李兆陽

（南開大學(xué)法學(xué)院，天津300071）

對行政壟斷規(guī)制的思考
——以山東省交通運輸廳濫用行政權(quán)力一案為視角

李兆陽

（南開大學(xué)法學(xué)院，天津300071）

以近期國家發(fā)展改革委員會對于山東交通運輸廳濫用行政權(quán)力、排除限制競爭一案為視角，對于行政壟斷的規(guī)制方法進行了全方位的考察，得出關(guān)于此類案件全新的處理方法，即反壟斷執(zhí)法機構(gòu)一方面根據(jù)《反壟斷法》對行政機關(guān)的行政壟斷行為給予處理，另一方面對于與該行政壟斷行為相關(guān)的企業(yè)的市場行為進行分析，考察其是否同樣違反《反壟斷法》，進而從整體上對行政壟斷案件進行全面的解決。希望通過本文分析能在一定程度上杜絕此類案件的再次發(fā)生，為今后執(zhí)法機構(gòu)對相關(guān)行政壟斷案件的處理提供一定的有益借鑒。

行政壟斷；濫用市場支配地位；雙向規(guī)制

近年來，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對于壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等壟斷行為的處理經(jīng)驗愈來愈豐富，相關(guān)的執(zhí)法方式、監(jiān)管模式也愈來愈成熟，這都體現(xiàn)了我國《反壟斷法》頒布以來反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在踐行《反壟斷法》上的巨大進步。隨著政治、經(jīng)濟體制進一步深化改革，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)同樣也需要在行政壟斷規(guī)制方面有所作為。然而，在最近的山東省交通運輸廳濫用行政權(quán)力一案中，國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱發(fā)改委）在此方面的處理似乎還有不足。雖然發(fā)改委對行政機關(guān)的行政壟斷行為提出了相應(yīng)的整改措施，然而卻并沒有對同樣可能存在壟斷行為的山東九通物聯(lián)網(wǎng)科技有限公司（以下簡稱九通公司）作出相關(guān)處理。行政機關(guān)濫用行政權(quán)力，實行了限制競爭的行為，但是這之中潛在的受益者——被發(fā)改委所忽略的九通公司卻逃避了相關(guān)法律的規(guī)制。而本文則以此案為背景，分析發(fā)改委在此案的處理中存在的不足，運用反壟斷法的基本原理，對此案進行全方位的思考，得出新的處理方法，以提高相關(guān)部門對行政壟斷問題的認識能力，并為今后處理行政壟斷案件提供有益的借鑒。

1 案情簡介

自2011年以來，山東省交通運輸廳陸續(xù)發(fā)布有關(guān)文件，一方面，要求省內(nèi)的“兩客一?！避囕v必須直接接入省技術(shù)服務(wù)平臺，半掛牽引車和重型的載貨汽車都必須直接接入到省北斗貨運動態(tài)信息平臺之中，并明確了山東九通物聯(lián)網(wǎng)科技有限公司為兩平臺的技術(shù)支持單位；另一方面，在山東省車載衛(wèi)星定位終端市場上，要求進入市場的車載衛(wèi)星定位終端必須由九通公司提供統(tǒng)一調(diào)試服務(wù)，并限制了終端最高價。發(fā)改委認為山東省交通運輸廳的這些行為排除和限制了相關(guān)市場內(nèi)的競爭，限制了道路交通運輸企業(yè)在平臺以及車載終端選擇上的自主性，同時也限定了交易價格，造成了不合理的交易秩序。這些行為“違反了《反壟斷法》第八條‘行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭’的規(guī)定，屬于第三十二條所列‘限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品’行為和第三十七條所列‘制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定’行為”。［1］發(fā)改委針對上述行為對山東省交通運輸廳提出了三點整改意見，這三點意見可以區(qū)分為下列兩方面內(nèi)容：針對第一方面的行為，發(fā)改委要求山東省交通運輸廳全面開放監(jiān)控平臺市場，道路運輸企業(yè)可自主選擇監(jiān)控平臺；另一方面，放開車載終端設(shè)備進入相關(guān)市場的限制，同時廢止關(guān)于車載終端限價的有關(guān)文件。

2 行政機關(guān)違法行為分析

2.1 我國《反壟斷法》關(guān)于行政壟斷的規(guī)定

行政壟斷作為一種特殊類型的壟斷行為，其對于市場競爭的損害絲毫不遜色于經(jīng)濟性壟斷。與傳統(tǒng)的經(jīng)濟性壟斷相比，它有其自身的特點：一方面，壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位的行為主體往往是相關(guān)市場范圍內(nèi)的經(jīng)營者，其行為壟斷力的來源往往是通過相關(guān)市場內(nèi)的經(jīng)濟活動，而行政壟斷的行為主體是行政機關(guān)和被授權(quán)管理公共事務(wù)的公共組織，其壟斷力的來源卻是國家的公權(quán)力；另一方面，傳統(tǒng)的經(jīng)濟性壟斷行為往往是通過壟斷協(xié)議或者是濫用市場支配地位進而達到排除、限制競爭的效果，而在我國，由于作為行政壟斷的主體可以對相關(guān)市場活動起到一定的監(jiān)管作用，產(chǎn)生積極效果，這就使得行政機關(guān)或者相關(guān)組織實施的本質(zhì)上具有排除、限制競爭效果的行為具有極強的隱蔽性。正常的監(jiān)管行為與行政壟斷行為之間并不容易辨別。［2］而基于上述兩方面的理由，行政壟斷具有其自身特性，這使得對于行政壟斷的規(guī)制方法不同于傳統(tǒng)的經(jīng)濟性壟斷的規(guī)制方法，但是卻又因為行政壟斷依舊具有傳統(tǒng)經(jīng)濟性壟斷的一些特質(zhì)，使得對于行政壟斷的調(diào)整方法仍然需要以傳統(tǒng)反壟斷法規(guī)制方法為基礎(chǔ)，并結(jié)合行政壟斷自身特點對其采用新的方法進行調(diào)整。

于是《反壟斷法》在總則第八條和第五章專章對行政壟斷作出了相應(yīng)的規(guī)定，并在第七章第五十一條規(guī)定了行政壟斷的法律責(zé)任。總則第八條“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭”對禁止行政壟斷行為作出了原則性規(guī)定，明確了行政壟斷行為受到《反壟斷法》的規(guī)制，并且規(guī)定了行政壟斷的主體范圍與行為標準。而第五章則分別從行政強制交易、地區(qū)封鎖行為、排斥或者限制外地經(jīng)營者參加招投標、排斥或者限制外地經(jīng)營者在本地投資、強制從事經(jīng)濟性壟斷行為以及通過抽象行政行為限制競爭出發(fā)，對主要的行政壟斷行為進行了列舉。《反壟斷法》第五十一條“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關(guān)責(zé)令改正；對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以向有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議”則針對行政壟斷行為作出了規(guī)制，其并未賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對于行政壟斷的執(zhí)法權(quán)力，而是將這種行為的規(guī)制權(quán)力交給違法機關(guān)的上級部門，僅給予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)以建議權(quán)。

現(xiàn)行《反壟斷法》對于經(jīng)濟性壟斷的規(guī)制較充分地運用了經(jīng)濟學(xué)的分析路徑，然而其對“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”的規(guī)制卻在這一方面十分欠缺，這也是我國《反壟斷法》所亟待解決的問題之一。《反壟斷法》在對于“濫用市場支配地位”的規(guī)制上，給予了相關(guān)經(jīng)營者以抗辯的機會——“沒有合理理由”，才會禁止具有支配地位的經(jīng)營者的市場行為。而第五章卻并沒有給予行政壟斷抗辯的機會。然而行政機關(guān)作為擁有公權(quán)力的主體，在我國現(xiàn)行社會主義市場經(jīng)濟體制下，起到了監(jiān)管市場的作用，能在市場競爭、資源配置方面發(fā)揮積極作用。［3］黨的十八大報告指出：“經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。”［4］行政機關(guān)所實施的具有壟斷效果的行為卻并不一定對于市場競爭起著破壞效果、不利于社會總產(chǎn)出，相反，由于行政機關(guān)權(quán)力來源的特殊性，其在某些特殊情形下，對于資源的配置起到更有利于消費者的和社會總產(chǎn)出的作用。因此，對于行政壟斷行為一概給予禁止并不符合《反壟斷法》的基本理念。當(dāng)然，對于《反壟斷法》第五章條文如何進行調(diào)整則還需要考察大量案例，并根據(jù)行政機關(guān)在具體案例中產(chǎn)生的實際效果進行分析，從而對真正違反《反壟斷法》的行為予以規(guī)制，而對并不違反《反壟斷法》的行為予以豁免。

2.2 對本案中山東省交通運輸廳行政壟斷行為的分析

而反觀此案，山東省交通運輸廳在監(jiān)控平臺市場的選擇上，規(guī)定了道路運輸企業(yè)只能接入其選擇的監(jiān)控平臺市場，強迫道路運輸企業(yè)與九通公司進行交易；在車載終端選擇上，其剝奪了道路運輸企業(yè)的自主選擇權(quán)，雖然其并未直接規(guī)定車載終端商品的種類，卻通過自己指定的第三人（即九通公司）與道路運輸企業(yè)進行交易，實質(zhì)上具有了強制交易的效果，同時在發(fā)布的相關(guān)文件中也不合理地推高了相關(guān)費用。發(fā)改委根據(jù)有關(guān)事實認定該行為屬于行政壟斷行為，違反了《反壟斷法》第八條、第三十二條和第三十七條。發(fā)改委的處理結(jié)果雖然正確，但是在其發(fā)布的函件中并沒有對山東省交通運輸廳的行為進行足夠的經(jīng)濟學(xué)分析。山東省交通運輸廳限制了監(jiān)控平臺和車載終端的選擇，使得潛在的競爭者無法進入市場，在相關(guān)市場內(nèi)產(chǎn)品缺乏有效的競爭，導(dǎo)致產(chǎn)品價格不合理地提高，使得交通運輸企業(yè)的成本增加，最終導(dǎo)致消費者承受的費用過高。在這一行為中，山東省交通運輸廳通過下發(fā)文件的方式對于監(jiān)控平臺的選擇以及車載終端選擇上的限制，可能會有利于發(fā)揮其在市場監(jiān)管上的作用，但是，沒有提出足夠的證據(jù)證明其實施的這一行為是發(fā)揮監(jiān)管作用所必不可少的限制，同時，實施這一行為后所產(chǎn)生的積極效果大于該行為所帶來的負面效果。事實上，對比其他省市發(fā)現(xiàn)，山東省運輸廳的相關(guān)行為并沒有產(chǎn)生足夠的積極效果來抵消其產(chǎn)生的負面效果。倘若山東省運輸廳對發(fā)改委的整改行為不服，其應(yīng)當(dāng)進一步舉證證明該行為的合理性，從而得到《反壟斷法》的豁免。只有經(jīng)過全面的經(jīng)濟性分析，《反壟斷法》才能對行政壟斷行為作出合理的規(guī)制，而這不僅僅是發(fā)改委在今后執(zhí)法中所應(yīng)當(dāng)注意的，同樣也是今后《反壟斷法》修訂時在有關(guān)行政壟斷規(guī)制的問題上需要著重強化的。

3 九通公司濫用市場支配地位的認定

通過上述分析，發(fā)改委著重對山東省交通運輸廳相關(guān)行為作出評價，提出相應(yīng)的整改意見，對其發(fā)布的有關(guān)文件進行處理，對行政壟斷行為進行了規(guī)制，卻忽略了對本案中的另一重要主體——九通公司的處理。在此案中，山東省交通運輸廳通過下發(fā)文件的方式，限制了監(jiān)控平臺的選擇，而這些限制雖然損害了相關(guān)市場內(nèi)絕大部分的企業(yè)的利益，但卻給九通公司帶來了巨大的利益。在大多數(shù)的行政壟斷案件中，牽扯到的不僅僅是行政機關(guān)濫用行政權(quán)力，排除限制競爭的行為，同樣更有可能牽扯到企業(yè)的相關(guān)利益鏈條。而反壟斷執(zhí)法機構(gòu)往往只看到了行政機關(guān)濫用行政權(quán)力，對行政壟斷進行處理，卻忽視了對受益企業(yè)的有效懲處，受益企業(yè)往往還會伴隨著行政機關(guān)濫用行政權(quán)力的行為，施行一些其他的壟斷行為，如在該案中，在山東省交通運輸廳行政壟斷行為的面紗下，還隱藏著九通公司濫用市場支配地位這一壟斷行為。

在該案中，山東省交通運輸廳的違法行為主要有兩類，一是其對于監(jiān)控平臺的限制，二是其在車載終端選擇上給予了不合理的限制，并規(guī)定了最高限價。而與之對應(yīng)的九通公司的違法行為也有兩類，雖然其在具體行為類型的認定上存在著不同，但對于其行為的分析方法在根本上卻是一致的。

3.1 九通公司具有市場支配地位的考量

3.1.1 界定相關(guān)市場

根據(jù)《反壟斷法》第十七條的規(guī)定，支配地位是指經(jīng)營者在相關(guān)市場內(nèi)控制商品價格、數(shù)量或其他交易條件的能力，所以對于支配地位的認定首先需要考察相關(guān)市場。而根據(jù)《反壟斷法》第十二條的規(guī)定，相關(guān)市場的界定需要考察三個因素：相關(guān)產(chǎn)品市場、相關(guān)地域市場和相關(guān)時間市場。［5］為了給相關(guān)市場界定提供指導(dǎo)，提高國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法工作的透明度，我國反壟斷委員會也在2009年發(fā)布《關(guān)于相關(guān)市場界定的指南》，闡述了相關(guān)市場界定的基本原則，并且強調(diào)了其在反壟斷執(zhí)法工作中的重要性，“在有效識別競爭者和潛在競爭者、判定經(jīng)營者市場份額和市場集中度、認定經(jīng)營者的市場地位、分析經(jīng)營者的行為對市場競爭的影響、判斷經(jīng)營者行為是否違法以及違法情況下需要承擔(dān)的法律責(zé)任等關(guān)鍵問題，具有重要的作用?！保?］而根據(jù)指南，界定相關(guān)市場的基本依據(jù)主要是對產(chǎn)品進行需求替代和供給替代。需求替代主要是從需求者的角度進行替代分析，而供給替代則是從經(jīng)營者的角度出發(fā)，考察產(chǎn)品的替代性，進而確定相關(guān)市場。

在本案中，界定相關(guān)市場需要對相關(guān)產(chǎn)品市場和相關(guān)地域市場進行考察。因為本案中山東省交通運輸廳存在兩方面行為，存在兩個相關(guān)市場，需要對兩方面行為所涉及的相關(guān)市場分別予以界定。對于第一方面行為的相關(guān)市場界定問題上，相關(guān)監(jiān)控平臺作用的范圍有一定的地域限制，即主要涉及在山東省內(nèi)的競爭，故將山東省作為其相關(guān)地域市場。而在監(jiān)控平臺的選擇上，道路運輸企業(yè)具有自主選擇權(quán)：對于監(jiān)控平臺，“道路運輸企業(yè)選擇自建平臺，也可以使用其他經(jīng)營者建立的社會化監(jiān)控平臺”，而這些監(jiān)控平臺相互之間都具有替代性，因此可以將相關(guān)產(chǎn)品市場界定為監(jiān)控平臺市場。因此，該案的相關(guān)市場即為山東省監(jiān)控平臺市場。山東省運輸廳的另一行為的相關(guān)市場的界定方法與此類似，根據(jù)上述方法將另一行為的相關(guān)市場界定為車載終端市場。

因此，發(fā)改委在《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建議糾正山東省交通運輸廳濫用行政權(quán)力排除限制競爭有關(guān)行為的函》中對該案中兩行為所涉及的相關(guān)市場的界定正確。

3.1.2 支配地位的認定

在界定了相關(guān)市場之后則需要對九通企業(yè)在監(jiān)控平臺市場和車載終端市場是否具有支配地位予以認定。在對支配地位的認定問題上，傳統(tǒng)方法認為，企業(yè)的支配地位從本質(zhì)上說是來源于行為人強大的生產(chǎn)能力，這種生產(chǎn)能力能夠相應(yīng)地使行為人擁有強大的市場力量。支配地位體現(xiàn)的是在相關(guān)市場上，行為人與全體競爭者之間的力量對比關(guān)系。［7］實踐中，執(zhí)法部門根據(jù)《反壟斷法》第十八條，綜合考量多種因素，對當(dāng)事人在相關(guān)市場占有社會總產(chǎn)出的比重、擴大產(chǎn)出能力、潛在競爭者進入市場的能力以及買方是否有對抗力量等因素進行考察，從而判斷得出該企業(yè)具有市場支配地位。本案中的情形卻與以往不同。雖然九通公司無論是在監(jiān)控平臺市場還是車載終端市場都牢牢占據(jù)著市場支配地位，但這一市場支配地位的產(chǎn)生并不是其生產(chǎn)能力所帶來的，而是由于行政權(quán)力的濫用所造成的，這種支配地位的產(chǎn)生和傳統(tǒng)支配地位的產(chǎn)生相比有其特殊性，但依然可以通過反壟斷法的基本原理進行調(diào)整，并作出規(guī)制。在本案中，一方面，“兩客一?！钡溶囕v的衛(wèi)星終端必須直接接入九通公司建設(shè)的監(jiān)控平臺，行政力量的介入使九通公司建設(shè)的平臺具有唯一的壟斷力，占據(jù)了整個市場，九通公司提高價格時，消費者不會發(fā)生大量轉(zhuǎn)向的情形，其他經(jīng)營者也無法提供足夠多的產(chǎn)品來滿足，因而消費者“別無選擇”，九通公司可以“有利可圖地提高價格”，［8］九通公司占據(jù)市場支配地位；另一方面，在車載終端市場上，車載終端必須經(jīng)過九通公司的調(diào)試才能進入市場，山東省交通運輸廳的行為直接賦予了其在相關(guān)市場的支配地位，和前述分析大同小異，在車載終端市場上，九通公司同樣占據(jù)著市場支配地位。

3.2 濫用市場支配地位的行為

一方面，山東省交通運輸廳發(fā)布文件，限制市場上的監(jiān)控平臺的選擇，使得相關(guān)市場上僅存在九通公司，九通公司占有市場支配地位。然而九通公司并沒有采取公平競爭的做法，反而違反了《反壟斷法》第十七條第一款規(guī)定，“以不公平的高價銷售產(chǎn)品”即不公平交易價格行為。對于該行為認定的關(guān)鍵則是確定該產(chǎn)品的合理價格。倘若占有市場支配地位的經(jīng)營者的產(chǎn)品價格明顯高于合理價格，則可以認定該行為為不公平交易行為。而對于產(chǎn)品合理價格的確定的方法主要有：成本加合理利潤比較方法［9］、空間比較方法和時間比較方法。成本加合理利潤比較方法是基于在競爭市場情形下，一個產(chǎn)品的合理價格應(yīng)當(dāng)接近于其成本與合理利潤之和?？臻g比較方法是歐盟經(jīng)常采用的一種確定產(chǎn)品合理價格的方法，即將占有市場支配地位的企業(yè)的產(chǎn)品與其他成員國的產(chǎn)品進行比較，從而確定產(chǎn)品的合理價格。時間比較則是將產(chǎn)品的在不同時期的價格進行縱向比較，進而確定其價格漲幅是否合理的行為。［i0］而這幾種方法在不公平交易行為的認定過程中可以單獨使用，亦可以穿插使用，進而對相關(guān)產(chǎn)品的價格進行更好地評估。而在本案中，發(fā)改委對相關(guān)事實進行調(diào)查，運用空間比較的方法，發(fā)現(xiàn)在山東監(jiān)控平臺市場范圍內(nèi)的平臺服務(wù)費明顯高于其他省份的平臺收費標準，屬于不合理的高價。因此根據(jù)上述分析，得出九通企業(yè)的行為是一種不公平交易價格行為。

另一方面，山東交通運輸廳的相關(guān)做法也限制了車載終端市場的競爭，而導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因是其不合理的規(guī)定使得車載終端進入山東省市場前必須經(jīng)過九通公司的統(tǒng)一調(diào)試，而這就賦予了九通公司實施強制交易的機會。道路運輸企業(yè)原本具有獨立選擇車載終端的自由，而此時卻因為山東省交通運輸廳的文件使得相關(guān)企業(yè)只能從九通公司指定的車載終端型號中進行選擇。而九通公司僅僅指定了22個可供選擇的產(chǎn)品型號。九通公司的行為無形之中給道路運輸企業(yè)施加了事實上的排他性義務(wù)，剝奪企業(yè)的產(chǎn)品選擇權(quán)，并且大范圍封鎖了市場，使得車載終端的型號明顯減少，削弱了下游市場范圍內(nèi)的競爭，據(jù)此認定九通公司的行為符合強制交易行為。

3.3 無合理的抗辯理由

雖然通過上述分析，行政機關(guān)通過行政壟斷行為造成了經(jīng)營者具有支配地位的情形，同時九通公司利用這一市場支配地位實施濫用行為，但是這一行為卻有可能在極其特殊的情形下具有豁免情形，即經(jīng)營者的相關(guān)行為排除、限制了競爭，但是如果該行為可能在相關(guān)市場產(chǎn)生巨大的效率，增進社會總產(chǎn)出，則會使得該行為具有了豁免情形，不應(yīng)該受到《反壟斷法》的規(guī)制。這類豁免理由主要包括如下幾種：（1）效率抗辯，雖然該行為會限制競爭，但是其卻可以產(chǎn)生效率，推動經(jīng)濟進步，且為產(chǎn)生效率必不可少的措施；（2）客觀合理性抗辯，經(jīng)營者施行該行為有其客觀合理性，例如基于產(chǎn)品安全或健康考慮，企業(yè)采取限制競爭的行為，在此種情形下，企業(yè)的限制競爭行為可以得到豁免。［11］需要注意的是，雖然并不明確排除出現(xiàn)抗辯理由的情形的存在，但是該類情形存在的可能性極小，因為倘若企業(yè)能夠因為具有此種理由而得到了《反壟斷法》的豁免，行政機關(guān)的行政壟斷行為同樣可能會因為產(chǎn)生了效率提高了社會總產(chǎn)出而得到《反壟斷法》的豁免。

而體現(xiàn)在該案中，根據(jù)對該案的現(xiàn)有調(diào)查情況得知，九通公司的不公平交易價格在相關(guān)市場上并未產(chǎn)生某種效率，同時其實施此種行為也并未基于某種客觀合理性的理由，沒有關(guān)于健康、安全等因素的合理考量，因此該行為沒有合適的抗辯理由。而九通公司的行政強制交易行為雖然客觀上是由于山東省交通運輸廳的相關(guān)文件所引起的，但是其行為依舊符合強制交易的要件，對于該行為的調(diào)查發(fā)現(xiàn)其已經(jīng)在相關(guān)市場嚴格限制了車載終端型號，并沒有明顯改善產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售狀況，推動技術(shù)的進步，反而卻使消費者承擔(dān)了過高的費用，因此該行為同樣不具有豁免理由。

綜上所述，九通企業(yè)在監(jiān)控平臺市場上濫用市場支配地位，實施了不公平交易價格行為；同時，在車載終端市場上濫用市場支配地位，實施了強制交易行為，并且沒有合理的抗辯理由，違反了我國《反壟斷法》第十七條的規(guī)定。

4 處理結(jié)果

之所以在對行政機關(guān)進行行政壟斷規(guī)制的基礎(chǔ)上，還要進一步分析企業(yè)的壟斷行為，是因為行政機關(guān)實施單純的行政壟斷行為對其本身并無益處，相反還有可能受到上級機關(guān)的懲處，受到《反壟斷法》的規(guī)制。然而，在現(xiàn)代經(jīng)濟生活當(dāng)中，由于相關(guān)市場經(jīng)濟秩序不完善，監(jiān)管措施不到位，企業(yè)往往為了利潤而去鉆法律政策的空當(dāng)，利用與行政機關(guān)的關(guān)系來維護既得利益，甚至是攫取壟斷利益；而由于這樣的“尋租行為”具有其極強的隱蔽性，行政官員在面臨巨大誘惑之下也甘愿鋌而走險。［12］這樣的行為阻礙了正常的生產(chǎn)要素在市場上的自由流動，導(dǎo)致市場機制發(fā)生扭曲，影響了資源的公平配置。［13］一方面，行政機關(guān)表面上打著維護市場秩序、便于對市場進行監(jiān)管的大旗，另一方面行政機關(guān)卻又與相關(guān)企業(yè)有著潛在利益關(guān)系，將自身權(quán)力轉(zhuǎn)化為企業(yè)在相關(guān)市場上的支配地位。然后由企業(yè)占據(jù)相關(guān)市場上的支配地位，賺取壟斷利潤，企業(yè)再通過某種途徑將此種利潤轉(zhuǎn)移給行政機關(guān)，而最終損害的卻是其他企業(yè)的利益和廣大消費者的利益，也更損害了市場經(jīng)濟秩序。［14］在此種操作之下，行政機關(guān)和企業(yè)之間往往存在著千絲萬縷的聯(lián)系，而兩者之間的關(guān)聯(lián)證據(jù)往往都極為隱蔽，不易發(fā)現(xiàn)。倘若發(fā)現(xiàn)了兩者之間的利益鏈條，其有可能還會牽扯到刑法意義上的受賄罪等罪名，而一旦符合刑法上的相關(guān)罪名，則同時應(yīng)對相應(yīng)的行為者給予嚴厲的制裁。由于其證據(jù)的隱蔽性，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)很難從根本上給予徹底打擊，但是可以通過對行政機關(guān)和相關(guān)企業(yè)進行雙向規(guī)制，切斷其中的利益鏈條，從而可以有效地遏制此類行為的發(fā)生。

因此，對于該案件較為合理的解決方案為，一方面認定行政機關(guān)的行為違反了《反壟斷法》第八條“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭”、第三十二條“限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品”、第三十七條“制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定”，根據(jù)反壟斷法第五十一條規(guī)定，由上級機關(guān)責(zé)令改正，并對負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員給予相應(yīng)的處分，同時提出合理的整改意見，以開放市場，維護競爭，促進效率，使消費者能享受到福利；另一方面則是分析與該行政壟斷行為密切相關(guān)的企業(yè)行為，倘若通過分析，發(fā)現(xiàn)企業(yè)濫用其市場支配地位，則根據(jù)《反壟斷法》第四十七條“責(zé)令停止違法行為，”并且“沒收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款”。綜上，要想解決好此類問題，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的兩類處理方法不可偏廢，實行雙向規(guī)制，在外觀上對行政壟斷給予明確禁止，同時又應(yīng)給予潛在的相關(guān)利益者嚴厲打擊。這樣做不僅有利于杜絕權(quán)力尋租，有效地制止行政壟斷，而且還可以讓從事壟斷行為的企業(yè)不僅無利可圖，反而還會受到懲罰，使法律更具有威懾力。

5 結(jié)語

通過對上述案件的整理發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的反壟斷法上的分析方法在此案的處理上是適用的，例如支配地位的認定等。然而想要進一步提高解決此類問題的能力，還需要對理論進行更深層次挖掘，將反壟斷法的思維方式與實踐中存在的具體問題進行密切結(jié)合，深入剖析案件事實。在該行政壟斷案件中，行政機關(guān)不僅僅阻礙、限制競爭，影響效率，同時還可能存在權(quán)力尋租等行為，［15］反壟斷執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴厲打擊，不僅僅應(yīng)當(dāng)制止此類行政行為，廢止行政機關(guān)出臺的相關(guān)的不符合《反壟斷法》精神的文件，而且還應(yīng)當(dāng)對于權(quán)力面紗下的企業(yè)的壟斷行為予以規(guī)制，對其給予相應(yīng)懲罰，使其難以從此類行為中獲益。任何人都不得從自己的違法行為中獲益。

因為行政壟斷行為本身具有特殊性，一方面牽扯到行政機關(guān)，另一方面也會牽扯到交易相對人和第三人，而這之中的法律關(guān)系可能又紛繁復(fù)雜。我國現(xiàn)在政治、經(jīng)濟體制還不夠完善，行政機關(guān)利用手中權(quán)力與相關(guān)經(jīng)營者進行共謀，從而造成了行政壟斷的現(xiàn)象在我國并不少見。而想根本上杜絕此類現(xiàn)象還是需要政治、經(jīng)濟體制的長期改革與發(fā)展，完善社會主義市場經(jīng)濟秩序，［16］建立公平審查制度。［17］而反壟斷執(zhí)法機關(guān)現(xiàn)階段需要做的則是從《反壟斷法》的基本原理出發(fā)，嚴格執(zhí)法，防微杜漸，拒絕《反壟斷法》的漏網(wǎng)之魚，有效遏制行政壟斷行為。

［1］ 國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建議糾正山東省交通運輸廳濫用行政權(quán)力排除限制競爭有關(guān)行為的函（發(fā)改辦價監(jiān)［2015］501號）［EB/OL］.（2015-03-27）.http：//www.sdpc.gov.cn/fzgggz/ jgjdyfld/fjgld/201503/t20150327_668912.html.

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［6］ 國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于相關(guān)市場界定的指南［EB/OL］.（2009-07-07）.http：//www.gov.cn/zwhd/2009-07/07/content_ 1355288.htm.

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Reflection on the Regulations of Administrative Monopoly——A View on the Case of Abusing Administrative Power by Shandong Transportation Department

LI ZHAO-yang
（School of Law，Nankai University，Tianjin 300071，China）

The article analyses the National Development and Reform Commission’s view on the case of Shandong Transportation Department’s abusing administrative power to limit competition in order to find the proper method to address similar cases.On the one hand，according to Anti-monopoly Law，administrative monopoly of the administrative organs should be dealt with；on the other hand，enforcement agencies of Anti-monopoly Law are supposed to investigate the behaviors of enterprises which are related to administrative organs to find out whether they are against the law so as to cope with the administrative monopoly cases on the whole.Through this analysis，it is hoped that Anti-monopoly Law could be implemented seriously and effectively and cases of administrative monopoly could be banned.

administrative monopoly；abusing market dominant position；regulation from two ways

D922.294

A

1674-2362（2016）04-0068-06

（責(zé)任編輯 丁 平）

2016-03-29

李兆陽（1994—），男，山東日照人，碩士研究生，主要從事反壟斷法、國際經(jīng)濟法研究。