曹冰華

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農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實施分析
——基于多元主體利益訴求視角

曹冰華

（延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西延安716000）

［摘要］農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策在實施過程中涉及國家、流入地行政部門、學(xué)校、農(nóng)民工家庭及隨遷子女等多重主體，他們有著各自不同的利益訴求并對該項政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生重要的影響。基于利益的視角，分析農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實施中多元主體的利益訴求，有助于促進農(nóng)民工隨遷子女公平地接受義務(wù)教育以及該項政策的完善。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)民工；隨遷子女；義務(wù)教育；政策

隨著我國城市化進程的不斷推進，大規(guī)模的勞動力向城市流動，由此而產(chǎn)生的農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題成為社會普遍關(guān)注的問題。國家就農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題出臺了一系列法律、法規(guī)和政策：1996年4月教育部印發(fā)了《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》，在部分地區(qū)試行。1998年教育部出臺《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》表明農(nóng)民工隨遷子女在城市接受義務(wù)教育正式得到國家承認(rèn)和許可。2001年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，“要重視解決隨遷子女接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主（簡稱“兩為主”政策）”。2003年9月30日，教育部印發(fā)了《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》。2006年6月，《中華人民共和國義務(wù)教育法》以均衡教育思想為指導(dǎo)，確定了農(nóng)民工流入地政府要為隨遷子女提供公平接受義務(wù)教育的條件?？梢钥闯?，農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策處于不斷的“行進”中—政策惠及的范圍逐步擴大、保障制度和措施漸趨完善。雖然我們?nèi)〉昧艘恍┻M展，但是也要清醒地認(rèn)識到隨遷子女義務(wù)教育政策實施過程中存在的一些現(xiàn)實問題，并采取措施對這些問題進行妥善的解決與處理。教育是一個利益場，教育政策制定與改革發(fā)展就是分配、調(diào)整教育領(lǐng)域中的各種利益關(guān)系和利益格局。研究論析錯綜復(fù)雜的教育利益關(guān)系是制定教育政策、完善教育立法、推進教育改革的邏輯起點［1］。農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實施涉及國家、流入地行政部門、學(xué)校、農(nóng)民工家庭及隨遷子女等多重主體，這些主體基于自身利益的考慮，有著各自不同的利益訴求并且為了實現(xiàn)利益訴求進行博弈。基于“利益”的視角，分析農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實施中多元主體的利益訴求及博弈，可以使我們認(rèn)識到各方主體的博弈，并在此基礎(chǔ)上力爭互惠共贏，從而促進農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策的完善及隨遷子女公平地在城市接受義務(wù)教育。

一、農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實施中的利益界說及多元主體

（一）利益界說

一般層面上對“利益”最通俗的理解就是指“好處”，最直接的表現(xiàn)是物質(zhì)形態(tài)。但是從更深的層面上理解“利益”的內(nèi)涵主要存在“好處說”、“需要說”、“價值說”、“權(quán)利說”、“能力說”和“關(guān)系說”六種不同的觀點［2］。就其外延而言，權(quán)力、聲望、社會地位、影響力等價值性利益以及一些物質(zhì)性利益也包含其中［3］。因此，本文所探討的利益是指能夠滿足人的需要的某些精神產(chǎn)品抑或物質(zhì)產(chǎn)品［4］。教育利益則是指在教育過程和教育結(jié)果中涉及的利益主體所獲得的、能夠滿足其需求的精神產(chǎn)品或物質(zhì)產(chǎn)品。在社會發(fā)展中，利益問題并非是虛擬的學(xué)術(shù)問題或籠統(tǒng)的道德說教，而是一個客觀存在的“事實”。它是人類活動的根本動因，甚至可以說“人們奮斗和競爭所獲得的一切，都與他們的利益需求有關(guān)”?！白プ±婢妥プ×巳祟惿鐣l(fā)展的動力源泉，抓住利益關(guān)系就抓住了人類社會的結(jié)構(gòu)之軸”，這就意味著我們在教育領(lǐng)域中可以通過對農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策所涉及的個人、階層和組織的自身利益訴求進行研析，判斷其動機和行為，進而抓住該項政策實施的動因，促進政策的有效執(zhí)行。

（二）利益訴求視角下農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實施中涉及的多元主體

利益具有主體相對性，即對同一事物或活動，不同的主體其利益訴求呈現(xiàn)差異化。就農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策而言，所涉及的利益關(guān)系人主要有國家、流入地行政部門、學(xué)校、農(nóng)民工家庭及隨遷子女等不同類型的主體。國家是農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策的制定者和發(fā)布者，需要從國家教育整體發(fā)展情況進行頂層設(shè)計，然后以法規(guī)、文件等形式呈現(xiàn)國家意志和理念，這屬于公共政策的制定主體；流入地行政部門和學(xué)校是該項政策的具體執(zhí)行部門，對政策上傳下達(dá)，負(fù)責(zé)政策實施的具體事項，屬于公共政策的執(zhí)行主體；農(nóng)民工家庭及隨遷子女是該項政策的具體落實人和受益者，承接和貫徹政策的精神實質(zhì)，屬于公共政策的最關(guān)鍵的“人”的因素。對不同利益相關(guān)主體而言，農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策具有不同的利益價值，因此各個利益相關(guān)主體基于維護自身利益的考慮而采取一些能夠使自身利益最大化的行為，這就是多元主體之間基于利益角度的博弈，而博弈的結(jié)果往往影響政策實施的效果。

二、農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實施中的多元主體利益訴求

（一）國家的利益訴求：均衡教育發(fā)展

國家教育政策制定是基于對我國教育發(fā)展現(xiàn)狀的分析以及對教育未來發(fā)展走向的整體考慮和頂層設(shè)計，體現(xiàn)的是國家戰(zhàn)略和意志。就目前我國教育發(fā)展?fàn)顩r而言，最突出的問題是教育發(fā)展不均衡，尤其是城鄉(xiāng)教育發(fā)展嚴(yán)重不均?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確將促進公平作為我國的基本教育政策。教育公平是社會公平的基礎(chǔ)，農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育問題是實現(xiàn)教育公平必須解決的瓶頸問題。讓農(nóng)民工隨遷子女不再處于城市邊緣和游離于義務(wù)教育體系之外，平等享有受教育的權(quán)利，它不僅關(guān)系到廣大農(nóng)民工的切身利益，更是關(guān)系到隨遷子女的成長命運。因此，國家頒布一系列政策和法規(guī)，致力于使所有農(nóng)民工隨遷子女都能在城市享受公平、均衡的優(yōu)質(zhì)教育，從而貫徹教育均衡發(fā)展和教育公平的理念，促進我國教育整體和諧發(fā)展。

（二）流入地行政部門與學(xué)校的利益訴求：教育資源與財政的思量

農(nóng)民工流入地行政部門與學(xué)校作為教育具體的責(zé)任主體，在執(zhí)行政策和實際辦學(xué)過程中面臨“財”與“資源”的現(xiàn)實問題，這也是影響、制約教育均衡發(fā)展的主要因素。農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策貫徹的是“兩為主”的政策，即隨遷子女接受義務(wù)教育問題，以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主。我國義務(wù)教育實施“以縣為主”的管理體制，地方政府需要負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)貙W(xué)校的教育支出，那么流入地政府和公辦學(xué)校接納越多的農(nóng)民工隨遷子女，就意味著當(dāng)?shù)匦姓块T教育財政支出的增加，對于公辦學(xué)校來說也會陷入經(jīng)費緊缺的困境，如農(nóng)民工隨遷子女的大量涌入，造成教育資源的擁擠，學(xué)校為了容納更多的農(nóng)民工隨遷子女，只能擴建校舍，增加教師資源和軟硬件設(shè)施。當(dāng)?shù)胤叫姓块T的財政支持不到位時，公辦學(xué)校的運行便會陷入困境，這是“財”的問題?！百Y源”問題是指，農(nóng)民工及隨遷子女的大量涌入，造成流入地公共服務(wù)資源和教育資源的擁擠，一方面給流入地社會和學(xué)校在配置資源總量上增加了負(fù)擔(dān)，甚至?xí)档蛯W(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量；另一方面，容易引發(fā)當(dāng)?shù)厥忻窦皩W(xué)校的對外排斥行為，從而激發(fā)社會階層矛盾乃至沖突，影響社會和諧發(fā)展。所以，流入地政府和學(xué)校對于農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實施中的利益考慮是基于財政與當(dāng)?shù)刭Y源情況之間的權(quán)衡。但這種做法損害了農(nóng)民工隨遷子女公平地接受義務(wù)教育的基本權(quán)利和切實的利益。

（三）農(nóng)民工家庭及隨遷子女的利益訴求：在城市享受公平、均衡的優(yōu)質(zhì)教育

城市公辦學(xué)校優(yōu)越的教育教學(xué)條件和優(yōu)質(zhì)的教學(xué)質(zhì)量，以及入讀公辦學(xué)校也就意味著享受優(yōu)質(zhì)教育的理念使得送子女入讀城市公辦學(xué)校成為隨遷子女家長的首選。農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策明確了“兩為主”的政策原則和導(dǎo)向，但是，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍制度的客觀存在，加之前文分析的流入地政府及學(xué)校的利益訴求，流入地政府在執(zhí)行隨遷子女義務(wù)教育政策時，同時執(zhí)行的是現(xiàn)行戶籍管理制度和由戶籍所在地負(fù)責(zé)的義務(wù)教育管理體制。因此，制度和體制的制約必然涉及利益的調(diào)整和資源的重新分配，這勢必會對農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策的有效實施產(chǎn)生影響，使農(nóng)民工隨遷子女在城市接受義務(wù)教育時面臨著重重門檻，比如，戶籍的限制、高額的借讀費、文化觀念的排斥、制度和資源的排斥等，使農(nóng)民工隨遷子女很難進入城市公辦學(xué)校就讀，要么被拒之千里，留守農(nóng)村成為留守兒童，產(chǎn)生新的社會矛盾和問題，要么只能進入辦學(xué)條件較差的民辦私立學(xué)校或農(nóng)民工子弟學(xué)校［5］。農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育問題無法得到妥善的解決，基本的受教育權(quán)利無法享有的話，勢必會引起龐大的農(nóng)民工群體對國家政策及政府的嚴(yán)重不滿，那么他們就會基于自身的利益訴求與政府、社會進行博弈，從而擴大社會的隔閡疏離，激化社會階層矛盾甚至誘發(fā)社會對抗沖突，導(dǎo)致社會破裂，影響社會穩(wěn)定與和諧。所以，對于農(nóng)民工家庭及隨遷子女而言，能夠在城市享受公平、均衡的優(yōu)質(zhì)教育是他們最大的利益訴求。

三、走向正和博弈：理想境界與途徑

（一）正和博弈：農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實施中的理想境界

在利益高度分化的當(dāng)今社會中，不同利益主體之間的競爭乃至爭斗是公共社會中的普遍現(xiàn)象。教育利益是人們普遍追求的、關(guān)系到切身命運的現(xiàn)實問題，因此，我們要承認(rèn)并正視教育利益追求的合理性。在農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行過程中，國家、流入地行政部門和學(xué)校、農(nóng)民工家庭及隨遷子女之間作為三種不同的利益主體產(chǎn)生了不同的利益訴求。這種利益訴求的差異化是正常的，同時因為利益訴求的差異以及為獲得各自的利益將可能發(fā)生競爭乃至沖突，這就涉及博弈。博弈是多元主體之間行為具有相互作用時基于主體自身的利益而做出維護自身利益的行為。一般來說，利弊同所需權(quán)衡，多利相權(quán)取其重，多弊相權(quán)取其輕。事實上，具有社會屬性的人在社會中的層屬就是利益博弈的綜合結(jié)果，社會也隨之在利益博弈中發(fā)生變化。博弈的結(jié)果可能會出現(xiàn)正效應(yīng)，也可能會出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)，從而影響最初目的的實現(xiàn)與實施的效果。從結(jié)果上看，多元主體的利益博弈通常有三種形式：一是利益總和不變的零和博弈，二是利益總和減少的負(fù)和博弈，三是利益總和增長的正和博弈。在這三種利益博弈中，正和博弈的利益各方互惠共贏，是我們所追求的格局。當(dāng)今社會中所倡導(dǎo)的構(gòu)建和諧社會及可持續(xù)發(fā)展等都可以看作是正和博弈的體現(xiàn)。因此，重視多元主體的利益訴求并爭取在利益博弈中達(dá)成正和博弈就顯得尤為重要，正和博弈是農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實施過程中多元主體博弈的理想境界。

（二）實現(xiàn)途徑

農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策在實施中要想達(dá)成正和博弈，就必須抓住博弈過程中的關(guān)鍵主體和可能的途徑。在農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實施中，農(nóng)民工家庭及隨遷子女是最為關(guān)鍵的因素，因為他們承接政策的精神實質(zhì)，是政策的受益者和具體落實人，是政策成敗最關(guān)鍵的因素。因此，必須重視和保障農(nóng)民工隨遷子女的利益訴求，使隨遷子女在城市享受公平、均衡的優(yōu)質(zhì)教育。對于農(nóng)民工家庭及隨遷子女來說，其外在的貧困生活環(huán)境、社會階層層屬等很難改變，但是對于保障農(nóng)民工隨遷子女在城市公平地接受義務(wù)教育方面，國家、流入地行政部門和學(xué)校可以有所作為。如國家可以實行“教育券”制度?！敖逃奔凑畬⒔逃?jīng)費折算成一定數(shù)額的有價證券發(fā)給每位學(xué)生，家長和學(xué)生可以在收費標(biāo)準(zhǔn)不同的學(xué)校之間自由地?fù)裥＞妥x，不足的部分由自己承擔(dān)。所以它的突出特點是錢隨人走，而流入地政府和流出地政府之間，再按實際發(fā)生的“教育券”數(shù)量，經(jīng)中央政府進行財政轉(zhuǎn)移支付［6］。這樣一方面有助于減輕農(nóng)民工家庭的教育負(fù)擔(dān)，另一方面也可以緩解公辦學(xué)校經(jīng)費緊缺的現(xiàn)狀，減少其接受農(nóng)民工隨遷子女的顧慮。對于流入地政府來說，要加強政策執(zhí)行主體間的協(xié)調(diào)與合作，具體來說，可以通過明確各行政部門如教育、民政、公安等部門的職責(zé)，加強政策執(zhí)行主體間的合作溝通機制，來促進義務(wù)教育資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策的有效實施。再如，可以建立中央與地方共同分擔(dān)的財政體制，關(guān)于某項義務(wù)教育經(jīng)費的支出，中央政府和地方政府各自應(yīng)該承擔(dān)多少比例，這些比例最好能夠量化，并具有可操作性，從而避免出現(xiàn)政策模糊，地方行政部門在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差［7］。也就是說，義務(wù)教育經(jīng)費投入的穩(wěn)定來源只有獲得一定的保障，才能降低流入地政府義務(wù)教育經(jīng)費的短缺程度。說到教育經(jīng)費的來源，在增加政府投入的同時，可以放寬政策限制，鼓勵社會力量的捐助，廣開渠道，吸納社會資金的參與。而流入地公辦學(xué)校可以通過改善學(xué)校辦學(xué)條件、構(gòu)建無歧視的教育環(huán)境、加大接納力度等措施來強化學(xué)校的教育管理，拆除戶籍制度樊籬，給予入城隨遷子女同城待遇，從而滿足農(nóng)民工隨遷子女公平地接受義務(wù)教育的訴求。具體措施如，對于城鄉(xiāng)學(xué)生要混合編班，杜絕按分排隊或區(qū)分快慢班等，給予隨遷子女同等競爭的機會。當(dāng)然，這些措施與機制都是基于國家、流入地行政部門、學(xué)校、農(nóng)民工家庭及隨遷子女等主體的利益訴求最大化，是該項政策涉及的多元主體的利益謙讓，也是達(dá)成正和博弈的有效途徑，而且這些措施和機制并非要求各個地方相同，人人相同，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況及農(nóng)民工隨遷子女的具體訴求加以變通。

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Analysis on the Implementation of Compulsory Education Policy for Rural Migrant Workers’Children——Based on benefit claim of multiple subjects

CAO Bing-hua
（Institute of Public Administration，Yan’an University，Yan’an 716000，China）

Abstract:The compulsory education policy for rural migrant workers’children involving the state，administrative departments where migrant workers flow into schools，families of migrant workers and their children in the process of the policy implementation. These subjects have different interests and demands which have an important impact on the implementation of the policy. Based on the interest in analyzing the benefit claim of multiple subjects in the process of the implementation of compulsory education policy for rural migrant workers’children，it will help rural migrant workers’children to receive compulsory education fairly and improve the policy.

Key words:rural migrant workers；children；compulsory education；policy

［中圖分類號］D63.31

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）02-0049-04

［收稿日期］2015-12-22

［作者簡介］曹冰華（1990—），女，山西臨汾人，延安大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，從事公共政策和教育管理方向的研究。