7]。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，特定主體、個(gè)體、運(yùn)輸工具才能從事公共運(yùn)輸*在法律層面，從事出租車(chē)行業(yè)經(jīng)營(yíng)需獲得特許授權(quán)?！缎姓S可法》第12條第2款，“有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”。在部門(mén)規(guī)章層面，《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》第二章規(guī)定了出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可。，其主要目的是為保護(hù)公共安全和維護(hù)客運(yùn)正常秩序。但同時(shí)也需注意，經(jīng)特別授權(quán)的私主體的加入并沒(méi)有改變政府提供公共運(yùn)輸服務(wù)的終局歸屬，政府仍需承擔(dān)公共職責(zé)，例如在傳統(tǒng)出租汽車(chē)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)后，政府成立了專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法隊(duì)伍來(lái)管理出租汽車(chē)運(yùn)輸服務(wù)，并且他們?cè)诰S持道路交通安全、質(zhì)量、道路運(yùn)輸工具的升級(jí)換代與建立持續(xù)、穩(wěn)定、有效的公共服務(wù)體系上面取得了良好成績(jī)。

(二)網(wǎng)約車(chē)挑戰(zhàn)現(xiàn)行特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管體制是爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)

眾所周知，傳統(tǒng)交通運(yùn)輸領(lǐng)域?qū)嵭幸浴百Y質(zhì)準(zhǔn)入、總量控制、價(jià)格管制”為主要內(nèi)容，以特別許可維護(hù)獨(dú)占經(jīng)營(yíng)權(quán)為表現(xiàn)形式的特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制。經(jīng)過(guò)實(shí)踐觀察，筆者以為，此前有關(guān)網(wǎng)約車(chē)是否合法、安全的爭(zhēng)議，其中隱含的更為本質(zhì)的問(wèn)題，是市場(chǎng)自發(fā)形成的網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)營(yíng)運(yùn)模式及當(dāng)中所參與的車(chē)輛和駕駛員破壞了特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制所欲維護(hù)的獨(dú)占性，具體表現(xiàn)如下。

1.在市場(chǎng)主體上。傳統(tǒng)出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者的準(zhǔn)入具有封閉性，相反，網(wǎng)約車(chē)的市場(chǎng)服務(wù)主體具有開(kāi)放性?！敖饨f(shuō)”觀點(diǎn)認(rèn)為，“行政許可的內(nèi)容是國(guó)家普遍禁止的活動(dòng)，但為了適應(yīng)社會(huì)生活和生產(chǎn)的需要，對(duì)符合一定條件者解除禁止，允許其從事某項(xiàng)特定活動(dòng)，享有特定的權(quán)利和資格”[8]。而特許作為行政許可中最為嚴(yán)格的一種許可授權(quán)，其申請(qǐng)條件理應(yīng)更為嚴(yán)苛。由此可推知，并不是任意公司或個(gè)人都可隨意從事出租車(chē)行業(yè)。此時(shí)經(jīng)營(yíng)者面臨的狀況不是“通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)”，而是“通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得市場(chǎng)”[9]。

對(duì)于網(wǎng)約車(chē)服務(wù)，根據(jù)目前市場(chǎng)運(yùn)行情況可知，只要車(chē)輛滿(mǎn)足網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司單方面制定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并提供相應(yīng)證明文件，即可申請(qǐng)?jiān)诰W(wǎng)約車(chē)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上登記注冊(cè)成為網(wǎng)約車(chē)。此時(shí)，所有申請(qǐng)主體處于同一水平線上且競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)均等。需注意此處進(jìn)行登記備案的主體是網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司，并不是具有國(guó)家公權(quán)力的行政主管部門(mén)。

2.在總量控制上?？偭靠刂剖莻鹘y(tǒng)出租汽車(chē)行業(yè)最主要和最有力的監(jiān)管手段。當(dāng)下，出租客運(yùn)行業(yè)實(shí)行數(shù)量管制卻備受詬病、弊端突現(xiàn)*比如導(dǎo)致牌照價(jià)格上漲，相應(yīng)地增加了進(jìn)入成本，也為權(quán)力尋租創(chuàng)造空間；部分乘客需求將被擠出，轉(zhuǎn)向其余交通運(yùn)輸工具；出租車(chē)拒載、一口價(jià)現(xiàn)象頻生，使得消費(fèi)者獲得應(yīng)有服務(wù)的權(quán)利難保障。，這不僅使出租車(chē)營(yíng)運(yùn)產(chǎn)生了不合理行為、更大幅度降低了社會(huì)福利。然而網(wǎng)約車(chē)作為一種前所未有的新生事物自出現(xiàn)之初總量就未受限制。更進(jìn)一步講，在網(wǎng)約車(chē)模式下，接受預(yù)約時(shí)服務(wù)車(chē)輛才出發(fā)提供接送服務(wù)且并不在道路上巡游攬客，即凡行駛在公共道路上的車(chē)輛大都是滿(mǎn)足實(shí)際乘車(chē)需求的車(chē)輛[10]，可有效避免出現(xiàn)供大于求、車(chē)輛空駛的情況，客觀來(lái)看并沒(méi)有控制網(wǎng)約車(chē)數(shù)量的必要。

3.在人員、車(chē)輛、公司的資質(zhì)性上。為充分保障公共安全，根據(jù)《行政許可法》第12條之規(guī)定，政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)負(fù)責(zé)資格、資質(zhì)認(rèn)定，只有符合條件的人員、車(chē)輛、公司才可獲得行政許可進(jìn)入出租車(chē)行業(yè)。相比較而言，網(wǎng)約車(chē)的服務(wù)人員、車(chē)輛、以及平臺(tái)公司具有自由性。據(jù)各大網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)實(shí)踐顯示，平臺(tái)公司在具備運(yùn)營(yíng)設(shè)備、資產(chǎn)、工作場(chǎng)所等基礎(chǔ)條件后，經(jīng)工商登記成功就可投入運(yùn)營(yíng)實(shí)踐。至于網(wǎng)約車(chē)司機(jī)、車(chē)輛的準(zhǔn)入則由平臺(tái)公司負(fù)責(zé)審核把關(guān)，例如，滴滴快車(chē)就依據(jù)其公司頒布的《互聯(lián)網(wǎng)專(zhuān)車(chē)服務(wù)管理及乘客安全保障標(biāo)準(zhǔn)》審查人員、車(chē)輛是否達(dá)到服務(wù)要求，而并非頒發(fā)從業(yè)資格上崗證、道路運(yùn)輸證的資質(zhì)、資格認(rèn)證。

4.在價(jià)格管制上。傳統(tǒng)的出租汽車(chē)行業(yè)存在信息不對(duì)稱(chēng)，為充分保障消費(fèi)者的合法權(quán)益不受侵害，而采取政府統(tǒng)一定價(jià)，并安放計(jì)價(jià)器以示公平。反觀網(wǎng)約車(chē)則直接利用智能手機(jī)下載的APP客戶(hù)端，通過(guò)GPS定位系統(tǒng)和導(dǎo)航服務(wù)完成計(jì)價(jià)環(huán)節(jié)，使得計(jì)價(jià)更方便、透明。同時(shí)，網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，除一般計(jì)價(jià)機(jī)制外，在高峰期還推出了溢價(jià)機(jī)制。

(三)挑戰(zhàn)之評(píng)價(jià)

網(wǎng)約車(chē)作為一種給人民生活提供福利與便利的新型交通服務(wù)形式，確實(shí)正在改變大多數(shù)人的出行方式，其本身具有一定的現(xiàn)代性、創(chuàng)新性。從社會(huì)整體結(jié)構(gòu)來(lái)看，其促進(jìn)了社會(huì)進(jìn)步。然，事物皆有兩面性，網(wǎng)約車(chē)的興起也帶來(lái)一些不利影響，最突出表現(xiàn)在其顛覆了傳統(tǒng)的政府監(jiān)管模式，打破了客運(yùn)市場(chǎng)的正常秩序，對(duì)原有的法律法規(guī)造成重大沖擊。值此創(chuàng)新與挑戰(zhàn)并存之際，筆者以為，在推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化目標(biāo)的指引下，抓住并利用這個(gè)改革契機(jī)，規(guī)范網(wǎng)約車(chē)新業(yè)態(tài)，使其在合法框架下開(kāi)展服務(wù)活動(dòng)并處理好改革與發(fā)展之間的關(guān)系，乃一大出路。

三、反思前行：《暫行辦法》落地之對(duì)策

《暫行辦法》頒布后，某些地方公布了網(wǎng)約車(chē)管理細(xì)則的征求意見(jiàn)稿，從監(jiān)管邏輯上看有沿襲出租車(chē)管理模式之勢(shì)。作為一次國(guó)家治理改革的實(shí)踐，《暫行辦法》的制定體現(xiàn)了中央改革的意志與力度。各地如何在中央統(tǒng)一的改革指導(dǎo)與部門(mén)規(guī)章依據(jù)下貫徹落實(shí)《暫行辦法》，避免出現(xiàn)改革“落地偏差”，成為一大治理難題。筆者以為，欲解決此問(wèn)題，厘清《暫行辦法》之精神內(nèi)核不可或缺。

總的來(lái)說(shuō)，監(jiān)管規(guī)范的出臺(tái)對(duì)結(jié)束網(wǎng)約車(chē)野生狀態(tài)具有積極意義。其中，該規(guī)范所欲實(shí)現(xiàn)的三重監(jiān)管目標(biāo)是更好地滿(mǎn)足社會(huì)公眾多樣化出行需求、規(guī)范網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為、保障乘客合法權(quán)益；監(jiān)管模式則采取政府與平臺(tái)公司合作監(jiān)管；監(jiān)管方式從嚴(yán)格管制轉(zhuǎn)向開(kāi)放治理。與2015年10月10日交通部頒布的《暫行辦法(征求意見(jiàn)稿)》相比，《暫行辦法》更加尊重市場(chǎng)機(jī)制，同時(shí)對(duì)網(wǎng)約車(chē)的安全性、司機(jī)的從業(yè)資格等要求更加嚴(yán)格，整個(gè)監(jiān)管框架可謂保守與創(chuàng)新并存。就實(shí)踐而言，《暫行辦法》主要存在以下幾大爭(zhēng)議問(wèn)題，同時(shí)這也是有關(guān)地方制定網(wǎng)約車(chē)管理實(shí)施細(xì)則時(shí)需謹(jǐn)慎考量之處。

(一)明確網(wǎng)約車(chē)的定位

《暫行辦法》并沒(méi)有明確網(wǎng)約車(chē)的定位，僅指出“按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營(yíng)的原則，有序發(fā)展網(wǎng)約車(chē)”。“差異化經(jīng)營(yíng)”是一個(gè)抽象概念，如何界定“差異化”將直接影響各地政府關(guān)于網(wǎng)約車(chē)實(shí)施細(xì)則的宏觀布局。筆者以為，這里不可機(jī)械地將提供高端車(chē)型、收取較高價(jià)格等同于“差異化”；相反，通過(guò)技術(shù)的發(fā)展致使網(wǎng)約車(chē)與出租汽車(chē)在分工方式、生產(chǎn)組織方式，以及生產(chǎn)關(guān)系等方面表現(xiàn)出的不同本身就是一種“差異化”。

同時(shí)，科學(xué)界定網(wǎng)約車(chē)的性質(zhì)有助于網(wǎng)約車(chē)選擇恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?。《暫行辦法》在第2條將網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)定義為預(yù)約出租汽車(chē)服務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，出租汽車(chē)與網(wǎng)約車(chē)提供的核心服務(wù)沒(méi)有改變，只是乘車(chē)形式、交易方式等服務(wù)方式有所不同。然，不同服務(wù)方式卻影響深遠(yuǎn)。網(wǎng)約車(chē)作為一種新型服務(wù)工具存在本身沒(méi)有任何法律爭(zhēng)議，只是其進(jìn)入客運(yùn)市場(chǎng)參與服務(wù)的方式有違現(xiàn)行法律規(guī)定之路徑，故而產(chǎn)生了法律爭(zhēng)議。綜上，在現(xiàn)行法律框架下，網(wǎng)約車(chē)與出租汽車(chē)構(gòu)成一種種屬關(guān)系，這決定了特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制仍將成為網(wǎng)約車(chē)治理的主旋律；但網(wǎng)約車(chē)與出租汽車(chē)畢竟在表現(xiàn)形式上不同，因此兩者在監(jiān)管手段的選擇上將有所區(qū)別。監(jiān)管模式的差異化也應(yīng)是“差異化經(jīng)營(yíng)”的題中之意。

(二)引導(dǎo)行業(yè)結(jié)構(gòu)走向市場(chǎng)化方向

此舉充分尊重了共享經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，也是對(duì)前述網(wǎng)約車(chē)挑戰(zhàn)傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制的積極回應(yīng)。《暫行辦法》第8、13、15條規(guī)定，網(wǎng)約車(chē)服務(wù)需由獲得政府許可的經(jīng)營(yíng)者，以其同樣經(jīng)過(guò)政府審核并頒發(fā)資質(zhì)、資格證的車(chē)輛和司機(jī)提供。盡管《暫行辦法》對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)、車(chē)輛和駕駛員都設(shè)定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制，但從整個(gè)監(jiān)管框架看不難發(fā)現(xiàn)其市場(chǎng)化的傾向。首先，監(jiān)管模式呈現(xiàn)出“政府-平臺(tái)-車(chē)輛、司機(jī)”的分層管理模式，其中平臺(tái)對(duì)車(chē)輛及司機(jī)的管理屬于事務(wù)性管理并非審核準(zhǔn)入管理。其次，符合條件的私家車(chē)登記為預(yù)約出租客運(yùn)并取得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)運(yùn)輸證》也可從事網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)。依據(jù)學(xué)者王軍的分析，允許個(gè)人利用自有財(cái)產(chǎn)從事客運(yùn)服務(wù)的行為有憲法基礎(chǔ)[11]。經(jīng)市場(chǎng)觀察，目前網(wǎng)約車(chē)的運(yùn)力大部分來(lái)源于非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛，暢通私家車(chē)的進(jìn)入渠道成為活化網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的關(guān)鍵所在。再次，大眾所關(guān)注的數(shù)量限制問(wèn)題得到了質(zhì)的改變，《暫行辦法》有意通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)資源配置，不設(shè)數(shù)量限制。最后，明確運(yùn)價(jià)以市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)為原則、政府指導(dǎo)價(jià)為例外，更加強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的市場(chǎng)屬性。

以上規(guī)定是整個(gè)《暫行辦法》的核心所在，符合了“以市場(chǎng)為主導(dǎo)、以人民群眾利益為出發(fā)點(diǎn)”的文件精神。囿于照顧地區(qū)差異，《暫行辦法》又在上述規(guī)定中留下了創(chuàng)新空間，問(wèn)題也隨之而來(lái)。如何把握政策的松緊尺度，毫無(wú)疑問(wèn)成為各地交通行政主管部門(mén)的決策重心。對(duì)此，“不忘初心”不失為解惑的一劑良藥。政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的管理應(yīng)系以健全創(chuàng)業(yè)環(huán)境、輔助業(yè)者經(jīng)管和為整個(gè)人民福祉和權(quán)益服務(wù)為目的[12]。該宗旨反映在當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)中即表現(xiàn)為，各地在制定網(wǎng)約車(chē)管理實(shí)施細(xì)則時(shí)要以方便人們出行為出發(fā)點(diǎn)，切忌以構(gòu)建“差異化”服務(wù)為由對(duì)網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛營(yíng)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、價(jià)格進(jìn)行嚴(yán)格管控，實(shí)則充當(dāng)傳統(tǒng)出租汽車(chē)行業(yè)利益集團(tuán)的“保護(hù)傘”。更進(jìn)一步講，對(duì)于網(wǎng)約車(chē)數(shù)量、價(jià)格的規(guī)定，可遵從《行政許可法》第13條之精神來(lái)治理，即市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，政府應(yīng)尊重市場(chǎng)在資源配置方面的效率優(yōu)勢(shì)同時(shí)加強(qiáng)安全監(jiān)管。

(三)強(qiáng)調(diào)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的法律定位與法律責(zé)任

《暫行辦法》將平臺(tái)視為網(wǎng)約車(chē)的經(jīng)營(yíng)者，并在第23條要求網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任，為乘客購(gòu)買(mǎi)承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)等保險(xiǎn)。在網(wǎng)約車(chē)服務(wù)環(huán)節(jié)中，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)因控制能力強(qiáng)而具有優(yōu)勢(shì)地位使其自然成為整個(gè)監(jiān)管的重點(diǎn)與關(guān)鍵。有觀點(diǎn)認(rèn)為平臺(tái)公司的功能是撮合，即為租車(chē)服務(wù)供應(yīng)商與乘客提供信息媒介服務(wù)，故不應(yīng)承擔(dān)作為承運(yùn)人的責(zé)任。并且在現(xiàn)行交通運(yùn)輸法律法規(guī)中，對(duì)出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者也只規(guī)定購(gòu)買(mǎi)交通強(qiáng)制險(xiǎn)和第三人責(zé)任險(xiǎn)等保險(xiǎn)，作為一種新型出租服務(wù)的網(wǎng)約車(chē)同樣無(wú)須為乘客購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)。針對(duì)此問(wèn)題，有文獻(xiàn)則將網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)類(lèi)比國(guó)際貨運(yùn)中的貨運(yùn)代理*在國(guó)際貨運(yùn)中，貨代企業(yè)自身一般沒(méi)有運(yùn)輸工具，原來(lái)只是負(fù)責(zé)在貨主與各種運(yùn)輸方式的承運(yùn)人之間撮合，并收取代理費(fèi)用的運(yùn)輸代理商，但后來(lái)貨代企業(yè)有很多成為“無(wú)船承運(yùn)人”，有些甚至成為掌控全球多式聯(lián)運(yùn)鏈條的鏈主。為使原本輕資產(chǎn)的貨代企業(yè)成為能承擔(dān)賠償責(zé)任的承運(yùn)人，保證金制度和保險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用。，以此支持讓平臺(tái)承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任[13]。筆者以為，基于避免因法律責(zé)任關(guān)系不明導(dǎo)致賠償亂象和保護(hù)乘客出行安全的考慮，應(yīng)發(fā)揮平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，要求其承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任。這也有利于加強(qiáng)行業(yè)自律。

是以，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司負(fù)有的法律責(zé)任有：事前審核義務(wù)，即審核網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛營(yíng)運(yùn)資質(zhì)、駕駛員從業(yè)資格；事中購(gòu)買(mǎi)承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)等相關(guān)保險(xiǎn)、維持服務(wù)品質(zhì)并提供投訴渠道；事后協(xié)助解決消費(fèi)糾紛；相關(guān)服務(wù)信息處理與保存義務(wù)。

此外，主管部門(mén)和一些學(xué)者對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)形成事實(shí)上壟斷進(jìn)而濫用支配地位影響市場(chǎng)秩序表示擔(dān)憂(yōu)。兩年前，網(wǎng)約車(chē)讓社會(huì)大眾見(jiàn)證競(jìng)爭(zhēng)的效率；兩年后，競(jìng)爭(zhēng)是否走向壟斷而自掘墳?zāi)?。?duì)此，筆者以為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷爆炸、不斷超越，必將激發(fā)出更多、更強(qiáng)的新業(yè)態(tài)使市場(chǎng)能自我調(diào)整。另外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，在這場(chǎng)私利與規(guī)則的競(jìng)賽中，規(guī)則將是制約私利無(wú)限膨脹的一把利器。

(四)做好網(wǎng)絡(luò)個(gè)人信息安全的保護(hù)工作

在傳統(tǒng)出租汽車(chē)客運(yùn)服務(wù)中所留下的個(gè)人信息種類(lèi)有限；但在網(wǎng)約車(chē)服務(wù)中，因平臺(tái)采用的是開(kāi)放型平臺(tái)的商業(yè)模式而在其中儲(chǔ)存了大量信息，依《暫行辦法》第26條的規(guī)定包含有駕駛員、約車(chē)人和乘客的姓名、聯(lián)系方式、家庭住址、銀行賬戶(hù)或者支付賬戶(hù)、地理位置、出行線路等個(gè)人信息。由此可見(jiàn)，我們現(xiàn)在所面臨的問(wèn)題已由信息不對(duì)稱(chēng)轉(zhuǎn)向了信息保護(hù)。隱私，是人類(lèi)精神秩序、自我尊嚴(yán)的基本體現(xiàn)和保障。如何有效地管理與保護(hù)個(gè)人信息是伴隨“互聯(lián)網(wǎng)+便捷交通”戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一大挑戰(zhàn)。筆者以為，首先，應(yīng)建立信息審查與信息公開(kāi)制度。平臺(tái)作為交易信息記錄方，既要審查車(chē)輛、駕駛員信息的真實(shí)可靠性，又要選擇性公開(kāi)與服務(wù)相關(guān)的必要消息。其次，應(yīng)建立責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)于故意泄露或?yàn)E用司機(jī)與消費(fèi)者個(gè)人信息的，政府應(yīng)向社會(huì)大眾披露違規(guī)的平臺(tái)并對(duì)該行為予以行政罰款等處罰，有處罰才能具有威懾力。

世易時(shí)移，變法宜矣。社會(huì)變遷推動(dòng)著法律變革，同時(shí)，法律制度又對(duì)國(guó)家的現(xiàn)代化發(fā)展起著重要的導(dǎo)向作用，在轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，各地需結(jié)合自身實(shí)情積極、科學(xué)、穩(wěn)妥地推進(jìn)網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的立法與執(zhí)法工作，以不斷提高社會(huì)治理能力與水平。

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(編輯：李 紅)

Challenges and Countermeasures under the Legal Thinking about Online Car Booking Regulation

LUO Kai-hong

(SchoolofAdministrativeLaw,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)

On July 28, 2016, the seven ministries in the State Council jointly issuedInterimMeasuresfortheAdministrationoftheOperationandServiceoftheOnlineTaxiBooking(hereinafter referred to as theInterimMeasures), to provide an institutional guarantee for the realization of the national “Internet + convenient transportation” strategy. However, limited by the innovation and complexity of the online taxi booking service industry, the implementation of theInterimMeasuresremains a problem. In view of this, the paper puts forward that while working out the detailed rules of online taxi booking management, the local government should think about the following four aspects: making clear the orientation of online taxi booking, leading the industry structure to the market, emphasizing the legal responsibility of the platform, and protecting the online personal information.

online taxi booking service; franchise; regulation of law

2016-08-30

重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目資助“非法營(yíng)運(yùn)治理的法律對(duì)策研究”(CYS14086)

羅開(kāi)紅(1992- ),女，重慶人，西南政法大學(xué)碩士生，主要從事憲法學(xué)和行政法學(xué)研究。

D922.181

：A

：1009-5837(2016)06-0012-05