孫如意

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872）

憲法上“國事活動(dòng)”的涵義與監(jiān)督*

孫如意

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872）

我國憲法文本上的“國事活動(dòng)”條款旨在確認(rèn)與規(guī)范國家主席開展元首外交的實(shí)踐?！皣禄顒?dòng)”在法律規(guī)范中的使用習(xí)慣以及規(guī)范元首外交的修憲意圖，表明“國事活動(dòng)”條款擴(kuò)展了國家主席在外交領(lǐng)域的職權(quán)，并賦予其行使該職權(quán)的自主性?！斑M(jìn)行國事活動(dòng)”與“接受外國使節(jié)”具有相似的邏輯關(guān)系，共同延伸國家主席“代表中華人民共和國”的規(guī)范內(nèi)涵，體現(xiàn)“國事活動(dòng)”職權(quán)的象征性和程序授權(quán)性特征。國家主席作為“國事活動(dòng)”條款的規(guī)范主體，根據(jù)其憲法地位和其他憲法職權(quán)，亦難以從“國事活動(dòng)”條款解釋出國家主席在外交領(lǐng)域?qū)崣?quán)化的結(jié)論。“國事活動(dòng)”作為概括性條款，具體內(nèi)涵應(yīng)通過國家立法和憲法解釋不斷闡明。國家主席和其他國家機(jī)關(guān)均應(yīng)遵守“國事活動(dòng)”條款的規(guī)范約束，并完善相應(yīng)的制約與監(jiān)督機(jī)制。

國家主席；國事活動(dòng)；憲法解釋；元首外交；“三位一體”權(quán)力結(jié)構(gòu)

2004年我國憲法修改，增加了國家主席“進(jìn)行國事活動(dòng)”的職權(quán)，這是自1982年我國憲法恢復(fù)設(shè)置國家主席以來對(duì)國家主席職權(quán)的首次修改，國家主席的職權(quán)藉此擴(kuò)大。然而這一“國事活動(dòng)”條款的規(guī)范內(nèi)涵并不清晰，現(xiàn)實(shí)中國家主席日益廣泛而深刻的外交活動(dòng)，也引起人們的不斷思考：國家主席的外交實(shí)踐是否超越了“國事活動(dòng)”條款的規(guī)范內(nèi)涵，如何對(duì)國家主席的外交活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

我國憲法于2004年修改前，有學(xué)者認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治改革將促進(jìn)黨政分開，而國家主席作為重要的國家機(jī)構(gòu)將可能擴(kuò)大權(quán)力范圍，提高在政治生活中的地位，在適當(dāng)?shù)慕缦迌?nèi)應(yīng)考慮賦予和發(fā)揮國家主席的職權(quán)。①參見楊鳳春：《論我國國家元首制度的演變及其未來發(fā)展》，《當(dāng)代中國史研究》1997年第6期。持相似觀點(diǎn)的還有朱應(yīng)平，他認(rèn)為過分虛化國家主席的職權(quán)既無必要也無可能，反而可能更容易導(dǎo)致國家主席的政治實(shí)踐與憲法規(guī)范之間的沖突，為使國家主席在對(duì)外活動(dòng)中更好發(fā)揮靈活作用，可增加國家權(quán)力機(jī)關(guān)特別授予或者事后追認(rèn)的職權(quán)。參見朱應(yīng)平：《現(xiàn)行國家主席制度芻議》，《法學(xué)》2000年第11期。1993年以來，我國國家主席積極開展元首外交的實(shí)踐，也促使學(xué)者提出修改我國憲法，增設(shè)國家主席“進(jìn)行國事活動(dòng)”的條款，以適應(yīng)客觀需要的建議。這些建議最終為修憲機(jī)關(guān)采納。②許崇德：《黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國憲法生命力的源泉》，《法學(xué)家》2003年第5期。我國憲法修改后，學(xué)者圍繞該條款對(duì)國家元首制度的發(fā)展和該條款的規(guī)范內(nèi)涵進(jìn)行討論，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。其一，重新審視國家主席的憲法地位，認(rèn)為國家主席是國家元首，不贊成集體元首的提法，③參見許崇德：《許崇德全集·國家元首》（第五卷），中國民主法制出版社2009年版，第1492頁、第1497頁；馬嶺：《國家主席的性質(zhì)》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第3期；浦增元：《憲法應(yīng)明確規(guī)定國家主席是國家元首》，《政治與法律》2003年第3期；浦興祖：《我國實(shí)行的是單一元首制》，《中國特色社會(huì)主義研究》2004年第1期。并將2004年修憲報(bào)告中“元首外交”一詞作為論證的依據(jù)，認(rèn)為“國事活動(dòng)”增強(qiáng)了國家主席作為國家元首的憲法地位。其二，“國事活動(dòng)”條款賦予國家主席在外交領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，預(yù)示著國家主席將從“虛位元首”走向“實(shí)權(quán)元首”。④參見翟志勇：《國家主席、元首制與憲法危機(jī)》，《中外法學(xué)》2015年第2期；馬嶺：《我國國家主席制度的規(guī)范與實(shí)踐》，《法學(xué)》2014年第4期；馬嶺：《對(duì)我國國家主席制度的改進(jìn)建議》，《金陵法律評(píng)論》2013年秋季卷。有學(xué)者從不成文憲法的視角，認(rèn)為“三位一體”的慣例促使我國1982年憲法中的國家主席制度向“五四憲法”確立的實(shí)權(quán)國家主席制度回歸。⑤參見強(qiáng)世功：《中國憲法中的不成文憲法——理解中國憲法的新視角》，《開放時(shí)代》2009年第12期；Larry CatáBacker:Jiang Shigong on“W ritten and Unw ritten Constitutions”and Their Relevance to Chinese Constitutionalism，Modern China 2014，Vol.40（2）119-132.三是，鑒于“國事活動(dòng)”條款的內(nèi)涵尚不清晰，學(xué)者們提出不同的解釋方案。許崇德教授認(rèn)為，該條款是憲法對(duì)國家主席行使該職權(quán)的直接授權(quán)，為國家主席開展元首外交提供了法制空間。⑥許崇德：《與時(shí)俱進(jìn)治國安邦——十屆全國人大二次會(huì)議通過憲法修正案》，《求是》2004年第6期。馬嶺教授在此基礎(chǔ)上通過體系解釋，認(rèn)為該條款主要指向外事活動(dòng)，體現(xiàn)國家主席行使該職權(quán)的自主性，其內(nèi)容則可以包含使節(jié)權(quán)、締約權(quán)之外的其他職權(quán)。⑦參見馬嶺：《國家主席制度的30年變遷》，《環(huán)球法律評(píng)論》2012年第6期；同前注④，馬嶺文。而錢寧峰博士將“國事活動(dòng)”與日本憲法中的“國事行為”對(duì)比，認(rèn)為可以將“國事活動(dòng)”作為國家主席從事政治活動(dòng)的總稱，進(jìn)而區(qū)分為廣義的國事活動(dòng)和狹義的國事活動(dòng)，國家主席可藉此職權(quán)發(fā)揮其影響力，并將其對(duì)立法、行政和司法的影響通過憲法體制得以實(shí)現(xiàn)。⑧錢寧峰：《“國事活動(dòng)”與元首制度》，《環(huán)球法律評(píng)論》2012年第6期。亦有學(xué)者從締約權(quán)的角度分析該職權(quán)，認(rèn)為應(yīng)對(duì)“國事活動(dòng)”條款做限定解釋，它是一種與接受外國使節(jié)相并列的外交行為，并不能涵蓋締結(jié)條約的范疇。⑨謝新勝：《中國的條約締結(jié)程序與締約權(quán)——以〈締結(jié)條約程序法〉立法規(guī)范為中心的考察》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第1期。⑩我國憲法序言的表述為：“中國堅(jiān)持獨(dú)立自主的對(duì)外政策，堅(jiān)持互相尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利、和平共處的五項(xiàng)原則，發(fā)展同各國的外交關(guān)系和經(jīng)濟(jì)、文化的交流；堅(jiān)持反對(duì)帝國主義、霸權(quán)主義、殖民主義，加強(qiáng)同世界各國人民的團(tuán)結(jié)，支持被壓迫民族和發(fā)展中國家爭(zhēng)取和維護(hù)民族獨(dú)立、發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)的正義斗爭(zhēng)，為維護(hù)世界和平和促進(jìn)人類進(jìn)步事業(yè)而努力?！?/p>

可以看到，學(xué)者們?cè)谘芯吭搯栴}時(shí)運(yùn)用的研究方法既有政治哲學(xué)分析方法，也有規(guī)范分析的方法，并且將“國事活動(dòng)”條款與國家主席的憲法地位、國家主席制度的發(fā)展趨勢(shì)相結(jié)合，研究視角較為宏大。然而伴隨而來的是，研究過程中存在著方法論雜糅。這使得學(xué)者在“國事活動(dòng)”條款的解釋過程中植入多重價(jià)值，具有較強(qiáng)的主觀性，反倒忽視了憲法條款本應(yīng)具有的規(guī)范性，也沒有揭示出憲法文本中“國事活動(dòng)”條款的涵義。因此，筆者擬在既有研究成果基礎(chǔ)上，以立憲主義為價(jià)值導(dǎo)向，通過規(guī)范分析方式探討“國事活動(dòng)”條款的規(guī)范內(nèi)涵、界限以及監(jiān)督等問題，以期將圍繞“國事活動(dòng)”條款展開的爭(zhēng)論引導(dǎo)到憲法規(guī)范體系內(nèi)。

一、“國事活動(dòng)”條款入憲的背景

（一）國家主席的外交實(shí)踐

“文革”結(jié)束后，以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體提出和平與發(fā)展是當(dāng)今世界兩大主題的重大戰(zhàn)略判斷。我國對(duì)外交政策作出重新調(diào)整，確立以和平共處五項(xiàng)原則為基礎(chǔ)，堅(jiān)持獨(dú)立自主，維護(hù)世界和平與發(fā)展的外交政策，并將其寫入我國憲法序言，⑩成為我國外交政策制定和執(zhí)行的重要憲法依據(jù)。維護(hù)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和拓展國際影響力成為外交決策的內(nèi)在動(dòng)力。①Fei l ingWang，Preservat ion，Prosper i tyandPower:whatmot ivatesChina’s foreignpol icy？，Journalof ContemporaryChina（2005），14（45），November，669-694.它推動(dòng)著中國實(shí)施更加積極、務(wù)實(shí)的外交政策，并落實(shí)到具體的外交實(shí)踐中。1982年我國憲法恢復(fù)設(shè)立國家主席的重要考慮便是適應(yīng)國際交往的需要，發(fā)揮國家主席的重要外交職能。我國外交政策的調(diào)整在客觀上也要求國家主席在對(duì)外關(guān)系中發(fā)揮更加重要的作用。因而，自1982年我國憲法修改到2004年憲法修正案提出的二十多年間，國家主席積極開展外交活動(dòng)，取得相當(dāng)大的成就。

一方面，國家主席參與雙邊外交、多邊外交的頻率增加。國家主席不但在國內(nèi)承擔(dān)一般性的外交禮儀活動(dòng)，而且，出訪他國并積極參加首腦會(huì)議。以出訪為例，自1954年我國憲法制定以來，國家主席出國訪問的次數(shù)、訪問的國家和地區(qū)數(shù)量呈現(xiàn)快速發(fā)展趨勢(shì)。聯(lián)合國、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織、上海合作組織等區(qū)域性及國際性組織成為國家主席開展多邊外交的重要平臺(tái)。例如，1993年3月江澤民當(dāng)選國家主席，同年11月20日便出席亞太經(jīng)合組織西雅圖會(huì)議。在此之后，歷屆亞太經(jīng)濟(jì)合作組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議均由我國國家主席參加。2000年，江澤民在“聯(lián)合國千年首腦會(huì)議”上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮聯(lián)合國的積極作用，并提出中國政府對(duì)推動(dòng)聯(lián)合國改革的基本立場(chǎng)。除此之外，我國國家主席還參與東盟國家會(huì)議、中歐會(huì)議、上海合作組織元首峰會(huì)等多邊國際會(huì)議。

另一方面，國家主席的外交實(shí)踐不斷擴(kuò)展。以國家主席主動(dòng)締結(jié)條約為例，國家主席在外交活動(dòng)中參與的程度不斷加深。條約并不是一國統(tǒng)治者面向本國公民制定的法律，而是不同主權(quán)國之間訂立的協(xié)定，條約締結(jié)并生效后將對(duì)國內(nèi)產(chǎn)生規(guī)范效力。締結(jié)條約既不屬于立法活動(dòng)又不屬于行政活動(dòng)，其目的是與外國訂立契約。條約具有法律的約束力，但其約束力出自以國家信譽(yù)為擔(dān)保所負(fù)擔(dān)的義務(wù)。②［美］漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館1 9 8 0年版，第3 7 9頁。1 9 6 9年《維也納條約法公約》第2條將條約定義為國家之間依據(jù)國際法所達(dá)成的協(xié)議。我國國家主席在外交活動(dòng)中多次簽訂涉及領(lǐng)土主權(quán)、兩國重大外交關(guān)系等內(nèi)容的條約，成為重要的締約主體。江澤民擔(dān)任國家主席后代表中華人民共和國簽訂條約1 4件，③該數(shù)據(jù)來自《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》，1 9 9 6年第7期、第9期，1 9 9 7年第5期，1 9 9 8年第5期，2 0 0 0年第1期、第3期，2001年第4期、第7期，2002年第5期，2003年第1期、第3期。條約內(nèi)容涉及與鄰國之間軍事、領(lǐng)土問題等事項(xiàng)，發(fā)展與周邊國家的友好合作關(guān)系，設(shè)立上海合作組織以及其他專門問題等。此外，國家主席在出訪他國之后一般會(huì)以兩國元首名義簽署或者發(fā)布聯(lián)合宣言、聯(lián)合聲明等文件，將會(huì)談成果向世界公告，由此形成政治上的約束力，實(shí)質(zhì)上為國家設(shè)定權(quán)利和義務(wù)。然而根據(jù)我國《憲法》第89條的規(guī)定，國務(wù)院負(fù)責(zé)管理對(duì)外事務(wù)，同外國締結(jié)條約和協(xié)定。我國《締結(jié)條約程序法》將該規(guī)范具體化，明確規(guī)定國務(wù)院總理、外交部長(zhǎng)、全權(quán)代表等主體在條約締結(jié)中的法律地位以及程序，但并沒有規(guī)定國家主席締結(jié)條約的資格。

（二）“三位一體”權(quán)力結(jié)構(gòu)的客觀影響

中共中央總書記由中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)選舉產(chǎn)生，成為執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)人。按照近年來的慣例，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨推舉中共中央總書記經(jīng)全國人大選舉后擔(dān)任國家主席和中央軍委主席。李先念和楊尚昆擔(dān)任國家主席期間，國家主席、中共中央總書記、國務(wù)院總理、中央軍委主席由不同人員擔(dān)任。1993年江澤民繼擔(dān)任中共中央總書記、中央軍委主席之后被選舉為國家主席，“三位一體”的權(quán)力結(jié)構(gòu)正式形成，此后歷經(jīng)五屆領(lǐng)導(dǎo)人更迭漸成政治慣例。2005年江澤民卸任中央軍委主席，并推薦胡錦濤擔(dān)任該職務(wù)時(shí)談到，確立“三位一體”權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)黨和國家既屬必要，也是最妥當(dāng)?shù)霓k法。④“黨的總書記、國家主席、軍委主席三位一體這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)形式，對(duì)我們這樣一個(gè)大黨、大國來說，不僅是必要的，而且是最妥當(dāng)?shù)霓k法?！薄督瓭擅裎倪x》（第三卷），人民出版社2006年版，第600頁。由此，“三位一體”權(quán)力結(jié)構(gòu)成為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的新的實(shí)踐形態(tài)，有學(xué)者稱之為中國的不成文憲法。⑤強(qiáng)世功提出從不成文憲法的角度理解中國憲法秩序，認(rèn)為中國的不成文憲法有成文憲章、憲法慣例、憲法學(xué)說、憲法性法律等。參見前注⑤，強(qiáng)世功文。權(quán)力的疊加狀態(tài)理順了執(zhí)政黨和國家之間的關(guān)系，事實(shí)上也強(qiáng)化了國家權(quán)力的集中和統(tǒng)一，增強(qiáng)了個(gè)人在國家政權(quán)體系中的作用。

我國外交分權(quán)體系實(shí)際上是由成文憲法與不成文憲法相結(jié)合的“外交雙重權(quán)力格局”。在我國外交決策體制中，中國共產(chǎn)黨居于核心地位，中共中央委員會(huì)、中共中央政治局及其常委會(huì)是中國共產(chǎn)黨在外交事務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu)，主導(dǎo)外交政策的制定和執(zhí)行。⑥LuNing，TheDynami cof Foreignpol icyDecisionmakinginChina，Bou lder，Col o:WestviewPress，1997.p.9文革結(jié)束后，中共中央的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，不再設(shè)置中共中央主席，而改設(shè)中共中央總書記，從而貫徹集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策的機(jī)制，重大外交決策由政治局集體作出。中共中央總書記在中共中央政治局常委會(huì)決策中居于重要地位，如江澤民擔(dān)任中共中央總書記后曾出訪朝鮮、日本、蘇聯(lián)等國家，直接推動(dòng)外交政策的制定與實(shí)施，掌握著具體外交事務(wù)的決策權(quán)。⑦參見鐘之成：《為了世界更美好——江澤民出訪記實(shí)》，世界知識(shí)出版社2 0 0 6年版，第2-2 5頁。在憲法體制下形成由全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院、國家主席等組成的外交決策體系，將執(zhí)政黨形成的外交決策轉(zhuǎn)換成國家意志，并付諸施行。因此，國家主席進(jìn)行外交活動(dòng)既受到憲法的制約，必須遵守憲法規(guī)定的職權(quán)和程序，亦受到現(xiàn)實(shí)權(quán)力運(yùn)作形態(tài)的制約。⑧有學(xué)者總結(jié)1 9 8 2年我國憲法修改后李先念、楊尚昆、江澤民等國家主席的外交實(shí)踐后認(rèn)為，國家主席主席“在外交活動(dòng)中作用主要是通過其個(gè)人地位或其他正式職務(wù)，比如說在政治局中的地位來發(fā)揮的。”Carol Lee Ham rin，Elite Politics and the Development of China’s Foreign Relations，in David M.Lampton，ed.，The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform，1978-2000，Stanford，California:Stanford University Press，2001，p.84.

“三位一體”的權(quán)力結(jié)構(gòu)形成后，國家主席在國家政治體制中實(shí)際地位得到提高，并影響到國家主席權(quán)力行使的實(shí)際狀態(tài)。改革開放后，為加強(qiáng)中央對(duì)外事工作的協(xié)調(diào)，中央政治局下設(shè)中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成為涉外事務(wù)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在外事決策工作中負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行外交政策。⑨LuNing，TheDynamicof Foreignpol icyDecisionmakinginChina，Boulder，Co lo:WestviewPress，1997.pp108-109.從1 9 8 3年到1993年，國家主席李先念、國務(wù)院總理李鵬先后擔(dān)任中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，這一時(shí)期鄧小平是我國外交決策的核心人物，國務(wù)院及外交部等政府機(jī)構(gòu)在對(duì)外工作中居于核心地位，國家主席在外交中發(fā)揮的作用相對(duì)有限。⑩參見宮力、門洪華、孫東方：《中國外交決策機(jī)制變遷研究（1 9 4 9～2 0 0 9年）》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2 0 0 9年第1 1期。從1 9 9 3年開始，由國家主席（中共中央總書記）擔(dān)任中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，成員有中共中央宣傳部部長(zhǎng)、對(duì)外聯(lián)絡(luò)部部長(zhǎng)、國務(wù)院主管外事工作的副總理或者國務(wù)委員以及外交部、國防部、國家安全部、商務(wù)部、港澳辦等政府機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。①SusanV.Lawrence，China’sPoli ticalⅠnst itutionsandLeadersinCharts，CRSReport forCongress，November12，2013，pp.22-26.2 0 0 0年9月，中共中央組建中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)小組，與中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組合署辦公。中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組具有“較為充分的權(quán)威性與代表性”，能夠有效整合外交資源，可以提高決策的科學(xué)性與效率性?！叭灰惑w”權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成，既提高了這一機(jī)構(gòu)的政治影響力，又為國家主席參與外交決策提供了重要的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了（實(shí)質(zhì)上的）外交最高決策者與（憲法上）國家最高代表者的統(tǒng)一，事實(shí)上擴(kuò)大了國家主席參與外交活動(dòng)的空間。②胡勇：《中國元首外交的實(shí)踐地位和法理空間》，載潘忠岐主編：《國際責(zé)任與大國戰(zhàn)略》，上海人民出版社2 0 0 8年版，第2 1 8頁。國家主席能夠憑借黨內(nèi)的政治權(quán)威和權(quán)力，整合外交資源，有效協(xié)調(diào)黨內(nèi)決策和政府執(zhí)行兩套外交權(quán)力體系，有利于形成決策權(quán)高度集中、執(zhí)行權(quán)相對(duì)分散的外交權(quán)力體系。③參見王理萬：《中國外交分權(quán)體系下的議會(huì)外交》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2 0 1 5年第1 1期。

“三位一體”權(quán)力結(jié)構(gòu)是在我國政治實(shí)踐中通過執(zhí)政黨的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)的，有學(xué)者認(rèn)為該憲法慣例客觀上有利于理順權(quán)力關(guān)系，并且經(jīng)由我國憲法中有關(guān)國家主席的任期限制，對(duì)中共中央總書記和中央軍委主席的實(shí)際任期產(chǎn)生客觀上的限制，彌補(bǔ)中國共產(chǎn)黨黨章以及我國憲法有關(guān)中共中央總書記、中央軍委主席任期規(guī)定闕如的情況。國外有學(xué)者認(rèn)為我國通過不成文憲法，確立“State-Party”體制的正當(dāng)性基礎(chǔ)，國家權(quán)力在執(zhí)政黨和國家機(jī)構(gòu)之間劃分，增強(qiáng)了憲法權(quán)威，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治之間實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)平衡。④Lar ryCa t i Bac ke r，Pa r t y，Peop l e，Gover nmen tand Sta te:onCons t i tu t i onal Val uesand the Legi t imacyo f t heCh inese State-Party Rule of Law System，Boaton UniversityⅠnternational Law Journal，Vol.30:331然而，亦須看到該制度的運(yùn)作也存在不足，如不同職位之間的換屆并非同時(shí)進(jìn)行，一旦遇到緊急狀況，難以在憲法框架下進(jìn)行協(xié)調(diào)；中共中央總書記和國家主席、中央軍委主席遵循不同的問責(zé)邏輯，彼此之間的協(xié)調(diào)亦成為問題，并可能與全國人大的憲法地位與職權(quán)之間產(chǎn)生沖突，并且“三位一體”只是不同職位擔(dān)任者集中于一人，而非不同機(jī)構(gòu)的一體化。因而，筆者傾向于認(rèn)為“三位一體”權(quán)力結(jié)構(gòu)乃是作為一項(xiàng)政治慣例而存在，是在特定時(shí)期的一種作法，其目的是為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)作的靈活性。

綜上所述，1982年我國憲法修改之后，我國外交政策調(diào)整、國家主席的外交實(shí)踐以及國內(nèi)政治生態(tài)的改變，使得國家主席在對(duì)外交往中發(fā)揮著更為重要的作用，但客觀上也使得1982年我國憲法確立的規(guī)范價(jià)值與政治事實(shí)之間出現(xiàn)緊張關(guān)系。在此背景下，2004年我國憲法修改增加“國事活動(dòng)”條款，既維護(hù)了憲法的權(quán)威性，也增強(qiáng)了憲法規(guī)范對(duì)政治現(xiàn)實(shí)的調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)了憲法秩序的穩(wěn)定。

二、“國事活動(dòng)”條款的規(guī)范構(gòu)成

憲法規(guī)范需要通過對(duì)憲法條款的解釋予以揭示，通過憲法解釋，“探究憲法規(guī)范內(nèi)涵”，并在解釋中實(shí)現(xiàn)解釋的合理性、正當(dāng)性以及憲法秩序的安定性價(jià)值，這對(duì)實(shí)現(xiàn)憲法中多元價(jià)值的平衡，消解憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的沖突具有重要作用。⑤韓大元等：《現(xiàn)代憲法解釋基本理論》，中國民主法制出版社2 0 0 6年版，第3頁、第7頁。對(duì)“國事活動(dòng)”條款的解釋，既要根據(jù)憲法條款的邏輯結(jié)構(gòu)、體系結(jié)構(gòu)、規(guī)范對(duì)象進(jìn)行解釋，也要探求修憲者創(chuàng)設(shè)該條款的規(guī)范意圖、價(jià)值追求以及事務(wù)考量，在憲法條款與規(guī)范對(duì)象之間進(jìn)行雙向交流，探求該條款在現(xiàn)行法秩序中的客觀適用標(biāo)準(zhǔn)，并以政治后果作為重要的考量標(biāo)準(zhǔn)。

（一）“國事活動(dòng)”的可能文義

制憲者對(duì)國事活動(dòng)概念的選擇與運(yùn)用，是以社會(huì)觀念和立法習(xí)慣中既有的理解為基礎(chǔ)的，這是因?yàn)閼椃ㄐ薷碾m然是一項(xiàng)主觀性的活動(dòng)，但修憲者無法脫離特定歷史時(shí)期的觀念，而特定概念的使用也是服務(wù)于特定時(shí)期的規(guī)范目標(biāo)的。因而“國事活動(dòng)”的一般語言用法和立法者標(biāo)準(zhǔn)的語言用法指稱的意義，即為該概念可能的文義，⑥參見［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2 0 1 5年版，第2 0 2頁。憲法的解釋不能超過“國事活動(dòng)”的文義射程。

1.“國事活動(dòng)”的語義理解

“國事活動(dòng)”由“國事”和“活動(dòng)”兩個(gè)詞匯組成?！掇o源》將“國事”定義為“國家的政事”，即國家的重大政治問題。如《史記·屈原列傳》曰：“入則與王圖議國事，以出號(hào)令?！雹摺掇o源》，商務(wù)印書館2 0 0 9年版，第6 2 9頁?！豆糯鷿h語詞典》對(duì)“國事”的解釋與《辭源》相同，國事即“國家的政事”?！豆糯鷿h語詞典》，商務(wù)印書館2009年版，第523-524頁。雖經(jīng)過語言的不斷流變，“國事”的內(nèi)涵卻并沒有發(fā)生太大的變化。《漢語常用大詞典》認(rèn)為國事就是國家為主體的重大政治事件。⑧《漢語常用大詞典》，商務(wù)印書館2 0 0 9年版，第3 8 8頁?！冬F(xiàn)代漢語規(guī)范用法大詞典》對(duì)“活動(dòng)”的理解是，“為達(dá)到某種目的而采取的行動(dòng)”。因而將兩者聯(lián)系起來，可認(rèn)為國事活動(dòng)即是與重大國家事務(wù)有關(guān)行為，主要是政治性行為。

2.法律規(guī)范中“國事活動(dòng)”的內(nèi)涵

在2004年我國憲法修改之前，“國事活動(dòng)”便已經(jīng)在我國部分法律規(guī)范中使用，這說明“國事活動(dòng)”已逐漸為立法機(jī)關(guān)所接受，規(guī)范內(nèi)涵逐漸清晰，并成為具有特定內(nèi)涵的法律概念。1989年頒布的我國《集會(huì)游行示威法》第29條第4款有“包圍、沖擊國家機(jī)關(guān)，致使國家機(jī)關(guān)的公務(wù)活動(dòng)或者國事活動(dòng)不能正常進(jìn)行的……”表述，結(jié)合立法背景，當(dāng)年發(fā)生的政治風(fēng)波影響到中蘇領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤中相關(guān)外交活動(dòng)的舉行。⑨《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》1 9 8 9年第9期。因此所謂國事活動(dòng)，是指以國家名義所舉行的重大外交活動(dòng)。2 0 1 1年修訂的《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第11條第2款第4項(xiàng)和《農(nóng)業(yè)野生植物保護(hù)辦法》第13條第4項(xiàng)與第16條第3項(xiàng)規(guī)定，因“國事活動(dòng)”需要并經(jīng)國務(wù)院外事主管部門審批可以獲取野外國家給予重點(diǎn)保護(hù)的珍稀野生動(dòng)物或采集少量列入到國家一級(jí)保護(hù)名錄的野生植物。此處，將“國事活動(dòng)”與國務(wù)院外事主管部門建立起相關(guān)的聯(lián)系，說明國事活動(dòng)應(yīng)屬于外事活動(dòng)的范疇。1992年智利總統(tǒng)應(yīng)國家主席楊尚昆的邀請(qǐng)?jiān)L問中國，訪問結(jié)束后兩國共同發(fā)表的《中智聯(lián)合公報(bào)》中提到智利總統(tǒng)在訪華期間進(jìn)行了“很有效果的國事活動(dòng)”，主要是指智利總統(tǒng)與國家主席楊尚昆、中共中央總書記江澤民和全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)萬里進(jìn)行的會(huì)見、會(huì)談等外交活動(dòng)。⑩《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》1 9 9 2年第3 1期。2 0 0 4年我國憲法修改報(bào)告提到，增加“國事活動(dòng)”條款旨在為元首外交提供憲法基礎(chǔ)，其內(nèi)涵亦將拘束后來立法者對(duì)該條款的理解與運(yùn)用，某種程度上體現(xiàn)出立法者對(duì)“國事活動(dòng)”條款的憲法解釋。2015年全國人大常委會(huì)制定了我國《國家勛章和國家榮譽(yù)稱號(hào)法》，該法第8條規(guī)定“中華人民共和國主席進(jìn)行國事活動(dòng)，可以直接授予外國政要、國際友人等人士‘友誼勛章’”?！秶覄渍潞蛧覙s譽(yù)稱號(hào)法（草案）說明》認(rèn)為，這是為了便于國家主席開展國際交往。該法援引我國憲法文本中的“國事活動(dòng)”條款，體現(xiàn)國家立法機(jī)關(guān)對(duì)“國事活動(dòng)”條款的解釋立場(chǎng)，將國事活動(dòng)限定為國際交往。

因此，根據(jù)一般語言含義、法律規(guī)范中已有的使用習(xí)慣以及我國憲法修改后立法機(jī)關(guān)的解釋立場(chǎng)，可以得出以下結(jié)論：“國事活動(dòng)”主要是指以國家為主體所進(jìn)行的重大外交活動(dòng)，既包括在國內(nèi)舉行的外交活動(dòng)，也包括在國外舉行的外交活動(dòng)。

（二）“國事活動(dòng)”條款的規(guī)范主體：國家主席

國家主席兼任中共中央總書記和中央軍委主席即“三位一體”的政治慣例，被認(rèn)為是從實(shí)踐層面回歸1954年我國憲法所確立的國家主席制度，而2004年我國憲法修改擴(kuò)大國家主席的職權(quán)又是1982年我國憲法通過后國家主席制度的發(fā)展。將兩者相聯(lián)系，無疑帶給人們想象的空間。有學(xué)者認(rèn)為我國憲法修改后國家主席可通過國事活動(dòng)條款，將其對(duì)立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)在內(nèi)的憲法體制通過制度化的途徑表達(dá)。①參見前注⑧，錢寧峰文。我國確立的“三位一體”的憲法慣例為中國元首制度改革提供了思想基礎(chǔ)和制度實(shí)踐。②參見前注④，翟志勇文。換言之，可在“三位一體”的基礎(chǔ)上建立“總理雙負(fù)責(zé)制”或者“完全實(shí)權(quán)的國家主席制度”，③參見前注④，馬嶺文。從而“直面國家元首問題，以明確的法理基礎(chǔ)和制衡的法權(quán)結(jié)構(gòu)確立單一元首制……建立優(yōu)良政體”。④同前注④，翟志勇文。面對(duì)學(xué)者基于不同視角的爭(zhēng)論，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)回歸憲法文本，從規(guī)范主義視角認(rèn)識(shí)國家主席，進(jìn)而理解“國事活動(dòng)”條款。

1.國家主席是集體元首的個(gè)人代表

國家主席是否為國家元首在1954年我國憲法制定過程中有著較為深入的討論，當(dāng)時(shí)憲法起草委員會(huì)的多數(shù)委員認(rèn)為如果規(guī)定國家主席是國家元首不僅與憲法的人民主權(quán)的精神不相符合，也與全國人民代表大會(huì)的地位產(chǎn)生沖突，破壞了國家制度。毛澤東在憲法起草委員會(huì)第七次會(huì)議中也明確表示，國家主席不是元首。最后通過“中華人民共和國主席對(duì)外代表國家”表明國家主席的憲法地位。⑤參見韓大元：《1 9 54年憲法制定過程》，法律出版社2 01 4年版，第2 95-3 0 7頁。該建議為1 9 5 4年憲法文本最終采納。劉少奇在向全國人民代表大會(huì)所作《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告》中對(duì)我國的元首制度做出說明，認(rèn)為根據(jù)我國的實(shí)際情況和建國以來最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，我國是集體的國家元首，國家元首的職權(quán)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家主席結(jié)合起來行使，并強(qiáng)調(diào)全國人大常委會(huì)和國家主席“都沒有超越全國人民代表大會(huì)的權(quán)力”。⑥劉少奇：《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》1 9 5 4年9月6日，第3版。

1982年我國憲法恢復(fù)設(shè)立國家主席，承繼1954年我國憲法對(duì)國家主席憲法地位的規(guī)定。2004年王兆國在《關(guān)于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》中使用“元首外交”一詞，⑦其具體表述為：“作這樣的規(guī)定，主要的考慮是：當(dāng)今世界，元首外交是國際交往中的一種重要形式，需要在憲法中對(duì)此留有空間。”王兆國：《關(guān)于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》，《人民日?qǐng)?bào)》2004年3月9日。這被某些人認(rèn)為是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)可國家主席是國家元首的觀點(diǎn)。然而這樣的立論過于牽強(qiáng)，某些政治學(xué)者以及官方話語都認(rèn)為國家主席作為國家元首具有自身的外交考量，而非是立足于憲法規(guī)范。⑧我國政府公報(bào)多使用元首一詞，如2 0 0 1年7月1 6日江澤民訪問俄羅斯期間與普京總統(tǒng)簽署《中俄元首莫斯科聯(lián)合聲明》。清末民國的制憲經(jīng)歷使得國民心目中形成“國家元首”等同于實(shí)權(quán)元首，國家元首凌駕于代表機(jī)關(guān)的心理習(xí)慣。1954年我國憲法和1982年我國憲法均將國家主席置于民主集中制之下，明確國家主席從屬于全國人大的憲法地位。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，我國的元首權(quán)由全國人大、全國人大常委會(huì)、中央軍事委員會(huì)主席和國家主席集體行使，而國家主席是這個(gè)集體的個(gè)人代表，這是具有中國特色的元首制度。⑨參見前注③，許崇德書，第1 4 9 2頁。

2.國家主席提名國務(wù)院總理屬于程序性權(quán)力

我國憲法雖未明確將提名國務(wù)院總理作為國家主席的一項(xiàng)職權(quán)，但根據(jù)我國《憲法》第62條第5項(xiàng)的邏輯結(jié)構(gòu)，國家主席提名國務(wù)院總理不需要根據(jù)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決定做出，這與國家主席根據(jù)全國人大的選舉結(jié)果任命國務(wù)院總理的職權(quán)也不相同。因此，國家主席提名國務(wù)院總理具有相對(duì)的獨(dú)立性。有學(xué)者認(rèn)為，國家主席的提名權(quán)具有實(shí)質(zhì)的決定性。⑩參見馬嶺：《論我國國家主席的性質(zhì)》，《法律評(píng)論》2 0 1 4年第3期。亦有學(xué)者認(rèn)為這表明國家主席在很大程度上參與國務(wù)院的運(yùn)行。①參見杜強(qiáng)強(qiáng)：《論國家主席對(duì)總理提名權(quán)的性質(zhì)——以我國憲法文本為中心》，載許崇德、韓大元主編：《中國憲法年刊2 0 1 0》，法律出版社2011年版，第45-50頁。然而，這種理解實(shí)際上違背現(xiàn)行我國憲法恢復(fù)設(shè)立國家主席、國家主席不干涉行政工作的原意，亦與現(xiàn)行我國憲法中國家主席的職權(quán)特征不相符合。1982年憲法恢復(fù)1 9 5 4年我國《憲法》第2 7條第5項(xiàng)的規(guī)定，②根據(jù)1 9 5 4年我國《憲法》第2 7條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)行使的職權(quán)包括：“根據(jù)中華人民共和國主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選，根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定國務(wù)院組成人員的人選?！备淖? 9 7 5年我國憲法和1 9 7 8年我國憲法規(guī)定的由中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)提名國務(wù)院總理的做法，③根據(jù)1 9 7 5年我國《憲法》第1 7條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)的職權(quán)是：修改憲法，制定法律，根據(jù)中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)的提議任免國務(wù)院總理和國務(wù)院的組成人員，批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、國家的預(yù)算和決算，以及全國人民代表大會(huì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由它行使的其他職權(quán)。根據(jù)1978年我國《憲法》第22條第4項(xiàng)規(guī)定，中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)提議決定國務(wù)院總理的人選。從而實(shí)現(xiàn)黨政分開，使國家政治生活回歸正常狀態(tài)。國家主席提名國務(wù)院總理沒有規(guī)定在我國《憲法》第80條和第81條，成為國家主席的職權(quán)，而是規(guī)定在我國《憲法》第62條第5項(xiàng)中，成為全國人大行使重大人事決定權(quán)的程序，這只能視為一項(xiàng)程序性權(quán)力。這與德國、意大利等議會(huì)制國家由總統(tǒng)提名總理的做法相同。

3.“國事活動(dòng)”不是統(tǒng)攝性條款

從語言結(jié)構(gòu)來看，我國憲法文本中的“國事活動(dòng)”與日本憲法中“國事行為”具有一定的相似性。④參見前注⑧，錢寧峰文。但我國國家主席和日本天皇在本國的憲法規(guī)范中居于不同的憲法地位，結(jié)合兩國修憲、制憲的背景分析可以看出，“國事活動(dòng)”和“國事行為”的內(nèi)涵并不相同。在日本憲法中，天皇是基于主權(quán)所屬的日本國民的公意，實(shí)質(zhì)上否定“明治憲法”確立的天皇主權(quán)原則，天皇不再是“統(tǒng)治權(quán)的總攬者，具有總攬所有國家作用的權(quán)能”。因而天皇不能干預(yù)國政，且他所從事的有關(guān)國事的行為須有內(nèi)閣的建議和承認(rèn)，并由內(nèi)閣承擔(dān)責(zé)任，天皇無權(quán)行使有關(guān)國政的權(quán)能。概言之，日本天皇進(jìn)行“國事行為”的實(shí)質(zhì)決定權(quán)在內(nèi)閣和國會(huì)。這也進(jìn)一步說明天皇所從事的國事行為均為禮儀性和象征性的活動(dòng)。

我國《憲法》第80條和第81條規(guī)定，國家主席須依據(jù)全國人大和全國人大常委會(huì)的決定行使職權(quán)。但我國憲法并沒有規(guī)定國家主席進(jìn)行國事活動(dòng)和接受外國使節(jié)時(shí)也需要依據(jù)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決定。因而，“國事活動(dòng)”的內(nèi)涵不完全等同于日本憲法中的“國事行為”。此外，在日本憲法中，“國事行為”是對(duì)天皇依據(jù)憲法進(jìn)行活動(dòng)的統(tǒng)稱，包含對(duì)內(nèi)和對(duì)外的所有非國政行為。⑤［日］蘆部信喜：《憲法》，林來梵等譯，北京大學(xué)出版社2 0 0 6年版，第3 8-4 6頁。而我國憲法中的“國事活動(dòng)”是指國家主席所行使的特定職權(quán)，不能將國家主席的所有職權(quán)都統(tǒng)攝到這一概念之下，否則將引起憲法內(nèi)在體系的紊亂。基于此種考量，國事活動(dòng)條款不能成為國家主席在實(shí)踐中擴(kuò)大職權(quán)的規(guī)范基礎(chǔ)。

事實(shí)上，“三位一體”的權(quán)力結(jié)構(gòu)是通過個(gè)人兼職的方式逐步實(shí)現(xiàn)的，而兼任者依據(jù)不同的身份行使不同職權(quán)時(shí)，具有各自不同的權(quán)力關(guān)系和問責(zé)邏輯。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分作為機(jī)構(gòu)形態(tài)的國家主席和作為個(gè)人的國家主席擔(dān)任者。換言之，國家主席的身份雖是“三位一體”結(jié)構(gòu)的重要組成部分，但作為“國事活動(dòng)”規(guī)范主體的國家主席，是作為國家機(jī)構(gòu)的形態(tài)而存在的，國家主席應(yīng)當(dāng)依據(jù)其憲法地位和憲法職權(quán)參與國家政治運(yùn)作?！皣禄顒?dòng)”條款對(duì)國家主席這一國家機(jī)構(gòu)具有完善作用，但是這并沒有改變國家主席的憲法地位。

（三）“國事活動(dòng)”條款的規(guī)范對(duì)象：元首外交

修憲者創(chuàng)設(shè)憲法規(guī)范，形成憲法秩序，其背后隱含著修憲者的規(guī)定意向、價(jià)值追求和對(duì)規(guī)范對(duì)象的考量，因而憲法條款以及修憲者規(guī)范意向與目標(biāo)約束憲法規(guī)范的對(duì)象。然而一旦法律付諸實(shí)施，其實(shí)效性將可能逾越修憲者的預(yù)期目標(biāo)，形成客觀規(guī)范效力。憲法解釋的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是在考量制憲者或者修憲者的規(guī)定意向及具體的規(guī)范想法，以探求憲法規(guī)范在法秩序中的客觀規(guī)范效力。⑥參見前注⑥，卡爾拉·倫茨書第1 9 9頁。

1.憲法修改的規(guī)范意圖

2004年王兆國所作的《關(guān)于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》成為探究修憲者意圖的重要立法資料，它闡釋增設(shè)“國事活動(dòng)”條款的理由是：“作這樣的規(guī)定，主要的考慮是：當(dāng)今世界，元首外交是國際交往中的一種重要形式，需要在憲法中對(duì)此留有空間?！雹咄白ⅱ?，王兆國文。這實(shí)際隱含著對(duì)國家主席以往外交實(shí)踐的確認(rèn)，所謂“留有空間”乃是授予國家主席一定的自主空間，為其開展元首外交提供憲法依據(jù)，以避免產(chǎn)生違憲的情況。

誠如學(xué)者所論，“國事活動(dòng)”條款是對(duì)國家主席在之前的十年中積極從事外事活動(dòng)的確認(rèn)，國家主席作為國家元首出訪他國，參加國際性和區(qū)域性的國家首腦會(huì)議，代表國家進(jìn)行國事活動(dòng)，順應(yīng)了全球化和地區(qū)化的背景下國家合作、首腦會(huì)議更加頻繁的趨勢(shì)。⑧蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2 0 0 6年版，第3 6 8頁。而1 9 8 2年我國《憲法》對(duì)國家主席外交職權(quán)的規(guī)定過于簡(jiǎn)要，不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，國家主席開展元首外交的成功經(jīng)驗(yàn)提示修憲者將國家主席的外事活動(dòng)法律化，使之成為憲法規(guī)范的需求。我國憲法對(duì)國家主席職權(quán)的修改適應(yīng)了客觀實(shí)際的變化和需要。⑨許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2 0 0 5年版，第5 5 3頁。也有利于國家機(jī)構(gòu)的完善。⑩許崇德：《我國憲政建設(shè)的里程碑——十屆人大修憲的重要意義》，《法學(xué)雜志》2 0 0 4年第2期。因而，“國事活動(dòng)”條款將為國家主席更加積極、主動(dòng)地開展元首外交提供活動(dòng)空間和憲法保障。同時(shí)，“國事活動(dòng)”條款也意味著對(duì)國家主席外交活動(dòng)的約束。

2.元首外交的結(jié)構(gòu)形態(tài)

元首外交的結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)客觀上決定“國事活動(dòng)”條款的規(guī)范內(nèi)涵和解釋方法。元首外交作為一種漸成趨勢(shì)的外交實(shí)踐形式，其內(nèi)容是不斷豐富和發(fā)展的，其核心內(nèi)涵是國家元首更加廣泛和直接地參與外交活動(dòng)。①與元首外交相近似的概念是首腦外交，兩者都是從外交的主體進(jìn)行界定。首腦外交包含國家元首和政府首腦。參見胡勇：《中國元首外交的興起——一種國內(nèi)政治的考察》，《外交評(píng)論》2009年第4期。元首外交作為首腦外交的組成部分，②首腦外交，又稱峰會(huì)外交（Summi t Di p l oma c y），最早由丘吉爾提出，并逐漸為學(xué)術(shù)界所接受。美國學(xué)者埃爾默·普利施科稱之為總統(tǒng)個(gè)人外交（President Personal Diplomacy），Elmer Plischke，Diplomat in Chief:The Presidentat the Summit，New York:Praeger，1986。更加重視首腦本人在外交中的作用，但首腦外交不是私人外交，首腦所進(jìn)行的一切外交活動(dòng)仍以國家的名義進(jìn)行，首腦之間所形成的友好關(guān)系，對(duì)發(fā)展兩國關(guān)系有著重要作用。③張清敏：《社會(huì)變遷背景下的中國外交決策評(píng)析》，《國際政治研究》2 0 0 6年第1期。首腦外交的興起推動(dòng)了各國外交政策的制定者走向外交實(shí)踐的第一線，成為外交政策的執(zhí)行者，國家或政府首腦個(gè)人在外交中的作用日益增強(qiáng)。④［美］R·P·巴斯頓：《現(xiàn)代外交》，趙懷普等譯，世界知識(shí)出版社2 0 0 2年版，第5頁。國家元首作為國家的象征，開展外交活動(dòng)，在國際關(guān)系中代表主權(quán)國家，既是國際慣例，也是國家元首的首要職能。從國家元首的地位來看，元首外交更加重視外交活動(dòng)的禮儀性和最高級(jí)別性，根據(jù)國際習(xí)慣，國家元首在國際交往中享有最高禮遇。國家元首出訪他國將享受國賓接待。⑤錢其琛主編：《世界外交大辭典》，世界知識(shí)出版社2 0 0 5年版，第7 7 0頁。我國的元首外交是指國家主席參與的正式及非正式的首腦外交活動(dòng)，既有國家元首本人直接參與的，也有國家主席委派特使或者代表參與的外交活動(dòng)。⑥筆者不同意一些外交學(xué)者將中共中央政治局常委參與外交的行為視為元首外交或者首腦外交。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，它的外交政策應(yīng)通過憲法和法律途徑上升為國家的外交政策，并由國家機(jī)構(gòu)執(zhí)行，這也是現(xiàn)代政黨制國家的一般做法。參見胡勇：《中國元首外交的興起——一種國內(nèi)政治的考察》，《外交評(píng)論》2009年第4期。

元首外交只是對(duì)國際交往形式的一種概括，本身不具有規(guī)范的內(nèi)涵。國家元首作為元首外交的主體，其地位和職權(quán)均由本國的憲法和法律所規(guī)定。通過對(duì)2004年我國憲法修改前國家主席外交活動(dòng)的考察可知，國家主席開展的元首外交主要有代表國家同外國元首舉行會(huì)談、簽署外交條約及其他重要協(xié)議，作出國家承諾，參加以國家為單位構(gòu)成的國際會(huì)議或地區(qū)會(huì)議，出訪他國或者接待外國元首、首腦訪華等。這些活動(dòng)均以國家元首或者政府首腦為主體，從形式上看，這些外交活動(dòng)具有高度的政治性和象征性，屬于最高級(jí)別的外交活動(dòng)；從內(nèi)容上看，這些外交活動(dòng)不單是具有形式性或者禮儀性的特征，還可能具備一定的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。以參加首腦會(huì)議為例，各國元首或者首腦舉行首腦峰會(huì)的目的是協(xié)調(diào)各國在重大國際問題上的立場(chǎng)，加強(qiáng)彼此之間協(xié)作，因此會(huì)涉及實(shí)質(zhì)性問題的談判。國家主席參與首腦會(huì)晤要代表國家對(duì)一些問題作出表態(tài)，這就不一定是完全形式性的活動(dòng)。此外，外交活動(dòng)的高度政治性和時(shí)效性決定了國家主席在開展元首外交的過程中會(huì)遇到不同的情況和問題，而憲法又不可能將國家主席的這些外交活動(dòng)完全列舉，因此在憲法規(guī)范調(diào)整的范圍內(nèi)，“主席行使職權(quán)仍然需要一定程度的機(jī)動(dòng)靈活”。⑦許崇德：《論國家主席在政治生活中的作用》，《法學(xué)》1 9 8 4年第2期。

元首外交的這些特征決定，“國事活動(dòng)”條款只是對(duì)國家主席外交活動(dòng)形式的概括性規(guī)定，乃基于經(jīng)驗(yàn)而形成的類型概念。國家主席在元首外交中具有相當(dāng)?shù)淖灾餍院挽`活性。國家主席進(jìn)行國事活動(dòng)是否具有實(shí)質(zhì)性效果則取決于國家主席依據(jù)憲法是否具有相應(yīng)的外交決策權(quán)。事實(shí)上，我國憲法并未規(guī)定國家主席的外交決策權(quán)，其所從事的外交活動(dòng)服從于國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國務(wù)院的外交決策。因此，我國國家主席開展的諸多“國事活動(dòng)”并不具有實(shí)質(zhì)性權(quán)限。

（四）“國事活動(dòng)”條款的規(guī)范方式：程序性授權(quán)

憲法條款的邏輯結(jié)構(gòu)與法律體系內(nèi)在的統(tǒng)一性，要求解釋“國事活動(dòng)”條款時(shí)既要符合憲法規(guī)范體系內(nèi)在的價(jià)值倫理，也要符合憲法體系的外在形式，從而保證憲法體系內(nèi)在的統(tǒng)一性。

1.與“接受外國使節(jié)”相似的程序性

修改后的我國《憲法》第81條確立統(tǒng)一的憲法規(guī)范意向，即國家主席基于“代表中華人民共和國”的憲法地位而開展外交活動(dòng)的職權(quán)。我國《憲法》第81條前段“中華人民共和國主席代表中華人民共和國，進(jìn)行國事活動(dòng)，接受外國使節(jié)”，而“進(jìn)行國事活動(dòng)”與“接受外國使節(jié)”同屬國家主席獨(dú)立行使的職權(quán)，根據(jù)法律意義脈絡(luò)的連貫性，兩者均屬于國家主席的對(duì)外職權(quán)，具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，兩者之間具有雙重關(guān)系。

“進(jìn)行國事活動(dòng)”與“接受外國使節(jié)”相互獨(dú)立，彼此屬于不同的職權(quán)范疇，但兩者的規(guī)范結(jié)構(gòu)具有相似性。因此，“接受外國使節(jié)”條款的分析將有助于理解“國事活動(dòng)”條款的規(guī)范內(nèi)涵。“接受外國使節(jié)”是各國元首所普遍行使的一項(xiàng)職權(quán)，“在更大程度上只是屬于禮儀性的事務(wù)，并非什么權(quán)威問題；是一樁對(duì)于治國安邦無關(guān)緊要的事；外國使節(jié)的到來，不過僅僅是為了接替其前任，如果每次一到就召集議會(huì)或者一院，這種需要自然要比現(xiàn)行安排不方便很多”。⑧同前注②，漢密爾頓、杰伊、麥迪遜書，第3 5 3頁。由此可見，美國制憲者僅將接受外國使節(jié)作為一項(xiàng)程序性或象征性職權(quán)授予美國總統(tǒng)，其本身不具有實(shí)質(zhì)的決定權(quán)限。實(shí)際上，在兩國關(guān)系正常發(fā)展的過程中，接受外國使節(jié)只具有形式的意義，然而若涉及兩國建交等問題，是否接受外國使節(jié)意味著是否承認(rèn)對(duì)方為主權(quán)國家，是否承認(rèn)對(duì)方政府的合法性等問題。依據(jù)我國憲法規(guī)定以及外交實(shí)踐，國務(wù)院管理對(duì)外事務(wù)，建立外交關(guān)系須經(jīng)兩國政府協(xié)商后簽署建交條約，并經(jīng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)之上兩國互派大使。因此，接受外國使節(jié)雖是對(duì)國家主席的憲法授權(quán)，但是國家主席接受外國使節(jié)只是履行程序，并無實(shí)質(zhì)的決定權(quán)。而“進(jìn)行國事活動(dòng)”與“接受外國使節(jié)”相似的規(guī)范結(jié)構(gòu)，也表明很難認(rèn)為國家主席進(jìn)行國事活動(dòng)時(shí)具有實(shí)質(zhì)性的決定權(quán)。

“進(jìn)行國事活動(dòng)”與“接受外國使節(jié)”具有相互強(qiáng)化的關(guān)系，共同指向“中華人民共和國主席代表中華人民共和國”。國家主席作為國家的最高代表，是國家主權(quán)的象征，國家主席的憲法地位決定，他能夠以國家和國民最高代表的身份進(jìn)行各種國事活動(dòng)，具有全民族和全體國民意志代表的象征性質(zhì)。⑨王德祥：《對(duì)國家元首制度的比較研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》1 9 8 1年第4期。國家主席的“代表”地位，體現(xiàn)在對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)方面：對(duì)內(nèi)象征國家的統(tǒng)一和完整，是國家主權(quán)對(duì)內(nèi)的最高體現(xiàn)；對(duì)外象征國家主權(quán)和尊嚴(yán)，是國家主權(quán)的獨(dú)立性在國際關(guān)系中人格化的體現(xiàn)。國際社會(huì)中不同國家之間的交往，歸根結(jié)底是通過國家機(jī)關(guān)得以實(shí)現(xiàn)的，開展國際交往是國家主席的重要職能?！斑M(jìn)行國事活動(dòng)”與“接受外國使節(jié)”均屬于國家主席所獨(dú)立行使的職權(quán)，承繼國家主席“代表中華人民共和國”的規(guī)范內(nèi)涵，并作出進(jìn)一步延伸，是國家主席行使元首職權(quán)的重要內(nèi)容。這些都表明國家主席進(jìn)行國事活動(dòng)具有的象征性和程序性特征。

2.國家主席進(jìn)行國事活動(dòng)的自主性

根據(jù)我國《憲法》第81條的規(guī)定，國家主席進(jìn)行國事活動(dòng)不需要以全國人大或者全國人大常委會(huì)的決定作為依據(jù)，這是“憲法給予國家主席的直接授權(quán)”。⑩同前注⑥，許崇德文。此項(xiàng)授權(quán)有利于國家主席在元首外交中更好地發(fā)揮積極性和能動(dòng)性。①參見前注⑨，許崇德書，第5 5 3頁。因而，該項(xiàng)職權(quán)與接受外國使節(jié)同屬國家主席的固有職權(quán)，擴(kuò)大國家主席活動(dòng)的憲法空間，從而使得國家主席的影響力通過“國事活動(dòng)”條款而擴(kuò)大。國家主席在憲法體系中作為獨(dú)立的國家機(jī)構(gòu)，其政治影響力和自主性亦將增強(qiáng)。②同前注④，馬嶺文。國家主席進(jìn)行國事活動(dòng)的自主性，主要體現(xiàn)在職權(quán)行使的自主性和責(zé)任承擔(dān)的獨(dú)立性。

從比較法視角看，國家元首在外交活動(dòng)中均有著較高的自主性。如《德國基本法》第59條規(guī)定，德國總統(tǒng)在國際法上代表聯(lián)邦，有權(quán)代表聯(lián)邦簽訂條約，以聯(lián)邦的名義與外國締結(jié)條約，派遣和接受使者。③孫謙、韓大元主編：《世界各國憲法的規(guī)定：行政機(jī)關(guān)》，中國檢察出版社2013年版，142頁。除此之外，德國總統(tǒng)憑借其崇高的地位和聲望，自主開展外交活動(dòng)，如發(fā)表演講，表明國家立場(chǎng)，提出號(hào)召，塑造國家形象等。德國總統(tǒng)古斯塔夫·海涅曼在就任德國總統(tǒng)后積極重塑德國戰(zhàn)后形象，出訪二戰(zhàn)受害國荷蘭、丹麥、挪威等國，開啟聯(lián)邦德國“總統(tǒng)外交”；霍斯特·克勒就任德國第九任總統(tǒng)后，發(fā)揮其在國際貨幣基金組織的經(jīng)驗(yàn)，倡議發(fā)起“德國——非洲論壇”，擴(kuò)展德國的視野。④孟虹：《從霍斯特·克勒辭職看德國總統(tǒng)的作用與影響》，《德國研究》2011年第4期。實(shí)際上外交實(shí)踐具有多樣性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，而憲法規(guī)范難以將這些實(shí)踐活動(dòng)完全列舉，不論是共和制國家的總統(tǒng)還是君主制國家的國王都在憲法規(guī)定之外從事大量政治活動(dòng)。因而，“國事活動(dòng)”條款將有助于更好發(fā)揮國家主席的主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)國家利益。

綜上所述，“國事活動(dòng)”條款是我國憲法對(duì)國家主席的程序性授權(quán)，即國家主席進(jìn)行國事活動(dòng)時(shí)具有獨(dú)立行使的權(quán)限，不必以國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決定作為依據(jù)。這使得國家主席在外交活動(dòng)中具有一定的靈活性，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的外交局面，具有現(xiàn)實(shí)的合理性和客觀的必要性。但是這項(xiàng)授權(quán)只是程序性授權(quán)，國家主席不得在全國人大及其常委會(huì)和國務(wù)院的外交決策之外行使其他權(quán)力。

三、國家主席進(jìn)行國事活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制

分權(quán)原則是現(xiàn)代憲法學(xué)上的重要理念，憲法將國家外交權(quán)在不同國家機(jī)關(guān)之間分配，使它們既有相互之間的配合和依賴關(guān)系，更有彼此之間的制約與平衡，以防止濫用國家外交權(quán)力。外交活動(dòng)關(guān)乎國家根本利益，是國家主權(quán)的重要延伸，但外交活動(dòng)的高度政治性、機(jī)密性和實(shí)效性也決定了難以對(duì)其實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督，訴諸外在的職權(quán)制約是防止濫用外交權(quán)、損害國家利益的重要手段。建構(gòu)國家主席進(jìn)行國事活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制包含以下三個(gè)層面。

（一）國家主席進(jìn)行國事活動(dòng)的界限

“八二憲法”將外交權(quán)力在全國人大及其常委會(huì)、國家主席和國務(wù)院之間進(jìn)行分配，而國家主席是國家的代表，這種代表性與全國人大的政治代表性不同，全國人大及其常委會(huì)開展的議會(huì)外交與國務(wù)院開展的政府外交均不能取代國家主席在外交活動(dòng)中的最高性。誠如前文所述，國家主席在進(jìn)行國事活動(dòng)時(shí)具有相對(duì)的自主性，國事活動(dòng)條款的內(nèi)容與邊界需要通過國家主席的外交實(shí)踐和全國人大常委的憲法解釋加以確定。

國家主席進(jìn)行國事活動(dòng)的界限表現(xiàn)在憲法規(guī)范體系和實(shí)際政治運(yùn)作中對(duì)國家主席的制約。首先，“國事活動(dòng)”條款有其特定的規(guī)范內(nèi)涵和特征，國家主席參與元首外交，進(jìn)行外交活動(dòng)時(shí)不能超越該規(guī)范的范疇。其次，國家主席進(jìn)行國事活動(dòng)的實(shí)踐受到其他國家機(jī)構(gòu)的限制。如國家主席代表國家簽訂條約時(shí)，需依據(jù)我國《憲法》第81條的規(guī)定，由全國人大常委會(huì)決定是否批準(zhǔn)條約的簽署，并根據(jù)全國人大常委會(huì)的決定作出最后的簽署。我國《憲法》第80條和第81條實(shí)質(zhì)上限定國家主席行使國家權(quán)力的界限，超越此界限將可能導(dǎo)致違憲的后果。最后，在政治實(shí)踐中，國家主席在進(jìn)行國事活動(dòng)和接受外國使節(jié)時(shí)具有自主性，但這并不意味著國家主席可以參與實(shí)質(zhì)性的外交決策。在國際法上，國家主席的外交行為被視為國家行為，產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)由國家承擔(dān)。在我國憲法規(guī)定的外交權(quán)分配格局中，國務(wù)院管理對(duì)外事務(wù)，同外國簽訂條約和協(xié)定，重大的外交決策以及條約的批準(zhǔn)則由國家權(quán)力機(jī)關(guān)做出，國家主席乃是國家外交決策的執(zhí)行者。因而，在我國，國家主席進(jìn)行國事活動(dòng)須服從國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決定，在既有的外交決策框架下進(jìn)行。德國、以色列等議會(huì)制國家的憲法均對(duì)國家元首的外交職權(quán)作出相應(yīng)的規(guī)定，《德國基本法》第59條規(guī)定德國總統(tǒng)代表聯(lián)邦締結(jié)條約、派遣和接受使節(jié)的職權(quán)，但緊接著規(guī)定“調(diào)整聯(lián)邦政治關(guān)系或涉及聯(lián)邦立法事項(xiàng)的條約，需要以聯(lián)邦立法的形式以及負(fù)責(zé)聯(lián)邦立法的主管機(jī)關(guān)的同意或者參與?！倍摇兜聡痉ā返?8條對(duì)德國總統(tǒng)的職權(quán)行為作出更為概括的限制，要求聯(lián)邦總統(tǒng)的命令和指令須經(jīng)聯(lián)邦總理或者分管部長(zhǎng)副署才能生效。⑤同前注③，孫謙、韓大元主編書，第142頁。《以色列基本法：國家總統(tǒng)》第11條規(guī)定總統(tǒng)的使節(jié)權(quán)、締約權(quán)等外交職權(quán)，其第12條是對(duì)總統(tǒng)的職權(quán)行使的限制，要求總統(tǒng)簽署的除政府組成、解散國會(huì)之外的其他官方文件，都要有總理或相關(guān)部長(zhǎng)聯(lián)署才能生效。⑥同前注③，孫謙、韓大元主編書，第78-79頁。由此可知，“國事活動(dòng)”條款授予國家主席在元首外交中的自主性主要體現(xiàn)參與過程的自主性，且不得與國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的外交決策相違背。

（二）“國事活動(dòng)”條款的立法闡明與憲法解釋

國家主席依據(jù)“國事活動(dòng)”條款開展元首外交，也是實(shí)施憲法的過程。在民主國家，因“憲法文本未明確說明、原初意圖不確定、歷史亦含混模糊”而存在權(quán)力界限不明確的“半陰影區(qū)”時(shí)，應(yīng)當(dāng)訴諸民主原則和民主價(jià)值，⑦［美］路易斯·亨金：《憲政·民主·對(duì)外事務(wù)》，鄧正來譯，三聯(lián)書店1996年版，第55頁。通過法定的憲法機(jī)關(guān)進(jìn)行憲法解釋。根據(jù)憲法體制，“國事活動(dòng)”條款的解釋可分為以下兩種形式。

第一種形式是立法闡明。立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法規(guī)定制定法律的過程，也是解釋憲法的過程。立法機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的民主性和正當(dāng)性基礎(chǔ)，在憲法規(guī)范內(nèi)立法機(jī)關(guān)享有立法裁量權(quán)。立法機(jī)關(guān)通過制定法律來解釋憲法具有優(yōu)先性，這種優(yōu)先性表現(xiàn)在違憲審查過程中的“合憲性推定原則”，以維護(hù)法律秩序的穩(wěn)定和民主性價(jià)值。2015年全國人大常委會(huì)制定的我國《國家勛章和國家榮譽(yù)稱號(hào)法》第8條規(guī)定，“中華人民共和國主席進(jìn)行國事活動(dòng)，可以直接授予外國政要、國際友人等人士‘友誼勛章’”，即是對(duì)我國《憲法》第81條“進(jìn)行國事活動(dòng)”條款和《憲法》第80條“授予國家的勛章和榮譽(yù)稱號(hào)”的解釋。我國《憲法》第80條規(guī)定，國家主席須根據(jù)全國人大和全國人大常委會(huì)的決定“授予國家的勛章和榮譽(yù)稱號(hào)”，而根據(jù)我國《國家勛章和國家榮譽(yù)稱號(hào)法》第8條的規(guī)定，國家主席在進(jìn)行國事活動(dòng)時(shí)授予外國政要、國際友人等人士“友誼勛章”卻不需依據(jù)全國人大和全國人大常委會(huì)的決定。立法機(jī)關(guān)此處的解釋包含兩項(xiàng)內(nèi)容：一是對(duì)我國《憲法》第80條“授予國家的勛章和榮譽(yù)稱號(hào)”條款適用范圍的擴(kuò)大解釋，但該項(xiàng)解釋與《憲法》第81條“進(jìn)行國事活動(dòng)”條款相結(jié)合，后者是構(gòu)成前者擴(kuò)大解釋的情形和理由；二是對(duì)我國《憲法》第81條“進(jìn)行國事活動(dòng)”條款的解釋，即該條款“自主性”和“象征性”兩項(xiàng)教義學(xué)特征，同時(shí)將“授予外國政要、國際友人等人士‘友誼勛章’”的活動(dòng)納入“國事活動(dòng)”的規(guī)范內(nèi)涵之中。

第二種形式是憲法解釋。憲法解釋是憲法運(yùn)用機(jī)制的重要內(nèi)容。我國《憲法》第67條規(guī)定“全國人大常委會(huì)解釋憲法，監(jiān)督憲法實(shí)施”，兩項(xiàng)職權(quán)并行規(guī)定的結(jié)構(gòu)形式旨在強(qiáng)化解釋憲法與監(jiān)督憲法實(shí)施的一致性，憲法解釋成為監(jiān)督憲法實(shí)施的重要制度設(shè)計(jì)。⑧參見王旭：《論我國憲法解釋程序機(jī)制：規(guī)范、實(shí)踐與完善》，《中國高等社會(huì)科學(xué)》2015年第4期。“國事活動(dòng)”內(nèi)涵的不清晰使得國家主席的外交實(shí)踐與憲法規(guī)范之間產(chǎn)生一定張力，客觀上制約了國家主席開展元首外交的合憲性與正當(dāng)性，也損害了憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性。國家主席開展元首外交的實(shí)踐形態(tài)具有多樣性和可變性，因此全國人大常委會(huì)對(duì)“國事活動(dòng)”條款的解釋可通過抽象性解釋和個(gè)案解釋的方式進(jìn)行，即前者表現(xiàn)為全國人大常委會(huì)通過憲法解釋闡明“國事活動(dòng)”條款的規(guī)范內(nèi)涵，某種程度上具有憲法續(xù)造的功能；后者表現(xiàn)為全國人大常委會(huì)結(jié)合實(shí)踐中的個(gè)案進(jìn)行解釋，審查國家主席開展的元首外交實(shí)踐是否超越“國事活動(dòng)”的規(guī)范內(nèi)涵，具有監(jiān)督和民主問責(zé)的功能。全國人大解釋憲法時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循憲法文本，綜合運(yùn)用語義解釋、體系解釋、目的解釋等方法，堅(jiān)持民主集中原則和權(quán)力分工原則，把握“國事活動(dòng)”條款具有的“自主性”、“象征性”和“程序授權(quán)性”特征，秉持嚴(yán)格解釋的立場(chǎng)。在憲法解釋的啟動(dòng)機(jī)制方面，“國事活動(dòng)”條款涉及國家主席自身的職權(quán)和憲法地位，以及不同國家機(jī)構(gòu)之間外交權(quán)的分配，因而全國人大常委會(huì)既可主動(dòng)啟動(dòng)，也可經(jīng)國家主席、國務(wù)院等機(jī)構(gòu)提起解釋請(qǐng)求后啟動(dòng)，還可由執(zhí)政黨或者其他社會(huì)團(tuán)體建議而啟動(dòng)。

（三）國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國家主席進(jìn)行國事活動(dòng)的監(jiān)督

考察1982年我國憲法修改以來國家主席接受國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的實(shí)踐形態(tài)，主要存在以下兩種模式。第一種模式是國家主席向全國人大常委會(huì)報(bào)告出訪活動(dòng)。該做法主要在李先念擔(dān)任國家主席期間采用，國家主席每次出訪后即委托隨行的外交部高官向全國人大常委會(huì)作報(bào)告。該種監(jiān)督模式實(shí)效性較強(qiáng)，監(jiān)督更為及時(shí)有效，但是受制于全國人大常委會(huì)會(huì)期較短、任務(wù)繁重的特點(diǎn)，在實(shí)施中有一定困難。第二種模式是國家主席的國事活動(dòng)納入國務(wù)院政府工作報(bào)告中，由國務(wù)院總理統(tǒng)一向全國人大常委會(huì)報(bào)告。該種監(jiān)督模式操作性較強(qiáng)，但是針對(duì)性較差，且實(shí)效性不強(qiáng)，監(jiān)督效果有限。

筆者認(rèn)為，第一種模式具有較強(qiáng)的可行性，可在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行必要的完善。首先，國家主席可將每年度開展國事活動(dòng)的計(jì)劃向全國人大常委會(huì)報(bào)告，并在國事活動(dòng)結(jié)束后向全國人大下設(shè)的外交事務(wù)委員會(huì)進(jìn)行書面報(bào)告，由后者對(duì)國家主席的外交活動(dòng)進(jìn)行初步審查，定期向全國人大常委會(huì)報(bào)告審查情況。全國人大常委會(huì)委員根據(jù)報(bào)告情況可提出相應(yīng)的質(zhì)詢案。為保障國家主席能夠有效行使職權(quán)，國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重國家主席的外交活動(dòng)權(quán)限，對(duì)國家主席在憲法規(guī)范內(nèi)所開展的外交活動(dòng)的靈活性予以尊重，并針對(duì)國家主席可能違反憲法規(guī)定的行為或者在外交活動(dòng)中的不當(dāng)行為，根據(jù)情況提出不同的建議供其采納。對(duì)于嚴(yán)重超越憲法職權(quán)、違背國家根本利益的行為，由全國人大常委會(huì)作出決議，提請(qǐng)全國人大作出是否調(diào)查的決定。

國家主席的外交行為也是國家整體外交的重要組成部分。國家主席在元首外交中所達(dá)成的協(xié)議或者簽署的條約，需要經(jīng)過國務(wù)院提交全國人大常委會(huì)審查決定是否批準(zhǔn)。國家主席在國事活動(dòng)中達(dá)成的重要議題也由國務(wù)院以及外交部門等機(jī)構(gòu)提出，并負(fù)責(zé)前期的協(xié)商、談判以及后期的執(zhí)行?？梢?，國家主席進(jìn)行國事活動(dòng)依賴政府的配合。因此，可以通過立法或者憲法解釋的方式，將這種實(shí)踐中形成的關(guān)系具體化，明確國家主席的行為需要國務(wù)院總理或者相關(guān)職能部門首長(zhǎng)的副署生效，進(jìn)而將國家主席的責(zé)任問題轉(zhuǎn)化為政府責(zé)任，并強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，這既有利于國家主席更加有效地進(jìn)行國事活動(dòng)，也有利于維護(hù)國家主席的榮譽(yù)與尊嚴(yán)。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2016）09-0061-13

孫如意，中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心助理研究員，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生。