□　吳海紅

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用人失察責(zé)任追究機制的實踐困境及其完善路徑

□吳海紅

干部選拔任用中實行用人失察責(zé)任追究機制，對于推進干部人事制度的科學(xué)化、民主化、制度化，提高干部選拔任用水平，防止和糾正用人上的不正之風(fēng)具有重要的現(xiàn)實意義。然而，實踐中用人失察責(zé)任追究的啟用與現(xiàn)實發(fā)生的腐敗問題顯然不相對應(yīng)。究其原因，主要在于，責(zé)任主體認(rèn)定難，責(zé)任情形劃分難，問責(zé)主體虛化缺位，倒查機制時限規(guī)定不明確，以及追責(zé)的程序不具體等。落實用人失察責(zé)任追究制度，首先要明確追究責(zé)任主體，其次要科學(xué)界定責(zé)任情形，再次要建立終身責(zé)任追究制度，最后要引入“異體問題”機制。

用人失察；責(zé)任追究；實踐困境；制度空轉(zhuǎn)

權(quán)力和責(zé)任是一對辯證統(tǒng)一的概念。權(quán)力行使與責(zé)任擔(dān)當(dāng)相對接，是防止權(quán)力濫用的重要途徑。在干部選拔任用中實行用人失察責(zé)任追究機制，對于推進干部人事制度的科學(xué)化、民主化、制度化，提高干部選拔任用水平，防止和糾正用人上的不正之風(fēng)具有重要的現(xiàn)實意義。然而，用人失察責(zé)任追究機制的實踐運行與理論要求尚存在較大落差，這一制度在很大程度上處于有講法無懲罰的虛置狀態(tài)。

一、“短命官員”現(xiàn)象：倒逼用人失察責(zé)任追究機制的啟用

近年來，各種“短命官員”現(xiàn)象不斷見諸報端：胡方瑜，當(dāng)選貴州長順縣政協(xié)副主席僅1個小時就被雙規(guī)；胡友建，當(dāng)選湖南湘潭副市長僅1天就被雙規(guī)；呂清海，303票全票當(dāng)選為漯河市人民政府市長，49天后閃電落馬；王昆山，出任河北保定市委書記僅54天就被雙規(guī)。一再發(fā)生 “短命官員”被“帶病提拔”事例，直接拷問的是干部選拔任用制度的科學(xué)性和有效性。毋庸置疑，這些干部在任命之前，無一例外都需經(jīng)歷提名、考察、討論和票決等一系列程序。為何在這些過程中未能及時發(fā)現(xiàn)問題，是出于什么樣的原因致使這些官員邊腐邊升？顯然，負(fù)責(zé)提拔的領(lǐng)導(dǎo)班子和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，理應(yīng)承擔(dān)用人失察的相應(yīng)責(zé)任。根據(jù)“帶病提拔”產(chǎn)生的具體情形，應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任至少有四種類型。首先是政治責(zé)任，主要指黨委(黨組)及紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門集體或有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部個體(統(tǒng)稱干部選用主體)由于干部選拔任用不當(dāng)，使黨的干部路線方針政策未能得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行，造成不良政治影響或重大社會影響所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，此類責(zé)任受黨章的規(guī)定或紀(jì)律的規(guī)定等約束。其次是道德責(zé)任，指干部選用主體，在干部選拔任用過程中未能盡到應(yīng)有的責(zé)任，違反了職業(yè)道德的要求所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，此類責(zé)任受社會道義的約束。再次是行政責(zé)任，指干部選用主體在干部選拔考察工作中，沒有依法履行職責(zé)，程序失當(dāng)、把關(guān)不嚴(yán)，致使干部選拔任用工作出現(xiàn)重大失誤所應(yīng)承當(dāng)?shù)呢?zé)任，此類責(zé)任受干部選拔任用相關(guān)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)定約束。最后是法律責(zé)任，指不按干部選拔相關(guān)法規(guī)要求，違規(guī)操作，在干部選拔任用過程中權(quán)錢交易、以權(quán)謀私等嚴(yán)重違反法律的行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，此類責(zé)任受刑法的約束。

實行用人失察責(zé)任追究制度，其必要性在于：

首先，能夠體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，防止有權(quán)無責(zé)現(xiàn)象發(fā)生。如果沒有必要的責(zé)任追究，權(quán)力與責(zé)任就會分離。長期以來，我國干部選拔主要是基于委任制的模式，用什么人，主要領(lǐng)導(dǎo)干部具有決定權(quán)，由于缺乏相關(guān)的追責(zé)制度規(guī)定，用錯了人，則很少有人為此擔(dān)責(zé)。進入新時期以后，干部制度逐步改革完善，尤其是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(下文簡稱《干部選拔條例》)出臺以后，干部選拔的制度化越來越突出。當(dāng)前，干部選拔在兩個方面有重要轉(zhuǎn)變：由委任制為主，向選任制為主；由“伯樂相馬”為主，向制度選人為主。然而，由于歷史傳統(tǒng)和制度慣性，制度化選拔仍然會受到一些人為因素的影響。一些領(lǐng)導(dǎo)干部會因為個人的偏好和利益驅(qū)使，會按自己意圖選人，甚至一些人被“帶病提拔”。用人失察責(zé)任追究，就意味著領(lǐng)導(dǎo)干部不僅在用人上具有一定的話語權(quán)，同時也要承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。用什么人，不再“一用了之”，如果所用非可用之人，無論是出于“別有用心”，還是客觀失誤，都可能被追責(zé)，這無疑有助于增加領(lǐng)導(dǎo)干部用人的責(zé)任感。強烈的責(zé)任感能促使決策者嚴(yán)格按照制度規(guī)定和干部標(biāo)準(zhǔn)去考察選拔干部，將真正德才兼?zhèn)?、政績突出的?yōu)秀人才選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來，從而保證選人用人質(zhì)量，提高干部隊伍素質(zhì)。

其次，有助于監(jiān)督關(guān)口前移，起到防患于未然的作用。問責(zé)制不僅僅具有事后追究責(zé)任的結(jié)果懲罰功能，同時也具有事前和事中防范權(quán)力不作為或亂作為的威懾監(jiān)督功能。如渝紀(jì)法指出：“從性質(zhì)定位上講，問責(zé)制實質(zhì)上是一種監(jiān)督與責(zé)任追究相結(jié)合的制度。它不應(yīng)只局限于對權(quán)力運行結(jié)果的評價和責(zé)任追究，還應(yīng)體現(xiàn)在對權(quán)力運行過程中的監(jiān)督。”*渝紀(jì)法：《關(guān)于問責(zé)制有關(guān)問題的思考》，《探索》，2005年第4期。責(zé)任追究最后必然以相應(yīng)處分的結(jié)果性懲罰表現(xiàn)出來，從形式上看是一種事情發(fā)生后的“倒監(jiān)督”。然而，實行責(zé)任追究制的目的并不在于結(jié)果性懲罰，而在于后果的制度告誡，用“倒監(jiān)督”的威懾力對事前和事中行為起到預(yù)警性的約束作用?！皢栘?zé)不僅包括對瀆職官員的懲罰追究責(zé)任、官員去職等，更要求政府及其官員向社會公眾有所‘交代’，歸根到底，是讓掌握公共權(quán)力的政府官員對其用權(quán)行為負(fù)責(zé)”。*張賢明：《官員問責(zé)的政治邏輯、制度構(gòu)建與路徑選擇》，《學(xué)習(xí)與探索》，2005年第2期。也就是說，問責(zé)的主要目的是要讓官員對公眾委托的權(quán)力負(fù)責(zé)，正確履行法定職責(zé)和義務(wù)，從而實現(xiàn)行政效率最大化。用人失察責(zé)任追究的目的，也是要正確行使干部選拔任用的決策權(quán)，把符合要求的干部選拔到合適的崗位，以實現(xiàn)執(zhí)政效率的最大化。為了避免用人失察失誤，在干部選拔任用過程中，主要領(lǐng)導(dǎo)不能搞個人說了算，組織部門在考察過程中也不能弄虛作假，紀(jì)檢監(jiān)督部門要嚴(yán)格把關(guān)，對于違反干部選拔相關(guān)規(guī)定的現(xiàn)象，要及時處理，及時糾正。這就必須做到信息公開，程序公正，操作規(guī)范，從而達到防患于未然的效果。

最后，可以防止“腐敗分子提拔腐敗分子”之類現(xiàn)象發(fā)生。當(dāng)前，在腐敗案件的查處過程中，常常會有“拔出蘿卜，帶出泥”的現(xiàn)象，即查處一個腐敗分子往往能抓出若干與其有千絲萬縷聯(lián)系的腐敗分子出來，也就是所謂窩案、串案腐敗現(xiàn)象。其中，有些腐敗窩案、串案的涉案人員之間就是提拔與被提拔的上下級關(guān)系，有的甚至還是被“帶病提拔”、“帶病上崗”的。一些人利用擁有的干部選拔任用權(quán)，網(wǎng)羅心腹，編織利益關(guān)系網(wǎng)。有問題的干部被提拔重用，越會對提拔自己的領(lǐng)導(dǎo)忠心耿耿。這就會出現(xiàn)“腐敗分子提拔腐敗分子”，構(gòu)建庇護關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)象。如果實行用人失察“問責(zé)制”，一旦發(fā)現(xiàn)干部有腐敗問題，就應(yīng)嚴(yán)格追查其歷史，尤其是要追查其在提拔之前有無腐敗問題。如果屬于“帶病提拔”，則要嚴(yán)查提拔過程中的相關(guān)責(zé)任人，如初始提名者、考察測評者、醞釀決定者，一旦發(fā)現(xiàn)任人唯親、結(jié)黨營私、賣官鬻爵者，要給以一定形式的“株連”，如此才能有力克服用人上的不正之風(fēng)和懲治用人腐敗現(xiàn)象。

二、用人失察責(zé)任追究：制度演進與實踐窘境

用人失察責(zé)任追究的重要意義不言而喻，其制度設(shè)計也在不斷發(fā)展和成熟，然而實踐與制度的要求還存在較大差距。

1.用人失察責(zé)任追究的制度演進

用人失察責(zé)任追究是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度的重要組成部分，也是干部選拔任用制度的重要內(nèi)容之一。伴隨著黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)的出臺和完善，用人失察的制度規(guī)定也在不斷細化完善。以《責(zé)任追究辦法》的出臺為界，用人失察責(zé)任追究制度的發(fā)展可以分為前后兩個階段。

第一階段，用人失察責(zé)任追究的制度散見于其他黨內(nèi)法規(guī)之中，尚未形成專門的制度體系。如1998年中共中央頒布的《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，其中涉及了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究的規(guī)定。*該規(guī)定第十二條第(三)項中規(guī)定：違反《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》的規(guī)定選拔任用干部，造成惡劣影響的，給予負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的主管人員警告、嚴(yán)重警告處分，情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分；提拔任用明顯有違法違紀(jì)行為的人，給予嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分，情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。2002年修訂出臺的《干部選拔條例》，提出實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究制度。用人失察失誤造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，追究主要責(zé)任人以及其他直接責(zé)任人的責(zé)任。2003年12月中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，干部選拔責(zé)任追究作為違反黨紀(jì)行為列入其中。*其中第六十四條規(guī)定，在干部選拔任用工作中，違反干部選拔任用規(guī)定的，追究主要責(zé)任者和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。在選舉中，進行違反黨章、其它黨內(nèi)法規(guī)和國家法律、法規(guī)以及其它有關(guān)章程活動的，對主要責(zé)任者和其他直接責(zé)任人員，依照前款規(guī)定處理。用人失察失誤造成嚴(yán)重后果的，對主要責(zé)任者和其他直接責(zé)任人員，依照第一款規(guī)定處理。2004年4月，中央印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，使得干部辭職有了具體的制度依據(jù)，其中第十五條應(yīng)當(dāng)引咎辭職的情形規(guī)定中，包含執(zhí)行《干部選拔條例》不力，造成用人嚴(yán)重失察、失誤，影響惡劣，負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。2009年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，是我國第一部行政問責(zé)法規(guī)，其中第五條對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)的情形規(guī)定中，第(六)項列舉了違反干部選拔任用工作有關(guān)規(guī)定,導(dǎo)致用人失察、失誤，造成惡劣影響的情形。

第二階段，干部選拔責(zé)任追究制度的正式出臺。2010年出臺的《責(zé)任追究辦法》，是第一部系統(tǒng)的對干部選拔責(zé)任追究進行界定的黨內(nèi)法規(guī)?！敦?zé)任追究辦法》的第四條至第九條，根據(jù)責(zé)任主體和責(zé)任情形的不同，對選人用人失察的四類情況分別作出了規(guī)定，主要包括追究黨委(黨組)主要領(lǐng)導(dǎo)、組織人事部門主要領(lǐng)導(dǎo)、干部考察組負(fù)責(zé)人、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)等相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。在四類問責(zé)對象中，追究黨委(黨組)主要領(lǐng)導(dǎo)之責(zé)在之前的有關(guān)文件中早有規(guī)定，而把組織人事部門主要領(lǐng)導(dǎo)、干部考察組負(fù)責(zé)人、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)納入追責(zé)對象，這是第一次。與《責(zé)任追究辦法》一同印發(fā)的，還有《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作有關(guān)事項報告辦法(試行)》、《地方黨委常委會向全委會報告干部選拔任用工作并接受民主評議辦法(試行)》、《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責(zé)離任檢查辦法(試行)》等四項監(jiān)督制度。四項監(jiān)督制度以《責(zé)任追究辦法》最為重要，后三者是其配套辦法。四項監(jiān)督制度對責(zé)任追究的原則、主要內(nèi)容、主體、對象、程序、時限、處理方式等作了全面、細致的規(guī)定，它們之間相互關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成“事前要報告、事后要評議、離任要檢查、違規(guī)失責(zé)要追究”的官員選拔任用監(jiān)督體系。

2.用人失察責(zé)任追究的實踐窘境

通過上述對用人失察制度演進過程的分析不難看出，伴隨著用人腐敗問題的不斷發(fā)生，中央在規(guī)范用人權(quán)力、完善用人制度方面的意識和規(guī)定越來越明確，但是在制度的貫徹落實中，用人失察的問責(zé)制執(zhí)行情況卻并不盡人意。近年來，查處腐敗的力度不可謂不大，但是在對違法違紀(jì)案件嚴(yán)肅查辦的同時，對考察任用的直接領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門負(fù)責(zé)人，通常很少追究責(zé)任。正如有研究者注意到的，涉及到重大安全事故、群體性事件、公共突發(fā)事件等重大失職、瀆職行為的問責(zé)多，而決策失誤、監(jiān)管失職、用人腐敗等亂作為、不作為的問題較少進行問責(zé)。*姚瑞平：《推動官員問責(zé)制的實施與完善》，《學(xué)習(xí)時報》，2013年5月6日。筆者通過搜媒體公開報道的材料來看，相對于經(jīng)常見諸報端的行政問責(zé)案例，用人失察責(zé)任追究的案例乏善可陳。筆者所能查到的案例，有被媒體稱為首開“問責(zé)制”的四川袁成萍案。袁成萍被提拔為達縣法院副院長僅17天，就因嫖娼被“雙開”。有關(guān)部門認(rèn)為，袁成萍早已喪失作為黨員和國家機關(guān)干部應(yīng)有的基本政治思想素質(zhì)，任用袁成萍是嚴(yán)重失察失誤。于是，在對袁成萍進行“雙開”的同時，四川省委責(zé)成達州市免去了達縣縣委常委、組織部長冉隆成的職務(wù)，并給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，其他包括縣委書記在內(nèi)的幾名相關(guān)責(zé)任人也受到了處理。*高柱：《“問責(zé)”用人失察應(yīng)擴大社會監(jiān)督》，《工人日報》，2007年2月8日。此外，石家莊原團委副書記王亞麗事件，相關(guān)責(zé)任人被問責(zé)，被稱為“撞到槍口上”的一個案例。王亞麗事件發(fā)生以后，時值《責(zé)任追究辦法》頒布，由于對于王亞麗弄虛作假“騙官”把關(guān)不嚴(yán)，有10多個相關(guān)責(zé)任人被問責(zé)。*王亞麗采取不正當(dāng)手段謀取職務(wù)案部分相關(guān)人員受處理，[EB/OL] .http://www.he.xinhuanet.com/news/2010-04/10/content_19481168.htm.除此之外，所能查找到的公開報道案例幾乎沒有。這表明，用人失察責(zé)任追究制度，實踐中一定程度上形同虛設(shè)。

上述情況表明，官員用人失察問責(zé)不僅與行政問責(zé)相比要“冷清”得多，同近年來反腐敗力度加大，“貪官層出不窮，紀(jì)委日夜加班”情況相比，也極其不相稱。如，媒體報道，河南省十四年內(nèi)有四任交通廳長連續(xù)落馬。這說明反腐敗力度之大，紀(jì)檢部門對某些高危崗位盯得很緊，但同時也充分暴露用人失察追究制度的缺失。在同一個崗位上，接二連三發(fā)生干部腐敗問題，卻未能引起有關(guān)方面對用人問題的重視。不可否認(rèn)，有些干部在提拔前，由于隱藏得深，難以發(fā)現(xiàn)是否存在問題；有些則是沒有嚴(yán)格把關(guān)，沒有充分尊重民意，造成的用人失察失誤。究竟屬于哪種原因造成的用人失誤，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查，弄清真相。如果像這種前腐后繼的典型案例，在“善后”都不敢動真格的，可以想象，其他影響沒有這樣大的案件恐怕更難一追到底。當(dāng)然，這四任廳長，尚未爆出有“帶病提拔”問題。但是近些年，被處理的貪官中“邊腐邊升”、“帶病提拔”的大有人在，然而只見腐敗官員被查處，提拔腐敗官員的人被查處的卻很少。同樣，十八大以來中央堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，加大了反腐敗的力度，一些腐敗貪官紛紛落馬。但是查處腐敗不能僅僅停留在把問題官員繩之以法就結(jié)束，在這些落馬官員的背后，是否存在“帶病提拔”、買官賣官、用人失察等問題，還應(yīng)該進一步深究。只有從源頭上遏制住用人腐敗，才能真正營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。

三、責(zé)任追究何以如此艱難？

用人失察責(zé)任追究規(guī)定已非常明確，為何實行不暢通？難點何在？綜合來看，主要存在以下方面原因：

一是責(zé)任主體認(rèn)定難。究其原因是責(zé)任追究中存在著兩大矛盾：一是權(quán)力的集體性與個人責(zé)任追究的矛盾，二是程序的復(fù)雜性與具體環(huán)節(jié)責(zé)任追究的矛盾。干部選拔任用工作中，很多程序是以集體名義出現(xiàn)，個人作用往往掩藏于集體決策之中，很難追究個人責(zé)任。而干部選拔任用工作又是由多個環(huán)節(jié)構(gòu)成的，諸如提名、推薦、考察、醞釀、討論、任免等，這其中既涉及到組織人事部門的責(zé)任，又涉及負(fù)責(zé)選拔工作的黨委(黨組)、紀(jì)委、任免機關(guān)、審批機關(guān)及其它相關(guān)部門的責(zé)任。用人過錯究竟是在哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)由哪個責(zé)任主體來承擔(dān)，往往很難明確界定。集體責(zé)任與個人責(zé)任、組織部門責(zé)任與黨委責(zé)任、提名責(zé)任與任用責(zé)任、考察責(zé)任與談話對象責(zé)任等，往往難以界定清楚。這樣不可避免造成普遍存在無責(zé)任過錯現(xiàn)象和主要領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任難以受到追究現(xiàn)象。一些地方用錯了人，往往以“集體負(fù)責(zé)”來搪塞，而集體是個相對抽象的概念，最后“集體負(fù)責(zé)”就變成了誰都不負(fù)責(zé)。集體擔(dān)責(zé)也為少數(shù)干部以合法的程序掩蓋個人不法行為提供了條件。一些領(lǐng)導(dǎo)干部，明線走程序，暗線搞內(nèi)定，通過授意、暗示等方式，讓組織部門以組織的名義，提名、推薦、考察，并以民主集中的方式集體討論通過，使得整個干部提拔的程序到位，干部任命完全合法化，不留下瑕疵。即使所提拔的干部被查出問題，也是集體的責(zé)任，主要領(lǐng)導(dǎo)也不會被追究個人責(zé)任。

二是責(zé)任情形劃分難。雖然《責(zé)任追究辦法》詳細列出了各種應(yīng)當(dāng)予以責(zé)任追究的情形，但是哪種情況算作“情節(jié)較輕”，哪種情況算作“情節(jié)較重”，如何具體適用調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等處理方式，都是原則性規(guī)定，而沒有明確標(biāo)準(zhǔn)。孰是孰非，孰輕孰重，在責(zé)任追究中十分關(guān)鍵，是責(zé)任追究的第一道工序。法律的公正在定罪量刑，處罰輕重必須有明確的標(biāo)準(zhǔn)。選拔任用干部失察失誤責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)如果不明確，操作就無確定的規(guī)章依據(jù)，即使有追究的結(jié)果性懲罰，輕重以及適當(dāng)不適當(dāng)往往缺少統(tǒng)一的把握尺度。從問責(zé)制的實踐情況看，許多官員受到處罰的社會反映差別很大，判斷合理和不合理認(rèn)同不一，眾說紛紜，這說明責(zé)任情形難劃分事實上存在著困境。

三是問責(zé)主體虛化缺位。首先是責(zé)任主體追責(zé)的主動性不強?！敦?zé)任追究辦法》雖然規(guī)定了黨委(黨組)、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和組織人事部門作為問責(zé)主體，但是并沒有對問責(zé)主體的責(zé)任作出明確規(guī)定，即是說，問責(zé)主體即使沒有實行問責(zé)程序，也不會因此承擔(dān)責(zé)任。這就使得問責(zé)主體問責(zé)的壓力不大，主動性和積極性不強。據(jù)一份調(diào)查表明，84.11%的被調(diào)查者認(rèn)為是在上級黨委部門的重視或新聞輿論的軟壓力下才進行責(zé)任追究。*中共湖南祁陽縣委組織部課題組：《干部選任責(zé)任追究機制問題研究》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2012年第24期。一些輿論認(rèn)為，“造假書記”王亞麗事件，如果不是中紀(jì)委、中組部巡視組的重視，作為問責(zé)主體的石家莊市委也許沒有那么快進行追究。一些問責(zé)主體積極性不強的原因在于，不清楚自己對選拔任用干部究竟負(fù)有何種責(zé)任，害怕一旦啟動責(zé)任追究制弄不好自己也會受到牽連，還有些領(lǐng)導(dǎo)干部明哲保身，好人主義，怕實行責(zé)任追究會得罪人，給自己工作帶來不便。其次是同體問責(zé)監(jiān)督難。在目前的政治體制下，干部選拔的主體主要是黨委(黨組)、組織部門和紀(jì)委，而責(zé)任追究的主體也主要是這幾個方面，如此，“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員”的情況下，難以自己追究自己，陷入監(jiān)督的自我循環(huán)中。即使《責(zé)任追究辦法》中也規(guī)定了上級對下級的追究：“對本級黨委(黨組)管理的下一級黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用過程，由上一級組織人事部門直接進行調(diào)查”，但是這還是屬于系統(tǒng)內(nèi)部的同體問責(zé)。

四是倒查機制時限規(guī)定不明確?！敦?zé)任追究辦法》雖然有“帶病提拔”實行倒查機制的規(guī)定，但僅是原則性要求，并沒有細化的具體規(guī)定。首先，發(fā)現(xiàn)干部“帶病提拔”多長時間內(nèi)啟動“倒查”機制，《責(zé)任追究辦法》沒作明確規(guī)定。各地在具體實踐中，作出明文規(guī)定的也不多。從筆者查閱的資料來看，目前，國內(nèi)涉及到這個規(guī)定的，僅有2013年7月正式對外公布的《珠海經(jīng)濟特區(qū)預(yù)防腐敗條例》(征求意見稿)，其中提出，對已有違紀(jì)違法問題的、在提拔任職后受到行政撤職或以上處分的國家工作人員，在作出處分后15個工作日內(nèi)應(yīng)當(dāng)啟動其提拔過程的倒查程序。*向松陽、袁丁、黃學(xué)佳：《干部被“查倒” “倒查”其提拔》，《南方日報》，2013年7月6日。其次，對追查的期限沒有明確規(guī)定。如果干部在任用之后不久，發(fā)現(xiàn)在任用之前存在違紀(jì)違法問題的，追究選拔任用責(zé)任人相對較易。如果在任用之后較長時間后才被發(fā)現(xiàn)“帶病提拔”，追究責(zé)任相對較難。一般來說，“帶病提拔”的干部，都存在一個腐敗的“潛伏期”，少則一年，多則十幾年、幾十年。在這個過程中，責(zé)任人職務(wù)的變動可能性較大，甚至有些被提拔重用，超出了追責(zé)方的管轄范圍，誰來對他們進行追究，常發(fā)生各種困難。還有一些責(zé)任人甚至已退休不在崗位，是否要進行追溯，等等。這些具體情況不做規(guī)定，實際執(zhí)行問責(zé)必將遇到障礙。

五是追責(zé)的程序不具體。如何進行責(zé)任追究，要有程序的具體設(shè)計，否則無章可循。一般而言，責(zé)任追究至少包括如下幾個程序：受理，即對有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作違規(guī)違紀(jì)以及失察失誤的匯報、檢舉和申訴；調(diào)查，即包括調(diào)查人員的組成、方案的制定、調(diào)查的手段和形式，調(diào)查報告的形成；處理，即按照干部管理權(quán)限予以處理；救濟，即告知責(zé)任人救濟途徑，如提起申訴、申請行政復(fù)議等?！皫Р√岚巍弊坟?zé)最主要的制度依據(jù)《責(zé)任追究辦法》，在這些方面都沒有具體的涉及。

四、落實責(zé)任追究機制：防止制度空轉(zhuǎn)

中國干部選拔任用制度自1978年以來不斷改革和創(chuàng)新，在黨管干部的總原則下，從委任制居統(tǒng)領(lǐng)地位，向委任制、選任制、考任制、聘任制等多元化的選拔任用模式轉(zhuǎn)變；從主要由領(lǐng)導(dǎo)和組織部門說了算，向群眾廣泛參與民主推薦、民主測評和民主選舉轉(zhuǎn)變。干部選拔任用中民主化的成分越來越得到體現(xiàn)和加強。然而，民主并不是干部選拔任用價值取向的全部，除了民主價值，干部選拔還要體現(xiàn)擇優(yōu)的價值。民主并不必然擇優(yōu)。在實踐中，一些競爭性選拔和公開考試選拔干部，簡單引入公開、民主、競爭的形式，“凡提必競”，“凡進必考”，對民主過程的有序、可控性重視不夠，對民主結(jié)果的科學(xué)分析把握不夠，簡單“以分取人”、“唯票取人”，把嚴(yán)肅的干部選拔工作搞成“作秀”、“選秀”，不僅選拔出了一些“高分低能”、“高票低品”的干部，還助長了干部隊伍的浮躁。這說明了只有數(shù)量而缺乏質(zhì)量的民主參與，并不一定真正能促進干部選拔質(zhì)量的提高，反而可能會帶來黨和國家政治局面的混亂。這在亨廷頓提出的“政治參與÷政治制度化=政治動亂”*[美]塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，上海世紀(jì)出版集團2009年版，第42頁。的公式中可以得到理解。這個公式說明，當(dāng)政治制度化程度尚不成熟時，失去控制的政治參與，必然帶來政治動亂。為糾正干部選拔任用中的亂象，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，強化黨委(黨組)、分管領(lǐng)導(dǎo)和組織部門在干部選人任用中的權(quán)重和干部考察識別的責(zé)任”。*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定(輔導(dǎo)讀本)》，人民出版社2013年版，第58-59頁。這即是說，在干部選拔任用中，黨委領(lǐng)導(dǎo)和組織部門居于主要地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。這個規(guī)定無疑更加突出了黨組織和領(lǐng)導(dǎo)者在干部選拔中的地位和作用。這不可避免帶來一些現(xiàn)實問題：干部選拔制度是否又會回到改革之前，是否會弱化群眾參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是否會更加強化領(lǐng)導(dǎo)和組織部門的權(quán)力，由此是否會導(dǎo)致用人腐敗問題從根本上無法解決？既要強化黨委、分管領(lǐng)導(dǎo)和組織部門在干部選拔任用中的權(quán)重，又要防止用人腐敗，最根本的辦法是改變過去有權(quán)無責(zé)狀況，真正實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，問責(zé)到位。在這樣的背景下，選人用人責(zé)任人追究制度，無疑承載著制約用人權(quán)，防止用人不正之風(fēng)的重要功能。

落實用人失察責(zé)任追究，防止相關(guān)制度“休眠”和“虛置”，必須從多方面入手。

首先，明確追究責(zé)任主體。責(zé)任追究的前提是找到對應(yīng)的承擔(dān)責(zé)任的對象?！陡刹窟x拔條例》(2002版)中規(guī)定的是“追究主要責(zé)任人以及其他直接責(zé)任人的責(zé)任”，誰是“主要責(zé)任人”，誰是“直接責(zé)任人”，相對比較模糊?！陡刹窟x拔條例》(2014版)進一步明確為“追究黨委(黨組)主要領(lǐng)導(dǎo)成員、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員、組織(人事)部門和紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員以及其他直接責(zé)任人的責(zé)任”。這就是說如果出現(xiàn)“帶病提拔”等現(xiàn)象，黨委主要領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員、組織部門和紀(jì)檢部門等五類人員將被作為具體責(zé)任人而被追責(zé)。這一規(guī)定將改變過去普遍存在的“集體負(fù)責(zé)”而實際誰都不負(fù)責(zé)的情況。但是，干部選拔任用是由多個復(fù)雜而交織的環(huán)節(jié)組成，具體是在哪一環(huán)節(jié)出了問題，應(yīng)該由誰負(fù)責(zé)，必須要有相應(yīng)的明確機制。為此，必須建立干部任用全程實錄制，對推薦環(huán)節(jié)、考察環(huán)節(jié)和決策環(huán)節(jié)的過程和參與者的具體情況如實記錄，留檔存案，“證據(jù)保全”，以備發(fā)生“帶病提拔”問責(zé)時事情追溯和責(zé)任倒查所用。當(dāng)然，為了防止一把手用人暗箱操作，還須強化集體責(zé)任追究一把手制，即當(dāng)發(fā)生重大用人失誤時，沒有明確的責(zé)任人而需由集體擔(dān)責(zé)的用人決策，追責(zé)時應(yīng)當(dāng)主要追究一把手的責(zé)任，如此不僅可以強化一把手的責(zé)任意識，還可以規(guī)范一把手的用人權(quán)，最大可能避免一把手的用人腐敗。

其次，科學(xué)界定責(zé)任情形。干部選拔出現(xiàn)失誤，難以完全避免，國外民選出來的官員也可能會出錯。因此，對于誰應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)何種責(zé)任要根據(jù)實際情形具體認(rèn)定。沒有盡到應(yīng)有的把關(guān)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和考察責(zé)任；對于明知有問題，仍然堅持推薦任用，造成嚴(yán)重后果的應(yīng)當(dāng)實行責(zé)任倒查，依紀(jì)依法進行處理；而在提拔時沒有問題，提拔之后發(fā)生問題的，則需認(rèn)真分析原因，汲取教訓(xùn)，作警示性的反思，在責(zé)任上則不必追究。

再次，建立終身責(zé)任追究制度。當(dāng)前，我國司法系統(tǒng)實行權(quán)責(zé)一致的辦案責(zé)任制，法官、檢察官、人民警察在職責(zé)范圍內(nèi)對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。這一做法可以同樣適用于干部選任責(zé)任追究。終身追責(zé)制，使責(zé)任跟著人走，不會因為責(zé)任人的調(diào)動、升職或離任而人走責(zé)消。目前，一些領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是一把手在用人決策的時候膽子很大，但發(fā)生失誤卻無人追究。用人決策終身責(zé)任追究制，不論一把手是否調(diào)任或已經(jīng)退休，都要對其決策的失誤或損失予以追究，并作出相應(yīng)的處理。如此，可以減少或避免那些不負(fù)責(zé)地拍腦袋用人、出現(xiàn)問題后拍屁股走人的現(xiàn)象，更是對那些出于私心或搞權(quán)錢交易的用人腐敗產(chǎn)生應(yīng)有的威懾作用。

最后，引入“異體問責(zé)”機制。同體問責(zé)的最大問題，難以避免“捂蓋子”的“馬桶效應(yīng)”。僅有系統(tǒng)內(nèi)部的自我問責(zé)是不夠的，要讓這種黨內(nèi)制約用人腐敗行為的問責(zé)制更有效地發(fā)揮作用，還應(yīng)當(dāng)擴大到系統(tǒng)外部的“異體問責(zé)”，如與公眾、媒體等更廣泛的社會監(jiān)督相配合。社會公眾參與問責(zé)，能夠更大程度上保證責(zé)任主體在貫徹執(zhí)行中不走樣。輿論問責(zé)覆蓋面廣，不僅對貫徹執(zhí)行責(zé)任制的不良行為具有極大的監(jiān)督和威懾作用，且對嚴(yán)格貫徹落實責(zé)任制的良好行為具有強有力的導(dǎo)向作用。惟有如此，才能將“用錯人”控制在最小的發(fā)生機率上。□

(責(zé)任編輯：嚴(yán)國萍)

2016-06-14

吳海紅，中共上海市委黨校黨史黨建教研部副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向為執(zhí)政黨建設(shè)等。

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目《提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平研究》(編號：10JZD0001)。

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1007-9092(2016)05-0075-007