王興娜

（中共阜康市委黨校新疆阜康831500）

阜康市部分行政村拆分可行性研究

王興娜

（中共阜康市委黨校新疆阜康831500）

［內(nèi)容提要］行政村作為基層組織對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著不可替代的作用，阜康市行政村合并后，大大減少了行政村的數(shù)量，減少了管理機(jī)構(gòu)和管理成本，實(shí)現(xiàn)了地理位置、資源配置等方面的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化了基層組織結(jié)構(gòu)，密切了黨群關(guān)系。但是部分行政村在治理過程中出現(xiàn)了困境，一些黨員干部群眾對(duì)中心村的認(rèn)同感、歸屬感不強(qiáng)，服務(wù)半徑的擴(kuò)大，導(dǎo)致村干部管理壓力很大，片區(qū)基層黨組織弱化，作用發(fā)揮不明顯、不到位。本文在調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)部分行政村拆分可行性進(jìn)行分析、研究，提出對(duì)部分行政村進(jìn)行拆分應(yīng)堅(jiān)持的指導(dǎo)思想、原則以及需要注意的幾個(gè)問題。

行政村拆分可行性

行政村合并是中央根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況的變化，為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村行政管理水平提高，對(duì)農(nóng)村基層管理結(jié)構(gòu)的一種改革舉措。

一、阜康市行政村運(yùn)行基本情況

自從2011年11月以來，阜康市針對(duì)部分行政村進(jìn)行了全面合并，筆者通過實(shí)地調(diào)研，得到以下數(shù)據(jù)：原有的105個(gè)行政村被合并為59個(gè)，行政村數(shù)量減少了62%。合并后的59個(gè)行政村中，有22個(gè)行政村是由兩個(gè)以上的原行政村合并而成的，其中，九運(yùn)街鎮(zhèn)黃土梁中心村是由六個(gè)原行政村合并。合并以后，人口數(shù)量在1700人以上的行政村有15個(gè)，人口數(shù)量在2200以上的行政村有7個(gè)，其中，九運(yùn)街鎮(zhèn)黃土梁中心村人口數(shù)量最多，達(dá)到了4000多人。而且，村干部職數(shù)減少，由原來的423名減少到266名，通過行政村合并，整合了資源，優(yōu)化了管理。

（一）村莊規(guī)劃整合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

阜康市行政村合并后，通過整合、規(guī)劃全市的行政村，一改往日行政村呈現(xiàn)的“多、小、散、弱”的不利局面，實(shí)現(xiàn)了地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及資源配置等方面的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，呈現(xiàn)出“統(tǒng)一、規(guī)整、分布合理”的良好格局，壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展力量，推動(dòng)了農(nóng)民增收。

（二）減少村級(jí)開支，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)

由于原來的自然村規(guī)模小、設(shè)置多，村干部選配數(shù)也相應(yīng)增加，開支隨之增加，一方面增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面也造成村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施及公益福利事業(yè)建設(shè)投入不足。通過對(duì)行政村合并，精簡(jiǎn)了村干部人數(shù)，減少村級(jí)非生產(chǎn)性開支，如：村級(jí)招待費(fèi)、會(huì)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用、外出學(xué)習(xí)考察和培訓(xùn)、日常辦公、報(bào)刊訂閱、對(duì)外捐助、贊助、慰問等費(fèi)用。減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也能集中財(cái)力為民辦實(shí)事，搞生產(chǎn)項(xiàng)目的開發(fā)。

（三）干部隊(duì)伍優(yōu)化，干群關(guān)系密切

行政村合并后，進(jìn)行了村級(jí)組織換屆選舉，進(jìn)一步優(yōu)化了基層組織結(jié)構(gòu)，在堅(jiān)持群眾公認(rèn)、民主選舉的原則下，一批有責(zé)任心、有能力、想干事的帶頭人充實(shí)到村級(jí)班子中，村干部千方百計(jì)努力為群眾辦實(shí)事，在群眾中具有較高的威望，各項(xiàng)工作得到了群眾的支持和擁護(hù)，贏得了群眾的信賴，鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位。

二、行政村合并后存在的主要問題

（一）黨員干部群眾對(duì)中心村的認(rèn)同感、歸屬感不強(qiáng)

1、村干部思想中原村的村落概念根深蒂固，在村務(wù)議事決策中往往過多考慮原村利益，缺乏全局觀念，導(dǎo)致干部意見難統(tǒng)一。比如，對(duì)于一個(gè)項(xiàng)目，各片區(qū)負(fù)責(zé)人都期望項(xiàng)目能落原住地，項(xiàng)目放在A村，B村不愿意，放在C村，A村不愿意，各片區(qū)因項(xiàng)目落地問題而引發(fā)矛盾，群眾融合難上加難。

2、群眾中心村意識(shí)淡薄，特別是在目前的運(yùn)行體制下，各片區(qū)實(shí)行獨(dú)立核算和管理，中心村主職干部不熟悉各片區(qū)的群眾和具體情況，造成主職干部對(duì)片區(qū)負(fù)責(zé)人依賴性大，對(duì)各片區(qū)情況過問較少，其他班子成員更是如此，群眾對(duì)中心村主職干部不認(rèn)可，有排斥心理，如果發(fā)生糾紛，也只能由本片區(qū)的負(fù)責(zé)人出面調(diào)節(jié)，給群眾造成“合不合村都一樣”的片面認(rèn)識(shí)。

（二）服務(wù)半徑擴(kuò)大，管理壓力劇增

1、合村未合居的諸多不便。群眾辦事找人難，干部集中議事難。合并前，群眾到村委會(huì)人熟路近，辦事方便，合并后，村委會(huì)合并辦公室，路途遠(yuǎn)，加上交通不便，給村民辦事帶來了諸多不方便。如上戶溝鄉(xiāng)黃山村，將原來的東槽子、黃山口、幸福路、焦炭廠合并成現(xiàn)在的黃山村，地域范圍四十多公里，人口2800多人。最為突出的是三工河鄉(xiāng)拜斯胡木中心村的石人溝口片區(qū)，其距中心村五十多公里。

2、村級(jí)低成本變?yōu)榱肃l(xiāng)鎮(zhèn)高成本。村管理服務(wù)范圍擴(kuò)大、人口增多、社會(huì)事務(wù)增多，對(duì)干部的服務(wù)能力提出更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，村干部的工作負(fù)荷前所未有的加重，精力難以顧及。如：九運(yùn)街鎮(zhèn)黃土梁中心村由原來的六個(gè)村合并，人口近4000人，相當(dāng)于阜康市水磨溝鄉(xiāng)的人口總數(shù)。7名村干部人均要管500多人，難度可想而知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不更多的下到村里協(xié)助村干部的工作，不得不更多的直接面對(duì)村民，無疑加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的負(fù)擔(dān)，形成以高成本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政換低成本的村級(jí)組織功能。

3、黨員干部集中難，集體活動(dòng)組織難。由于距離較遠(yuǎn)，黨員、村民代表會(huì)議，黨員正常的學(xué)習(xí)和組織生活受到嚴(yán)重影響，片區(qū)負(fù)責(zé)人需要包車、拼車組織人員前往中心村，無形中增加了片區(qū)支出，也造成黨員和村民代表學(xué)習(xí)、議事積極性不高，制約了村級(jí)各項(xiàng)活動(dòng)的正常開展，基層組織的權(quán)威受到了嚴(yán)重影響。

（三）片區(qū)基層黨組織弱化，作用發(fā)揮不明顯不到位

1、片區(qū)組織不健全。行政村合并后，村干部職數(shù)減少，有的片區(qū)黨支部只有一個(gè)人，無法正常開展工作。

2、陣地缺乏，分片活動(dòng)無場(chǎng)地。行政村合并后，爭(zhēng)取的項(xiàng)目基本用于中心村建設(shè)，而片區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)較差，尤其是文化室，自從行政村合并后，對(duì)片區(qū)文化室已不再投入，很多文化室年久失修，無法正常使用或挪作他用，片區(qū)黨員的學(xué)習(xí)、開會(huì)、議事沒有場(chǎng)所，只能在村民家里進(jìn)行，個(gè)別片區(qū)已多年未組織過“三會(huì)一課”，黨支部已沒有作用，基層組織陷于癱瘓狀態(tài)。

3、村干部工作缺乏積極性，為民辦事能力不強(qiáng)。行政村合并后，片區(qū)負(fù)責(zé)人說了不算，群眾遇到困難，片區(qū)負(fù)責(zé)人無實(shí)權(quán)，必須請(qǐng)示中心村兩委班子，無形之中增加了解決問題的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致問題不能及時(shí)解決，村民也埋怨片區(qū)負(fù)責(zé)人是“吃白飯的”，降低了農(nóng)村基層黨組織在群眾中的威望，損害了農(nóng)村基層黨組織的形象。

三、解決好行政村合并后問題的對(duì)策建議

（一）部分行政村拆分的理論依據(jù)和必要性

1、部分行政村拆分的理論依據(jù)

黨的十八大指出：“要繼續(xù)深化行政體制改革、優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”，盡管行政村始終堅(jiān)持民主自治、民主選拔、民主管理以及民主監(jiān)督，但是，鑒于行政村是行政區(qū)劃體制的重要部分，是農(nóng)村最基本的單位，需要進(jìn)行合理的優(yōu)化設(shè)置改革。總體上，政治、經(jīng)濟(jì)以及民族平等是開展行政體制改革需要牢牢遵循的三項(xiàng)基本原則。而阜康市部分行政區(qū)合并正是以實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)以及民族之間互相平等為目標(biāo)，以滿足最廣大人民的利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，黨的十八大為行政村拆分提供了充足的理論依據(jù)。

2、部分行政村拆分的必要性

一是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的需要。從阜康市目前合并后村級(jí)組織的現(xiàn)狀看，部分村黨支部服務(wù)功能不健全，凝聚力、號(hào)召力和吸引力不強(qiáng)，村干部工作效率不高、精神狀態(tài)不佳等問題較為突出。而通過適度調(diào)整行政村規(guī)模，有利于配強(qiáng)配好村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，提高干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)，增強(qiáng)以黨支部為核心的村級(jí)組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力。

二是加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)的需要。由于距離原因，阜康市行政村各片區(qū)的群眾無法享受到中心村的公共產(chǎn)品，而且各片區(qū)基本公共服務(wù)供給不足的狀況較合并前沒有大的改觀，并且有弱化的趨勢(shì)。通過適度調(diào)整行政村規(guī)模，有利于改善公共服務(wù)能力，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的后勁。

三是培養(yǎng)村治人才的需要。行政村合并后村干部的職數(shù)大為減少，且對(duì)村干部的要求逐步提高，已沒有多少職位、時(shí)間和級(jí)別容納更多的群眾參與公共組織生活，因而更多的群眾失去了公共參與的愿望和能力。通過適度調(diào)整行政村規(guī)模，有利于培養(yǎng)一批有知識(shí)、有能力的村干部后備力量，解決村干部后繼乏人的問題。

（二）部分行政村拆分的指導(dǎo)思想和基本原則

指導(dǎo)思想是：深入貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會(huì)和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，立足我市實(shí)際，本著有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有利于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，有利于建設(shè)更加穩(wěn)固的基層政權(quán)的要求，堅(jiān)持行政村調(diào)整與統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)相結(jié)合，堅(jiān)持行政村調(diào)整與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，積極穩(wěn)妥推進(jìn)我市行政村調(diào)整工作。

部分行政村拆分應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則：

1、堅(jiān)持因地制宜原則。本著有利于促進(jìn)生產(chǎn)要素的集聚和資源的合理配置、有利于建設(shè)更加穩(wěn)固的基層政權(quán)、有利于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、有利于改善群眾生產(chǎn)生活的要求，宜并則并，宜拆則拆。在操作中，要綜合考慮班子強(qiáng)弱、村莊地理位置、規(guī)模水平、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、民俗文化、歷史沿革和群眾生產(chǎn)生活習(xí)慣等綜合因素，科學(xué)、合理制定拆分方案。

2、堅(jiān)持規(guī)劃建設(shè)先行原則。規(guī)劃好行政村拆分后中心村駐地所在，科學(xué)制定發(fā)展構(gòu)想、經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局、村民致富方案，確保拆分后村民能夠有更多的增收渠道。要以拆分村為契機(jī)，規(guī)劃好全面推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)方案，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。

3、堅(jiān)持規(guī)模適中原則。新村規(guī)模要適中，建議對(duì)人口在2000人以上的中心村進(jìn)行拆分。比如阜康市人口最多的為黃土梁中心村，總?cè)丝?000多人，規(guī)模太大，基于村與村之間關(guān)系密切，地理位置相近、交通比較方便的考慮，建議將黃土梁中心村拆分為兩個(gè)村。

4、堅(jiān)持利于群眾生產(chǎn)生活原則。建議對(duì)服務(wù)半徑超過2.5公里的中心進(jìn)行拆分。比如拜斯胡木中心村建議拆分為兩個(gè)村，上戶溝鄉(xiāng)的水磨村、黑沙梁村距白楊河中心村均15公里左右，建議將白楊河中心村拆分成三個(gè)村。

5、堅(jiān)持依法有序原則。在具體工作中，建議重點(diǎn)把握好兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是嚴(yán)格按照法律程序操作。行政村拆分要以有關(guān)法律為依據(jù)，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷和范圍調(diào)整要由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。二是尊重群眾意愿。按照有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，經(jīng)村民會(huì)議討論是審批程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因?yàn)榇迕駮?huì)議是鄉(xiāng)村最高權(quán)力機(jī)關(guān)，只有經(jīng)過半數(shù)以上村民統(tǒng)一，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出的涉及村民委員會(huì)設(shè)立、撤銷或范圍調(diào)整的方案才能有效、合法，否則，視為無效、違法。

（三）在部分行政村拆分工作中應(yīng)注意的幾個(gè)問題

行政村拆分工作政策性強(qiáng)、涉及面廣，與群眾利益關(guān)系密切，情況比較復(fù)雜。因此，必須堅(jiān)持“事前、事中、事后”工作的連續(xù)性、準(zhǔn)確性、穩(wěn)定性。

1、在開展行政村拆分工作前，主要應(yīng)加強(qiáng)以下幾方面的工作：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。集中人力、物力以及精力將行政村拆分列入重要議事日程，同時(shí)，組建一支精簡(jiǎn)、高效的領(lǐng)導(dǎo)班子，明確人員具體分工，綜合統(tǒng)籌各個(gè)方面的因素，制定切實(shí)可行工作計(jì)劃，確保各項(xiàng)環(huán)節(jié)之間的環(huán)環(huán)相扣。二是深入宣傳引導(dǎo)。深入基層，做好調(diào)研工作，一方面，要摸清擬拆分中心村的實(shí)地情況，諸如人口數(shù)量、所占面積、風(fēng)俗習(xí)慣以及基礎(chǔ)設(shè)施等情況；另一方面，調(diào)查群眾對(duì)于拆分行政村所持的態(tài)度以及存在的顧慮。在此基礎(chǔ)上，深入開展宣傳，從正反兩個(gè)方面分析利弊，提高村干部群眾對(duì)拆分工作重要性和必要性認(rèn)識(shí)。

2、在行政村拆分工作過程中，主要需解決好的幾個(gè)問題：一是“三資”處置問題。行政村拆分必然涉及到原有行政村的資產(chǎn)如何處理的問題，由于它直接關(guān)系到群眾的切身利益，所以是改革中群眾關(guān)注的焦點(diǎn)，并往往成為影響拆分工作能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵因素。比如城關(guān)鎮(zhèn)頭工中心村、魚兒溝中心村因涉及拆遷、征地，各片區(qū)經(jīng)濟(jì)利益矛盾較大，賬目混亂。二是村干部配備問題。以換屆選舉工作為契機(jī)，選優(yōu)配強(qiáng)村兩委班子，把一批政治素質(zhì)高、群眾威信高、文化水平高和帶富能力強(qiáng)、人才選進(jìn)村級(jí)班子。嚴(yán)格按章按法進(jìn)行村級(jí)兩委換屆選舉工作，防止發(fā)生違反有關(guān)法規(guī)的現(xiàn)象出現(xiàn)。

3、行政村拆分后，還應(yīng)著力解決的幾個(gè)問題。一是強(qiáng)化組織保障。要從創(chuàng)新制度建設(shè)、健全工作機(jī)制、加強(qiáng)班子建設(shè)、提高黨員素質(zhì)、加大資金投入等方面，采取卓有成效的工作方法，搞好基層組織建設(shè)。二是規(guī)劃發(fā)展。村級(jí)干部要千方百計(jì)實(shí)現(xiàn)惠民、便民，不斷規(guī)劃相關(guān)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，讓百姓真正得實(shí)惠。三是加強(qiáng)培訓(xùn)。定期對(duì)村黨支部書記以及村委會(huì)主任等村級(jí)干部開展相關(guān)的教育培訓(xùn)，不斷提升村級(jí)干部的工作責(zé)任感、事業(yè)心和履職能力，不辜負(fù)黨和廣大人民群眾的期望。

［責(zé)任編輯：何瑞霞］

［DOI編碼］10.3969/j.issn.1674-6287.2016.04.10

F127

A

1674-6287（2016）04-0039-03

2016-08-21

王興娜（1984～）女，漢族，中共新疆阜康市委黨校講師；研究方向：黨建理論。