馮錦彩

（中共山西省委黨校法學教研部，太原　030006）

推進山西省設(shè)區(qū)市立法工作的幾點思考

馮錦彩

（中共山西省委黨校法學教研部，太原030006）

加強我省設(shè)區(qū)市的立法建設(shè)，是保證我省各項改革措施在法治軌道上運行的有力保障，同時也有利于充分發(fā)揮地方自主管理的積極性，提升地方工作的法制化水平。在推進地方立法進程中，必須明確立法權(quán)限，確保立法方向；嚴格統(tǒng)籌規(guī)劃，保障立法質(zhì)量；遏制“立法沖動”，解決實際問題；加強控權(quán)治權(quán)，有效監(jiān)督地方政府；整合立法資源，釋放法律合力。唯此，方能為地方經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航。

山西省；設(shè)區(qū)的市；立法法；地方立法權(quán)；立法資源

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵?！蓖瑫r還強調(diào)，要“明確地方立法權(quán)限和立法范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。”2015年3月，十二屆全國人大三次會議通過關(guān)于修改《立法法》的決定、賦予設(shè)區(qū)的市行使部分立法權(quán)之后，我省忻州、呂梁、晉中、長治、晉城、臨汾、運城7個市及時提出申請，欲積極行使地方立法權(quán)。省人大法制委和常委會法工委對我省部分設(shè)區(qū)的市展開調(diào)研和評估，及時出臺了《關(guān)于貫徹立法法有關(guān)規(guī)定推進我省設(shè)區(qū)的市立法工作的意見》（以下簡稱《工作意見》），最終確定運城、晉城兩市為我省除太原、大同兩市以外，首批行使立法權(quán)的設(shè)區(qū)市。那么，如何認真組織、依法行使好地方立法權(quán)，切實發(fā)揮地方立法在實現(xiàn)“五大發(fā)展”理念方面的作用，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航，將成為一項全新的重要課題。

一、授權(quán)與限權(quán)：明確立法權(quán)限，確保立法方向

筆者在調(diào)研中了解到，立法權(quán)突然降臨地方，不少人只看到“放權(quán)”的一面，看不到《立法法》采用了“擴容”與“限權(quán)”并舉的規(guī)定方式。還有個別人對地方立法權(quán)授予的初衷不太了解，認為地方立法將賦予地方政府更大的權(quán)力。這些不準確、不全面的認識，將對地方立法工作的順利開展產(chǎn)生不利影響，需要進一步將思想和行動統(tǒng)一到《立法法》的精神上來。

（一）積極穩(wěn)妥擴權(quán)，嚴格條件授權(quán)

2015年《立法法》修改的一個亮點，就是對該法頒布15年來所規(guī)定的只有省會城市和“較大的市”才享有的地方立法權(quán)，擴大至我國所有的282個設(shè)區(qū)的市，規(guī)定設(shè)區(qū)的市在“不抵觸上位法”的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。這一規(guī)定是我國完善立法體制的重大舉措，是立法權(quán)的擴容，是立法主體多元化的發(fā)展，勢必對實現(xiàn)科學立法、民主立法產(chǎn)生重要影響。結(jié)合我省的具體情況，貫徹好這一規(guī)定就意味著過去只有太原和大同兩市才享有的地方立法權(quán)，現(xiàn)在要擴大到所有設(shè)區(qū)的市，需要省人大依法開展好立法權(quán)的授予工作。今后尚未獲得授權(quán)的設(shè)區(qū)市要高度重視申請工作，健全立法機構(gòu)，充實立法力量，培訓立法知識，調(diào)研立法需求，儲備立法項目。省人大要按照“積極穩(wěn)妥、循序漸進、統(tǒng)籌考慮”的原則，在《工作意見》的大框架下，進一步處理好市情與省情、申請與評估、首批示范與后續(xù)帶動的關(guān)系，根據(jù)立法機構(gòu)、立法力量、立法意愿、立法需求以及所轄市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟發(fā)展所面臨的矛盾等因素統(tǒng)籌謀劃，嚴把申請和評估環(huán)節(jié)，本著“寧缺毋濫”的原則，成熟一批，授權(quán)一批，督促一批，力爭在最短的時間內(nèi)，使我省所有設(shè)區(qū)的市都能獲準行使立法權(quán)。

（二）正確認識限權(quán)，明確后續(xù)規(guī)定

2015年《立法法》修改的另一個亮點是“限權(quán)”，即對諸如我省太原、大同這些原來就具有立法權(quán)城市的立法權(quán)限進行了限定，規(guī)定“已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及本條（第72條第2款）規(guī)定事項范圍以外的，繼續(xù)有效”；“已經(jīng)制定的地方政府規(guī)章，涉及上述事項范圍（第82條第3款）以外的，繼續(xù)有效”。也就是說，太原、大同這兩個過去有立法權(quán)的城市，以往制定的超越了“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”這三方面的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章可以繼續(xù)有效，但今后的立法只能在這三個方面的限定事項范圍之內(nèi)進行。對這種由過去的無邊界到現(xiàn)在的有邊界、既是明確又是限制的規(guī)定，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)不僅是其他市，就是太原、大同兩市的立法機關(guān)中，不少工作人員也是不了解的；即使是在有所了解的人當中，也有不少人表現(xiàn)出了不理解、不適應(yīng)，覺得這是一種權(quán)力的收縮。對這樣的規(guī)定和認識，我省有關(guān)部門要高度重視，加大宣傳、執(zhí)行力度。一方面要強調(diào)這是國家為避免重復(fù)立法、維護法制統(tǒng)一的頂層設(shè)計，需要相關(guān)市將思想認識統(tǒng)一到《立法法》精神上來，認清新的立法權(quán)限；另一方面要對太原、大同兩市那些已經(jīng)制定的超范圍的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章今后面臨修改、廢止時如何操作進行深入研究和向上級請示，作出相應(yīng)的后續(xù)規(guī)定，以使這兩市能依法依規(guī)行使立法權(quán)。

（三）正確認識立法初衷，確保地方立法方向

調(diào)研中了解到，修改后的《立法法》賦予設(shè)區(qū)市立法權(quán)后，個別人錯誤地認為，地方立法將賦予地方政府更大的權(quán)力。這種認識和理解誤讀了《立法法》修改的初衷，需要重點加強教育和引導。加強地方立法是為了限制和規(guī)范地方政府的權(quán)力，讓地方政府在上位法缺位的情況下，在地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章的框架內(nèi)行使權(quán)力，杜絕以印發(fā)紅頭文件自設(shè)行政權(quán)力，從而使地方政府的行政行為更加謹慎和規(guī)矩。要讓所有國家公職人員，特別是地方政府決策層都讀懂這一立法初衷，從一開始就打消掉利用地方立法謀求政府擴權(quán)和部門爭利的念想，讓地方立法特別是行政立法朝著正確的方向發(fā)展。

二、統(tǒng)籌規(guī)劃：為提高地方立法質(zhì)量提供保障

調(diào)研中以下三方面問題人們反映最多：第一，有些人覺得，這次賦予設(shè)區(qū)市立法權(quán)后，設(shè)區(qū)市制定的法規(guī)依然要由省人大常委會批準，從主體地位看似乎也只能算是半個立法權(quán)，應(yīng)當理解為是省人大立法權(quán)的延伸，或直接應(yīng)理解為是省人大的立法權(quán)比較合適；第二，有人擔心，設(shè)區(qū)市的立法主要是做好法規(guī)草案的一、二審工作，如果11個市同時呈報若干數(shù)量的法規(guī)草案，省人大要在四個月內(nèi)完成第三審的相關(guān)工作，時間是否夠用？第三，還有的人提出，將來設(shè)區(qū)市呈報的法規(guī)如果在備案審查時就被撤銷，將如何區(qū)分省人大與市人大的責任？凡此種種疑問、擔心、困惑，背后隱含的是對地方立法能力、立法質(zhì)量的擔憂和期盼。筆者認為，《立法法》作出的修改正是對地方立法主體擴張后可能帶來的立法失范的一種預(yù)控。《立法法》是落實“依法治國”的國之重器，擴充立法主體之后，保證立法主體的權(quán)責一致至關(guān)重要，這就需要省人大加強頂層設(shè)計，從以下方面為提高地方立法質(zhì)量提供保障。

（一）調(diào)整省人大內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和審查重點

省人大為適應(yīng)后續(xù)明顯增加的工作量，原來只針對太原、大同兩市報批法規(guī)而設(shè)置的審查監(jiān)督機制需要進一步完善，原有的機構(gòu)和人員也需要充實和加強。省人大對地方性法規(guī)的審查重點不僅應(yīng)包括“是否與憲法和上位法相抵觸”，還應(yīng)當重點審查是否存在“重復(fù)立法、盲目立法、浪費立法資源”的情況和是否存在“地方（部門）保護主義”和“立法不作為”、“立法濫作為”的傾向等內(nèi)容。

（二）充實地方立法力量，加強對地方立法的業(yè)務(wù)指導

《工作意見》對我省設(shè)區(qū)的市人大、人大常委會、政府和相關(guān)部門設(shè)立專門立法機構(gòu)和配備立法工作人員提出了明確要求，下一步工作重點要放在為保證立法質(zhì)量而提高各市的立法能力和條件上。這其中，“人”的因素是第一位的。省人大應(yīng)當就培養(yǎng)地方立法高層次人才工作作出專門部署，適時組織召開我省地方立法高層次人才培養(yǎng)座談會，盡快制定配套的立法指導和提高地方立法能力的規(guī)定，協(xié)助做好人員編制、力量調(diào)配工作；加大財政支持力度，把對地方立法人員的業(yè)務(wù)培訓、咨詢和指導作為一項常規(guī)工作來抓。各市也要想方設(shè)法配足、配強立法力量，可采用新增編制招錄人才、內(nèi)部調(diào)劑專業(yè)人才、購買社會服務(wù)、進一步優(yōu)化地方人大代表結(jié)構(gòu)、充實完善地方立法咨詢專家?guī)旌土⒎ㄑ芯孔稍兓氐确绞?，積極與省內(nèi)外高校、研究機構(gòu)建立立法協(xié)作關(guān)系，整合當?shù)啬酥潦?nèi)、國內(nèi)法學領(lǐng)域和城建、環(huán)保、城市管理、文物保護等領(lǐng)域的專業(yè)人才資源，為地方立法工作提供有力的智力支持。

（三）盡快修訂《山西省地方立法條例》

從統(tǒng)籌全省立法工作的高度，省人大需盡快修訂《山西省地方立法條例》，規(guī)范地方立法的內(nèi)容和程序。一方面從內(nèi)容上保證地方立法的合規(guī)性，突出地方性與創(chuàng)新性，防止越權(quán)立法、重復(fù)立法、抄襲立法等浪費立法資源的現(xiàn)象發(fā)生；另一方面從程序上進一步細化和規(guī)范立項、起草、審議、表決、報批、公布、備案審查以及評估、清理、撤銷、廢止等各個環(huán)節(jié)的制度，建立統(tǒng)一的立法技術(shù)規(guī)范，促進地方立法質(zhì)量和水平不斷提高。

三、遏制“立法沖動”：立足解決當?shù)貙嶋H問題

地方立法主體擴大后，不少人對泛立法傾向、立法繁瑣細密、立法重復(fù)、立法沖突、地方特色不足等問題非常關(guān)心。尤其擔憂在地方保護主義等因素作用下，一旦城市之間經(jīng)濟利益分化甚至互有沖突，地方立法權(quán)就易成為最具正當性的地方利益保護手段，造成“地方政府經(jīng)濟圈”格局，產(chǎn)生嚴重的效率損失。因此，具有立法權(quán)的設(shè)區(qū)市必須“蹄疾步穩(wěn)”，既要避免“立法不作為”，更要避免“立法濫作為”，堅決杜絕“立法萬能主義”和“激情立法”，著力克服立法中“重公權(quán)、輕私權(quán)，重管理、輕服務(wù)，重處罰、輕教育”的傾向，避免為立法而立法、盲目立法。為此，應(yīng)當從以下幾方面健全地方立法工作機制。

（一）引導地方優(yōu)選立法項目

省人大應(yīng)當引導設(shè)區(qū)的市圍繞實現(xiàn)“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展目標遇到的突出問題立法，樹立“針對問題立法，立法解決問題”、“注重管用有效，突出地方特色”、“大膽改革探索，抓好先行先試”的理念，在提高立法質(zhì)量上下工夫。一要準，要找準問題；二要實，要能解決問題，真正管用有效；三要細，要細化措施，提高可操作性；四要精，要盡量做到一事一法，提升專業(yè)性和規(guī)范性，讓立法經(jīng)得起時間檢驗。從省內(nèi)外立法經(jīng)驗來看，各市在立法初期可以在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、大氣污染防治、生態(tài)環(huán)境綜合治理、節(jié)能減排、城市水系建設(shè)與管理、文物建筑和非遺保護、風景名勝區(qū)管理、城市管理行政執(zhí)法、市容和環(huán)境衛(wèi)生、戶外廣告設(shè)置、城市園林綠化管理、違法占地違法建設(shè)查處等亟需解決的方面開展立法工作。

（二）加強地方立法工作的計劃性

設(shè)區(qū)市的人大常委會法工委應(yīng)當就所屬地方立法范圍內(nèi)的事項進行廣泛調(diào)研和梳理，有上位法規(guī)范的，就依上位法；沒有上位法規(guī)范的，就應(yīng)著手根據(jù)立法議案主體的提請安排立法。需要分清輕重緩急，以制定立法五年規(guī)劃和年度立法計劃為抓手，變被動“等米下鍋”為主動“點菜上桌”，突出立法的針對性、計劃性和前瞻性，逐步填補立法空白。地方立法規(guī)劃應(yīng)當納入地方國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，由市人大常委會法工委研究擬定，主任會議審議或者同意，經(jīng)市人大常委會審議通過后實施。

（三）堅持人大主導立法和開門立法

為防止在地方立法中由行政部門壟斷起草、主導話語，使擴大地方立法權(quán)異化為政府“紅頭文件”的合法化，必須強化設(shè)區(qū)市人大對立法的主導作用，避免立法的“政府主導”和“部門本位”現(xiàn)象發(fā)生。地方性法規(guī)草案的起草，應(yīng)盡量由市人大常委會法工委組織進行，必要時可委托第三方起草。立法時要強化立法前評估，加強立法論證，全面落實民主立法相關(guān)規(guī)定，健全設(shè)區(qū)市人大和社會公眾的溝通機制，開展有效的立法協(xié)商，暢通民眾參與立法途徑，遏制地方立法被行政權(quán)操縱后形成的政績式立法、景觀立法、重復(fù)立法，切實將深入推進科學立法、民主立法落到實處。

四、控權(quán)與治權(quán)：加強對地方政府立法的有效監(jiān)督

2015年修改的《立法法》還對地方政府制定規(guī)章的權(quán)限、規(guī)范性文件備案的審查機制進行了規(guī)范。調(diào)研中絕大多數(shù)人也都認為，修改后的新《立法法》有望遏制政府的“任性”，成為限制和規(guī)范地方政府權(quán)力的重要法律依據(jù)。具有立法權(quán)的設(shè)區(qū)市人大，要依法行使好對同級政府規(guī)章的強制審查和對“紅頭文件”的主動審查權(quán)力，將地方政府的權(quán)力嚴格控制在“法律制度的籠子里”，為進一步加快法治政府建設(shè)、實現(xiàn)山西振興崛起發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（一）嚴格“控權(quán)”，依法行使強制審查權(quán)

修改后的《立法法》對于地方政府設(shè)立規(guī)章，從前提、權(quán)限、依據(jù)、期限四個方面進行了史上最嚴厲的限定。一是將地方政府制定規(guī)章的前提，嚴格限定在對地方性法規(guī)缺失狀態(tài)的補位上；二是將以前只要與上位法不沖突的“無限授權(quán)式”，變?yōu)閲栏窨刂圃诔青l(xiāng)建設(shè)與管理等三類事項范圍內(nèi)；三是設(shè)立規(guī)章必須有明確的上位法“依據(jù)”；四是強制性地設(shè)定了規(guī)章的合法期限僅為兩年，兩年期滿“應(yīng)當提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)”。這些規(guī)定以嚴格控制有效期的方式實際上賦予了人大對地方政府規(guī)章的強制審查權(quán)，目的就是為了杜絕過去表面看是“無限期授權(quán)”，實則是無限擴大了的立法授權(quán)行為。在“定時器”的強制下，時間一到，設(shè)區(qū)市人大就要及時依法行使對同級政府規(guī)章重新審查的權(quán)力，能夠上升為地方性法規(guī)的就升級，不能升級的就應(yīng)當自然廢止，從而監(jiān)督地方政府依法行政。

（二）強化“治權(quán)”，依法行使主動審查權(quán)

規(guī)范性文件備案審查是保證憲法法律有效實施、維護國家法制統(tǒng)一的重要制度。修改后的《立法法》明顯加強了備案審查力度，賦予了人大對地方政府規(guī)范性文件的主動審查權(quán)。政府出臺的規(guī)范性文件（紅頭文件）不是立法行為，原本不屬《立法法》的調(diào)整范圍，但修改后的《立法法》第99條增加了人大“有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)，可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查”的規(guī)定。這一規(guī)定鏈接了《各級人大常委會監(jiān)督法》的相關(guān)規(guī)定，將“紅頭文件”上升到規(guī)章的監(jiān)控等級，目的就是為了強化人大的立法主導地位，強化對政府規(guī)范性文件的監(jiān)督和規(guī)制，發(fā)揮好人大在治理政府行使權(quán)力“任性”方面的作用。具有立法權(quán)的設(shè)區(qū)市人大要依法行使好這一主動審查權(quán)力，將其限定在必須于法有據(jù)和不能設(shè)定減損公民權(quán)利和增加公民義務(wù)的“籠子”內(nèi)，從源頭上預(yù)防行政主導立法、部門利益法制化等弊病，實現(xiàn)依法治權(quán)。

（三）做好“立、改、廢、釋”，保證法制統(tǒng)一

設(shè)區(qū)市具有立法權(quán)之后，需要從一開始就重視協(xié)調(diào)好“立、改、廢、釋”的關(guān)系，堅持“立法先行”和“立改廢釋并舉”，尤其是在“十三五”這個全面建成小康社會的決勝階段，為貫徹落實好黨的十八屆五中全會提出的“五大發(fā)展”理念和省委、省政府的戰(zhàn)略部署，對法規(guī)、規(guī)章的修訂、廢止、解釋就顯得更為重要。要使具有立法權(quán)的設(shè)區(qū)市充分認識到，制定法規(guī)規(guī)章不是立法的全部，修訂、廢止、解釋法規(guī)規(guī)章也是立法工作的重要組成部分，廢止一部與改革發(fā)展不相適應(yīng)的法規(guī)規(guī)章，其意義不亞于出臺一部新的法規(guī)規(guī)章。為此，需要具有立法權(quán)的市一方面要不斷對既有的地方性法規(guī)進行全面清理，及時給予修訂、廢止和解釋，維護國家法制統(tǒng)一；另一方面還要督促同級政府和有關(guān)部門對政府規(guī)章和規(guī)范性文件進行全面清理，及時提出修改、廢止和解釋的初步意見與建議，充分發(fā)揮好監(jiān)督作用。

五、立法協(xié)作：整合立法資源，釋放法律合力

在“十三五”時期乃至今后更長的時期內(nèi)，我省11個設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護方面還面臨著許多共同的立法難題，特別是處在相鄰區(qū)域的市在共性立法項目上需要合力解決。如作為能源大省，環(huán)境污染需要各地共同治理；作為文物大省，需要對數(shù)量多、分布廣的歷史文化遺產(chǎn)共同保護利用；我省“城中村”、“棚戶區(qū)”、“采煤沉陷區(qū)”的改造治理工作在各地普遍存在，亟需擺脫各自為政的局面，實現(xiàn)經(jīng)驗共享與規(guī)則統(tǒng)一，等等。這些問題都呼喚各設(shè)區(qū)市的依法治理能力的提高。整合立法資源，加強立法協(xié)作就顯得十分必要和重要。為此，省人大可以從以下三方面鼓勵和加強省內(nèi)外市與市之間的立法協(xié)作。

（一）立法資源互補，規(guī)則統(tǒng)一

要加強此次首先授權(quán)的設(shè)區(qū)市與以后批次授權(quán)的市之間的立法協(xié)調(diào)引導工作，做到先后的立法在相鄰共生區(qū)域不應(yīng)因先后、早晚而產(chǎn)生沖突、抵觸甚至矛盾，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，提升區(qū)域核心競爭力。

（二）立法工作合作，經(jīng)驗共享

要加強已獲得立法權(quán)的市與尚未獲得立法權(quán)的市之間、其他設(shè)區(qū)市與太原、大同兩個立法經(jīng)驗較為成熟的市之間的合作與協(xié)作，縮小新舊授權(quán)、前后授權(quán)的市在立法力量和經(jīng)驗上的差異，為處理本市或帶有跨區(qū)域性特點的經(jīng)濟社會發(fā)展、公共事務(wù)管理等事項搭建經(jīng)驗分享和互援互助的平臺，共同掃除改革和發(fā)展中的制度障礙。

（三）省外橫向協(xié)作，互促互進

在全面深化我省與周邊區(qū)域合作過程中，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，鼓勵相關(guān)市的立法工作在面對跨省的區(qū)域性立法課題時，可以通過“立法協(xié)作”的方式對跨省市的事務(wù)進行立法資源整合，橫向協(xié)作，互促互進，釋放法律合力，共同實現(xiàn)省際交界地區(qū)經(jīng)濟社會的協(xié)作發(fā)展。

綜上所述，從我省行政區(qū)劃的設(shè)置和改革發(fā)展的實踐來看，設(shè)區(qū)的市是我省經(jīng)濟發(fā)展和改革創(chuàng)新最具活力的區(qū)域，也是我省先行先試、突破體制機制障礙等一系列探索的排頭兵。加強我省設(shè)區(qū)的市的立法建設(shè)，有利于充分發(fā)揮地方自主管理的積極性，提升地方工作的法制化水平；是促進地方治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，也是保證我省各項改革措施在法治軌道上推進的有力保障。

責任編輯李雯

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1009-1203（2016）05-0073-04

2016-08-25

馮錦彩（1975-），女，河北石家莊人，中共山西省委黨校法學教研部副主任，教授，研究方向為經(jīng)濟法。