馬先標

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區(qū)域經(jīng)濟政策若干基本理論要素研究

馬先標

摘要：對區(qū)域經(jīng)濟政策的功能、制定實施主體、種類、性質、制定依據(jù)與制定原則等若干基本理論要素進行逐一解讀。區(qū)域經(jīng)濟政策的功能是要縮小區(qū)域之間過度的、不適當?shù)慕?jīng)濟差距，促進各區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，以避免區(qū)際過度發(fā)展差距下的社會矛盾和沖突，此外，區(qū)域經(jīng)濟政策還有民族、國防等特殊向度的擴展功能；區(qū)域經(jīng)濟政策制定主體是以中央和省級政府為主的整個政府體系；公共性是區(qū)域經(jīng)濟政策的根本屬性，當然這種公共性的發(fā)揮，要有利于形成市場主導、政府引導的政市協(xié)調的破解“區(qū)域問題”的長效機制。相關的解讀為制定有效的區(qū)域經(jīng)濟政策體系，乃至促進區(qū)域經(jīng)濟治理體系與治理能力現(xiàn)代化，提供了基礎理論支撐。

關鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟政策；基本理論；功能與制定實施主體；政策種類與性質；制定依據(jù)與制定原則

如何制定正確的區(qū)域經(jīng)濟政策，不但事關各區(qū)域自身的發(fā)展水平和發(fā)展質量，也必然對涵蓋各區(qū)域的一國總體經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要影響。歷史與現(xiàn)實、理論和實踐都表明，無論是發(fā)達經(jīng)濟體的政府和理論界，還是新興經(jīng)濟體的政府和理論界，都重視區(qū)域經(jīng)濟政策研究、制定和實施，重視對其相關績效的評價。然而就中國國內情況來看，學者對與區(qū)域經(jīng)濟政策相關的基本理論要素，還缺乏較多的系統(tǒng)探討和準確把握，導致諸多扭曲的區(qū)域經(jīng)濟政策，在廣闊的東部、中部和西部三大地帶井噴式涌現(xiàn)，影響區(qū)域發(fā)展中的政市關系協(xié)調，損害區(qū)域內和區(qū)域之間（以下簡稱區(qū)際）資源配置效率。加上改革進程中政府職能轉變不到位，對政府績效考核予以貫徹落實的效果難提高，以及市場本身的缺陷，使得區(qū)域經(jīng)濟政策領域的一些亂象長期存在，難以治理，進而影響區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)協(xié)調發(fā)展。

與此相伴隨，包括區(qū)域規(guī)劃（即區(qū)域發(fā)展規(guī)劃）、城市規(guī)劃①在內的諸多戰(zhàn)略性區(qū)域經(jīng)濟政策，其內容“寬窄失范”、重復矛盾、規(guī)劃“碎片化”等現(xiàn)象也較為嚴重，由此也引發(fā)對某些區(qū)域經(jīng)濟政策是否有必要存在的誤解和詰難：如認為順應經(jīng)濟全球化和加入WTO后的國際形勢，國內經(jīng)濟一體化和構建統(tǒng)一的國內大市場是必然選擇，眾多跨省市的區(qū)域一體化政策，以及省市層面普遍制定實施區(qū)域經(jīng)濟政策，會導致區(qū)際歧視和差異，與國內經(jīng)濟和國內市場一體化的大方向也相違背。理論界也有關于一些區(qū)域經(jīng)濟政策干預區(qū)域資源、要素和產(chǎn)品自由流動配置，損害市場效率、妨礙市場機制、造成“無謂損失”的評責，進而認為國內政府部門制定紛繁雜亂的區(qū)域經(jīng)濟政策是好心辦壞事，等等。

基本理論問題具有始基性、源頭性的特征，在此情境下，有必要重新思考、準確界說與區(qū)域經(jīng)濟政策本身相關的基本理論核心要素，包括區(qū)域經(jīng)濟政策的功能、制定實施主體、種類、性質、制定依據(jù)與制定原則等，以期為實踐層面制定有效的區(qū)域經(jīng)濟政策，夯實理論基礎，提供方法論支持。

下面的解讀將循著如下進路展開：首先剖析區(qū)域經(jīng)濟政策功能與制定實施主體，接著解讀區(qū)域經(jīng)濟政策的種類與性質，并進一步對其制定依據(jù)與制定原則進行探討，并簡要辨析區(qū)域經(jīng)濟政策與區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略，以及區(qū)域經(jīng)濟制度和區(qū)域經(jīng)濟政策等相關概念之間的關系。

一、區(qū)域經(jīng)濟政策的功能與制定實施主體

近10多年來，對國家區(qū)域經(jīng)濟政策進行解讀的研究漸增②。如關于美國區(qū)域經(jīng)濟政策（李曉西，1996；慶沅、彭堯，1997；沈濱、王海龍，2000；連振隆，2000；胡玲，2000；劉建芳，2002；賈慶軍，2004；司勁松，2005；王濤，2007；張力等，2010）、③日本區(qū)域經(jīng)濟政策（衣保中、任莉，2003；井文城，2015；張潔，2013）、韓國區(qū)域經(jīng)濟政策（施衛(wèi)東，2000；孫秉舜，2007；金鐘范，2005④）等研究探討。篇名出現(xiàn)“中國區(qū)域經(jīng)濟政策”主題的學術論文（中國區(qū)域經(jīng)濟學會區(qū)域經(jīng)濟政策課題組，1991；魏后凱，1991；蔣清海，1991；張可云，1997；王一鳴，1998，2006；孫維東，1997；陳其霆，1999；史增震，1999；姚敏，2001；趙艾鳳等，2001；張永麗、李國政，2002；陳家海，2003；朱建成等，2008；桂光，2009；馮倩宇，2011；徐靜等，2012；陳麗娜等，2013）則明顯多于對市場經(jīng)濟發(fā)達國家的相關主題研究，也有書名即突出“區(qū)域經(jīng)濟政策”主題的出版物（母愛英，2004；張可云，2005；張麗君，2006；陳家海，2010）⑤。當然，還有一些研究生的學位論文主題即為中國區(qū)域經(jīng)濟政策，此不列出。

然而，在對區(qū)域經(jīng)濟政策概念的某些組分的闡述上，似乎仍不夠清晰精當，乃至存在偏誤。例如對區(qū)域經(jīng)濟政策的性質問題的理解和把握上，對區(qū)域政策、區(qū)域制度和區(qū)域經(jīng)濟政策的邏輯關系、區(qū)域經(jīng)濟政策制定實施主體的內涵外延等認識上，還存在一些視其為不言自明、理當如此的先驗認知現(xiàn)象。實際上，正是因為對該類政策的某些組分，特別是性質、制定實施主體等缺乏更為深度系統(tǒng)的闡述、認知和把握，導致國內區(qū)域經(jīng)濟政策的某些內容混亂，政策亂象叢生，并引發(fā)義理性危機。

鑒于此，需重新思考、梳理和歸納總結與區(qū)域經(jīng)濟政策概念相關的基本組分的含義。這里首先闡述其功能、制定實施主體。

（一）區(qū)域經(jīng)濟政策的功能

只有明晰和深刻地體察區(qū)域經(jīng)濟政策所具有的主要功能，才能為這種政策是否有存在的必要性意義找到根據(jù)，也才能確定應該由什么樣的主體來制定、實施該類政策。闡述區(qū)域經(jīng)濟政策功能，又需從區(qū)域經(jīng)濟政策如何產(chǎn)生開始。

1.區(qū)域經(jīng)濟政策的產(chǎn)生

一般來說，市場經(jīng)濟體制下企業(yè)獨立地投資和生產(chǎn)，形成部門經(jīng)濟或行業(yè)經(jīng)濟結構，也形成了經(jīng)濟活動的空間結構。當這種經(jīng)濟空間結構過度扭曲、失衡，市場機制不能有效地發(fā)揮作用或失靈，導致區(qū)際之間在人均收入、就業(yè)狀況等主要指標的發(fā)展差距較大乃至過大時，政府會通過財政轉移支付、福利補貼、科技教育促進等政策，調控這種區(qū)域之間發(fā)展的過大差距，區(qū)域經(jīng)濟政策由此而產(chǎn)生。

新中國成立直至改革開放前一段時期，實行計劃經(jīng)濟體制，一些面向區(qū)域的重點項目、財政投資乃至生產(chǎn)力布局政策，也因具有空間效應，帶有對區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展水平進行調控的特征，按理說這似乎也是一種區(qū)域經(jīng)濟政策。然而，通常所說的區(qū)域經(jīng)濟政策，主要是市場經(jīng)濟體制下的區(qū)域經(jīng)濟政策。經(jīng)濟政策史和五年計劃、五年規(guī)劃歷程表明，中國自20世紀80年代開始市場化的改革，也就開始有獨立的區(qū)域經(jīng)濟政策，而此前計劃體系下，政府對財政、投資、重點項目在全國各區(qū)域的直接干預和布局，雖然具有空間效應，但似乎只能說是一種廣義的區(qū)域經(jīng)濟政策。

2.區(qū)域經(jīng)濟政策的功能

區(qū)域經(jīng)濟政策，應該說是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展政策或地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展政策的簡稱。

國內外諸多的理論探索和實踐都表明，區(qū)域經(jīng)濟政策的功能不是簡單地促進一國某一區(qū)域的資源有效配置和經(jīng)濟發(fā)展，而是要縮小區(qū)域之間過度的、不適當?shù)慕?jīng)濟差距，并進一步地縮小各區(qū)域居民在人均收入、就業(yè)機會、社會保障福利乃至教育水平等方面的不適當差距，促進各區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，以避免區(qū)際過度發(fā)展差距下的社會矛盾和沖突?！皩τ谙裰袊@樣一個地區(qū)差異懸殊且面臨著諸多復雜區(qū)域問題的發(fā)展中大國來說，制定并實施科學有效的區(qū)域經(jīng)濟政策，將是國家經(jīng)濟政策的重要組成部分，也是國家調控和協(xié)調區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，優(yōu)化資源空間配置的重要手段”（魏后凱，2005）。

我們通常所述及的區(qū)域經(jīng)濟政策的目標，指的是該類政策的應然功能，即通過實施該類政策，應該達到什么樣狀態(tài)的政策效果。如一些專家學者認為，區(qū)域經(jīng)濟政策目標，就是要改進當?shù)馗＠?，消除要素流動障礙，塑造區(qū)域發(fā)展的長期動力（安虎森，2003）。而其在實施過程中所達到的效果，體現(xiàn)了實然層面的功能。

就國內而言，區(qū)域經(jīng)濟政策的最終目標可歸結為“最終實現(xiàn)各地區(qū)人民共同繁榮富裕的目標”（陳耀，2013），或進一步有助于促進全面建成小康社會、和諧社會，這個最終目標與國內區(qū)域經(jīng)濟政策的最廣泛意義上的功能相對應。

也有研究文獻指出其與市場機制在區(qū)域經(jīng)濟資源配置中的角色關系，如“區(qū)域經(jīng)濟政策是糾正市場機制在資源空間配置上的失靈，抑制區(qū)域差距的過分擴大，降低空間社會交易成本，維持必要區(qū)域公平，實現(xiàn)資源空間上的優(yōu)化配置”（曹玉書等，2002）。

此外，對于一些多民族的大國來說，如中國、英國等，區(qū)域經(jīng)濟政策還凸顯民族地區(qū)與其他區(qū)域協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的作用，以增強民族凝聚力、維護領土完整和國家統(tǒng)一，應對非傳統(tǒng)安全等特別功能。區(qū)域經(jīng)濟政策也有其特殊背景下的鞏固國防功能、鞏固邊防功能和相應的目標，如計劃經(jīng)濟下的蘇聯(lián)，計劃經(jīng)濟時期中國的三線建設時期，就是這種情形。即使是市場經(jīng)濟背景下，某些區(qū)域經(jīng)濟政策也有鞏固國防、增強軍隊實力的部分功能。對歐美成熟國家區(qū)域經(jīng)濟政策的功能做歸納，甚至還能發(fā)現(xiàn)減少區(qū)域人口和大城市交通過度擁擠的區(qū)域經(jīng)濟政策內容，當前我們治理霧霾和環(huán)京津貧困帶，可從中汲取經(jīng)驗。

上述的分析無疑表明，區(qū)域經(jīng)濟政策總體功能和分項功能，對應其總目標和各分項目標。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟政策所具有的各項功能，制定并采取合適的相關政策，就可以實現(xiàn)各項目標，特別是縮小各區(qū)域居民生活水平的過大差距。我們需要打破區(qū)域經(jīng)濟政策功能僅限于經(jīng)濟領域，而不擴展到社會、民族、國防等領域的狹隘功能觀，特別是就我國這樣的多民族國家情況來看，由于民族區(qū)域經(jīng)濟政策同樣是“黨的民族政策和國家經(jīng)濟政策的重要組成部分”（張麗君等，2010），因而，促進民族地區(qū)這樣的特殊區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展政策，就更事關各民族團結和共同繁榮的國家大戰(zhàn)略，而需要受到足夠的重視。當然，過度強調其中的一部分功能，而忽略其他功能的政策觀點，肯定也是偏誤的。

（二）區(qū)域經(jīng)濟政策制定實施主體

一些關于制定區(qū)域經(jīng)濟政策重要性的理論闡述，就隱含了有關區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展政策的制定主體。例如，“由于區(qū)位地緣、歷史基礎和社會人文等諸多因素的影響，區(qū)域之間的發(fā)展存在不小的差距。要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展，既要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，又要根據(jù)不同區(qū)域的實際情況采取不同的區(qū)域政策，促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)地區(qū)間的共同繁榮”（陳棟生，2005）。顯然，上述這段話中，與市場主體對資源配置的角色相對應，另一個“又要根據(jù)不同區(qū)域的實際情況采取不同的區(qū)域政策”的主體，無疑是政府。并且，就中國特色的政治權力機構而言，這里的“政府”實際上是大政府體系，即國內的區(qū)域經(jīng)濟政策，是“黨和政府有關宏觀區(qū)域經(jīng)濟的政策”（陳棟生，2005）。

從區(qū)域經(jīng)濟政策的功能以及各國區(qū)域經(jīng)濟政策的實踐歷程可知，政府的確是制定和實施區(qū)域經(jīng)濟政策的主體。

對政府是區(qū)域經(jīng)濟政策的制定實施主體予以專門的強調，似乎是多余的。實際上，只有深刻理解和把握政府是制定實施區(qū)域經(jīng)濟政策的主體，才能對區(qū)域經(jīng)濟政策究竟包括哪些種類，以及全面系統(tǒng)地認清其性質等關鍵問題，做到心中有數(shù)，并且對國內那些打著縮小區(qū)域經(jīng)濟差距旗號的所謂的“區(qū)域經(jīng)濟政策”，給予清理歸并。

國外情況，以美英為例，美國經(jīng)濟開發(fā)署負責對“問題區(qū)域”的援助和確定問題區(qū)域框架，經(jīng)濟分析局負責區(qū)域分析和區(qū)域劃分；英國則由貿工部負責鑒別受資助地區(qū)和企業(yè)，勞工部負責這些地區(qū)就業(yè)者的再培訓，“傳統(tǒng)區(qū)域政策時期”，主要是中央政府制定政策，中央政府和地方政府在“新區(qū)域政策時期”，逐步開始共同制定和實施區(qū)域經(jīng)濟政策⑥，等等。

國內情況，中央層面的區(qū)域經(jīng)濟政策制定，由國家發(fā)改委負責，實施主體是各產(chǎn)業(yè)各領域的經(jīng)濟管理類部委。但是，一些研究指出應盡快組建更高級別的國家區(qū)域政策委員會，下設東北、中部、西部、東部辦公室，根據(jù)發(fā)展需要還可在相應的這些辦公室下，細分若干經(jīng)濟圈辦公室⑦。

認識到政府體系是區(qū)域經(jīng)濟政策的制定實施主體還不夠，還需弄清楚：是否各層級政府和諸多政府組成的部門，都可以制定并實施區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策？各層級政府和政府部門制定的區(qū)域經(jīng)濟政策之間的邏輯關系是什么？深刻而徹底地認清這些看似簡單而并未系統(tǒng)闡述過的理論問題，對促進國內區(qū)域經(jīng)濟政策的科學化，乃至發(fā)展中國特色區(qū)域經(jīng)濟政策體系，都是非常必要且尤為關鍵的。

由于中國地域廣闊，諸多省級政府管轄的地域范圍與世界上其他不少國家的疆域等同⑧，不但東中西部三大地帶之間的發(fā)展極不平衡，就是省際經(jīng)濟發(fā)展差距，乃至一些省內各局部區(qū)域之間的經(jīng)濟差距也較大。鑒于此，至少需由央省兩級政府制定區(qū)域經(jīng)濟政策，相應的政府主管部門也應擔負起執(zhí)行政策的職責。

當然，一些地市、縣鄉(xiāng)級政府有制定適合本行政區(qū)域的經(jīng)濟政策的訴求和沖動，并冠之以縣域、鎮(zhèn)域區(qū)域經(jīng)濟政策，對此，不能簡單地予以否定，而需要全面而客觀地對待。例如，甘肅省民勤縣作為生態(tài)危機重災區(qū)，國家領導人曾對此有“決不讓民勤成為第二個羅布泊”的期待與要求，那么，促進甘肅省內市縣經(jīng)濟社會與生態(tài)協(xié)調發(fā)展的目標，具體到民勤縣，是否該縣政府就只能是旁觀者或配角，而主要讓央省兩級政府唱主角？這似乎是值得深入思考的命題之一。

的確，中央層面的區(qū)域政策的導向，是地方政府制定本轄區(qū)經(jīng)濟政策的重要風向標，但是中國疆域廣闊、各地情況差別大，在遵循根本原則的前提下，也應提倡自主探索差異化的地區(qū)經(jīng)濟政策，即通常的因地制宜的地區(qū)經(jīng)濟政策（陳娟等，2008；楊波，2010；等等）。

不過，因地制宜的“地”，其區(qū)域和等級到底定位在什么邊界上，的確還需要學業(yè)兩界深入研究和爭鳴。但是，基本可以肯定的觀點是，國內區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距突出而需要政府來調節(jié)的問題，大部分集中在省級區(qū)域乃至跨省的多省市區(qū)域。

需要指出的是，對區(qū)域經(jīng)濟政策實施效果的監(jiān)督評價，是區(qū)域經(jīng)濟政策實施的重要環(huán)節(jié)，也是促進其政策效果的必要手段，因而，各級人大、審計監(jiān)察機關也應以適當方式參加區(qū)域經(jīng)濟政策的制定實施，并作為廣義的政府組成部分，而歸入?yún)^(qū)域經(jīng)濟政策制定實施主體內。

另外，在新公共管理運動中孕育而生的政府績效考核制度安排，內在地要求政府公共政策制定與實施，需吸納社會公眾參與，這無疑表明了社會公眾在區(qū)域經(jīng)濟政策的制定領域也是更為廣義層面上的制定者和政策實施過程中的監(jiān)督者，但是，似乎可以肯定而形成共識：政府體系是區(qū)域經(jīng)濟政策制定和實施主體，社會公眾所扮演的主要是政策制定過程中的有效參與、依法依規(guī)監(jiān)督⑨。

二、區(qū)域經(jīng)濟政策的類別與性質

（一）區(qū)域等級視角下的區(qū)域經(jīng)濟政策類別

由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的問題和矛盾，是區(qū)域經(jīng)濟政策作用的對象,因此，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟政策的對象，是可以先把區(qū)域經(jīng)濟政策劃分為地方區(qū)域經(jīng)濟政策和中央(宏觀)區(qū)域經(jīng)濟政策兩類的。

同樣是兩類，研究國際理論的人士，則劃分了國際區(qū)域經(jīng)濟政策和國家區(qū)域經(jīng)濟政策。即“區(qū)域經(jīng)濟政策分化為兩種類型：超國家層次的區(qū)域經(jīng)濟政策和國家層次的區(qū)域經(jīng)濟政策”。

超國家層次的區(qū)域經(jīng)濟政策，指的是區(qū)域性組織制定的涉及該組織內部成員國經(jīng)濟發(fā)展的相關政策，如北美自由貿易區(qū)、歐盟、東盟經(jīng)濟圈等的有關政策。超國家層次的區(qū)域經(jīng)濟政策涉及關稅、貨幣發(fā)行、外匯管制、移民限制等多方面的政策。

國家層次的區(qū)域經(jīng)濟政策，主要是指一國各級政府為解決本國各區(qū)域體系之間經(jīng)濟發(fā)展的關系而制定的經(jīng)濟政策，只涉及國家內部的區(qū)域公平發(fā)展、產(chǎn)業(yè)合理分布和地區(qū)利益協(xié)調等，并從全國各地區(qū)的發(fā)展需要出發(fā)，制定一系列指導性的產(chǎn)業(yè)、投資、科技、勞動、環(huán)保等方面的政策⑩。

如此看來，僅從區(qū)域所涵蓋的范圍大小來看，可認為存在三等級區(qū)域經(jīng)濟政策：超國家的國際區(qū)域經(jīng)濟政策、國家區(qū)域政策、地方區(qū)域政策。而那種將地方區(qū)域的等級擴展到省、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的更細化的區(qū)域形式，無疑增加了豐富而復雜的區(qū)域經(jīng)濟政策的類別。

（二）政策工具視角下的區(qū)域經(jīng)濟政策種類

上述主要從區(qū)域空間范圍的大小和管理等級，劃分了區(qū)域經(jīng)濟政策的種類。針對某特定的“問題區(qū)域”，還存在需要說明的區(qū)域經(jīng)濟政策工具究竟有哪些問題。

存在哪些區(qū)域經(jīng)濟政策工具，可實現(xiàn)其功能或達到其政策目標呢？這需要放眼國際，特別是從市場經(jīng)濟發(fā)達國家的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展歷程中，去找尋和歸納總結。

一個共識是，世界上大多數(shù)國家都存在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡的問題，美日韓等市場經(jīng)濟發(fā)達國家亦不例外。但是，美日韓等市場經(jīng)濟發(fā)達國家由于采取了正確有效的區(qū)域經(jīng)濟政策，克服了原先國內區(qū)際經(jīng)濟發(fā)展的過大差距問題。

以美國為例，與中國長期存在的東中西部經(jīng)濟發(fā)展不平衡，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距大的情形相似，美國也在建國后存在落后的南部、西部和發(fā)展較好的東部地區(qū)之間經(jīng)濟狀況極不平衡的困境，但是，對美國區(qū)域經(jīng)濟政策的相關研究表明，美國政府通過實施成功的區(qū)域經(jīng)濟政策，在西進、南部振興等區(qū)域戰(zhàn)略持續(xù)推動下，實現(xiàn)了本國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的整體協(xié)調。其所采用的政策工具，主要是先識別劃定發(fā)展不平衡的地區(qū)，尤其是經(jīng)濟落后地區(qū)等“問題區(qū)域”，然后采用財政補貼、財政轉移支付êIS、差別化的區(qū)域稅收政策、以交通為代表的基礎實施投資傾斜政策，以及針對“問題區(qū)域”設立專門的區(qū)域經(jīng)濟管理機構、制定針對性法律法規(guī)等區(qū)域經(jīng)濟政策工具，破解“區(qū)域問題”。

為了促進本國區(qū)域均衡發(fā)展，市場經(jīng)濟發(fā)達國家如日本、韓國等，在采用相類似的政策工具的基礎上，政府的積極引導功能還體現(xiàn)在：有針對性地制定持續(xù)促進本國區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展的全國性發(fā)展規(guī)劃。通過數(shù)十年的努力，美日韓等市場經(jīng)濟發(fā)達國家，因成功地實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的目標，理應同時稱得上是區(qū)域經(jīng)濟政策成功的國家。

國內的理論探索方面，有將區(qū)域經(jīng)濟政策種類概括為區(qū)域分工政策、區(qū)域布局政策、特殊問題區(qū)域政策，以及區(qū)域調控與管理政策四類（張可云，1997）的，有提出區(qū)域經(jīng)濟政策手段包括“區(qū)域投資政策、區(qū)域財政政策、區(qū)域金融政策、區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域布局政策、區(qū)域開放政策等，但最重要的是前三者”的觀點（李建華，2002），也有專家學者認為，“根據(jù)比較流行的區(qū)域經(jīng)濟分析理論，可以從基礎設施、工業(yè)化政策、人力資本投資、城鎮(zhèn)體系與增長極、農(nóng)業(yè)發(fā)展措施、激勵措施、分權化與地方財政等方面，分析欠發(fā)達地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟政策的主要內容以及調控手段”（安虎森，2003）。相應的調控手段自然也就成為某類區(qū)域經(jīng)濟政策，而各種區(qū)域經(jīng)濟政策則構成區(qū)域政策框架，如各有側重的區(qū)域發(fā)展政策、促進生產(chǎn)要素在各區(qū)域間自由流動的政策、區(qū)際公共服務均等化政策等（王一鳴，2006）。

不過，從美日韓等國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的經(jīng)驗中，可大致認識到一些基本的區(qū)域經(jīng)濟政策工具：確定問題區(qū)域；制定相關法律；設立相關機構；公共財政和稅收補貼；以交通為代表的基礎實施傾斜政策；有針對性的區(qū)域規(guī)劃乃至國家規(guī)劃等。這些工具對國內區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展來說，無疑具有較大的借鑒意義。

（三）區(qū)域經(jīng)濟政策的性質

這里要著重闡明的區(qū)域經(jīng)濟政策的性質，意指其根本性質，而不是一般的屬性。前面所羅列的多種類區(qū)域經(jīng)濟政策，其根本性質是什么？

按理，應該在闡述區(qū)域經(jīng)濟政策的功能、制定實施主體之前，交代其政策性質。但是，由于對區(qū)域經(jīng)濟政策性質這個理論基礎問題，還缺乏充分的解讀和共識，故此，在概覽國內外區(qū)域經(jīng)濟政策的功能、制定實施主體后，再探討其性質，更有利于形成共識。

無論是市場經(jīng)濟發(fā)達國家、新興工業(yè)國家，還是發(fā)展中國家，區(qū)域經(jīng)濟政策的根本性質都應該是公共性。之所以如此，主要是由區(qū)域經(jīng)濟政策的制定實施主體和政府職能而決定的êIT。

上文的解讀表明，政府是區(qū)域經(jīng)濟政策的制定實施主體。既然區(qū)域經(jīng)濟政策的制定實施主體是政府，那么，經(jīng)濟學、政治學或公共管理理論的一個共識是，政府作為公共部門而存在，其職能就僅是提供公共服務、公共產(chǎn)品。所以，如果由政府來制定實施某種區(qū)域經(jīng)濟政策，這種政策就必然作為一種公共政策而存在，而且更確切地說是一種公共經(jīng)濟政策。否則，就會出現(xiàn)邏輯上的矛盾和沖突。

區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展國家所采取的相關政策工具也支持區(qū)域經(jīng)濟政策的公共性性質。正如上文所歸納總結的，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展成功國家所采取的一些基本的區(qū)域經(jīng)濟政策工具，無論是確定經(jīng)濟發(fā)展失衡的問題區(qū)域、制定相關法律和設立相關管理機構，還是供給公共財政和稅收補貼政策，以及以交通為代表的基礎實施傾斜政策、有針對性的區(qū)域規(guī)劃乃至國家規(guī)劃，等等，都有力地證明了多種類區(qū)域經(jīng)濟政策的公共性本質特征。

國內而言，宏觀當局對政府必須履行“市場調節(jié)、政府監(jiān)管、社會管理、公共服務”的職能界定，經(jīng)濟界對政府需要擔當“保護產(chǎn)權、加強立法、維護穩(wěn)定”的政府職責的闡述，以及公共服務型政府的發(fā)展定位，都決定了由政府制定的區(qū)域經(jīng)濟政策，其本質在于公共性，從而有別于一般商業(yè)企業(yè)所制定的發(fā)展政策的私有性。

那種認為美國是市場主導下的區(qū)域經(jīng)濟政策，而主張中國政府不需要重視制定區(qū)域經(jīng)濟政策的觀點是錯誤的。制定區(qū)域經(jīng)濟政策是絕大多數(shù)國家政府履行其職能的基本要求之一，中國概莫能外。但是，不嚴格遵循區(qū)域經(jīng)濟政策的公共主導性，把那些直接干預區(qū)域內企業(yè)經(jīng)營、直接干預生產(chǎn)要素在區(qū)域內或區(qū)域之間自由流動，把公共性的政策色彩異化為私有性、商業(yè)性的傾向，同樣是錯誤和有害的，這會形成新的堅硬的區(qū)域市場壁壘或行政壁壘，妨礙全國統(tǒng)一的大市場和國內經(jīng)濟一體化大格局的形成。

三、區(qū)域經(jīng)濟政策制定的依據(jù)和基本原則

在仔細明晰和界說了區(qū)域經(jīng)濟政策的功能、制定實施主體、種類、性質等基本理論要素后，現(xiàn)在探討其制定的依據(jù)和制定實施所遵循的基本原則。

（一）制定依據(jù)

1.區(qū)域經(jīng)濟政策具有的功能是其制定的學理根據(jù)

前面已對區(qū)域經(jīng)濟政策的功能予以鋪陳，區(qū)域經(jīng)濟政策所具有的市場機制所不能替代的、破解“問題區(qū)域”中所存在的影響區(qū)域協(xié)調發(fā)展的各類問題的諸多功能，正是制定實施區(qū)域經(jīng)濟政策的必要性和基本依據(jù)。并且，對應著如何實現(xiàn)其各項功能，相應地可推出適宜的針對性強的區(qū)域經(jīng)濟政策。正是在這個意義上，我們說制定區(qū)域經(jīng)濟政策，其學理依據(jù)（或學理根據(jù)）基于其所特有的多種功能。

2.政府的發(fā)展規(guī)劃是區(qū)域經(jīng)濟政策制定的現(xiàn)實依據(jù)

各級發(fā)展規(guī)劃，如國家發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃，是制定區(qū)域經(jīng)濟政策的現(xiàn)實依據(jù)。各級政府的發(fā)展規(guī)劃，都體現(xiàn)各級政府的發(fā)展戰(zhàn)略目標和意志。因而，政府體系的發(fā)展規(guī)劃，是相應層級政府在制定區(qū)域經(jīng)濟政策時的基本參照?！白鳛閼?zhàn)略性公共政策，發(fā)展規(guī)劃在實現(xiàn)我國發(fā)展戰(zhàn)略目標、彌補市場失靈、協(xié)調利益關系、有效配置公共資源等方面發(fā)揮越來越重要的作用”（楊永恒，2014）。作為政府制定的發(fā)展規(guī)劃，內含其中的有關指導區(qū)域協(xié)調發(fā)展的篇章，也可以找到制定區(qū)域經(jīng)濟政策的依據(jù)。與區(qū)域經(jīng)濟政策相類似的“地區(qū)布局和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展政策”êIU，就比較正式地出現(xiàn)在早期的“七五計劃”目錄中，就是一個佐證。

當然，高階別的區(qū)域經(jīng)濟政策，是制定次級區(qū)域經(jīng)濟政策所必須參考的依據(jù)。另外，為規(guī)避各地區(qū)域規(guī)劃中的碎片化（丁任重，2015）和區(qū)域經(jīng)濟政策“泛化”（孫久文、原倩，2014）的偏誤傾向，需要各層級政府確立好自身的角色，在既立足自身的發(fā)展目標，又有效銜接所處的縱向高階的大區(qū)域系統(tǒng)發(fā)展目標，和橫向的區(qū)域系統(tǒng)發(fā)展目標的基礎上，制定有效的規(guī)劃和政策。

（二）制定的基本原則

在部分理論探討中，已經(jīng)述及區(qū)域經(jīng)濟政策制定的基本原則問題，如“制定和選擇我國區(qū)域經(jīng)濟政策，既要發(fā)揮各區(qū)域的優(yōu)勢，實現(xiàn)總量經(jīng)濟效益的最大化，又要兼顧區(qū)域之間的相對平衡，從而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展基礎上的國民經(jīng)濟總體的成長”（關曉明，1991）。歸納起來，區(qū)域經(jīng)濟政策制定所需堅持的原則大致如下。

1.堅持政策的公共性是制定的根本原則

區(qū)域經(jīng)濟政策，究其擔負的功能和性質而言，無疑又可稱之為區(qū)域公共經(jīng)濟政策。政府制定的區(qū)域經(jīng)濟政策，主要是彌補市場機制的不完善之處，因而具有與公共產(chǎn)品、公共服務相對應的公共性根本特征。換句話說，區(qū)域經(jīng)濟政策，主要就是作為一種公共經(jīng)濟政策而存在的。

這就要求區(qū)域經(jīng)濟政策可以而且應該直接參與公共企業(yè)、公共性經(jīng)濟資源在全國區(qū)域的配置活動，但是，對私有性企業(yè)、私營部門經(jīng)濟資源，則不能直接干預其在區(qū)域內和區(qū)域之間的配置，而主要采取間接的引導方式，促進公有和私有經(jīng)濟主體、公有與私有經(jīng)濟資源，共同貫徹體現(xiàn)國家意志的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。

2.促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的功能原則

縮小區(qū)域之間過大的經(jīng)濟差距，實現(xiàn)各區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調發(fā)展，是區(qū)域經(jīng)濟政策的最為基本的功能，從而也就成為我們在制定區(qū)域經(jīng)濟政策時所必須把握的基本原則。

3.國內外經(jīng)驗借鑒原則

從政策制定的經(jīng)驗借鑒視角來講，美日韓等國的區(qū)域經(jīng)濟政策，成為我們制定和實施區(qū)域經(jīng)濟政策的重要參考：中美兩國的政治體制不同，市場經(jīng)濟體制成熟度也有差異，但是同為幅員遼闊、地域廣袤的大國，國家內部各地區(qū)、各區(qū)域發(fā)展不平衡的大差距問題都存在，而美國自20世紀30年代以來，特別是第二次世界大戰(zhàn)后持續(xù)制定和實施的區(qū)域經(jīng)濟政策，成功地調節(jié)了區(qū)域發(fā)展失衡，其經(jīng)驗具有較強的借鑒意義。國內已有的區(qū)域經(jīng)濟政策實踐歷程，同樣積累了基于國情的可資借鑒的經(jīng)驗，不能忽視。

4.有利于政府績效考核評估的原則

區(qū)域經(jīng)濟政策評價是區(qū)域經(jīng)濟政策實施過程中的一個重要組成部分，它不僅是提高區(qū)域經(jīng)濟政策運行效率的重要保證，也是決定區(qū)域經(jīng)濟政策繼續(xù)、修正、調整、中止的重要依據(jù)。

制定區(qū)域經(jīng)濟政策，需要堅持有利于考核與政策實施相關的區(qū)域性政府的績效。當然，所要考核的區(qū)域性政府的績效指標，并不是像有些人士所認為的，要將經(jīng)濟增長的GDP剔除出績效體系，而是要堅持“在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會公平”的考核原則。鑒于此，要優(yōu)先制定那些與改善民生的約束性指標相關的區(qū)域經(jīng)濟政策。

四、與區(qū)域經(jīng)濟政策相關的其他概念

在仔細探討和解讀了區(qū)域經(jīng)濟政策概念諸多基本理論要素的含義后，也有必要說清楚區(qū)域經(jīng)濟政策與區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略，以及區(qū)域經(jīng)濟制度和區(qū)域經(jīng)濟政策等相關概念之間的關系。

區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟政策。區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃是國民經(jīng)濟規(guī)劃在一定空間地域的體現(xiàn)，由于規(guī)劃帶有綜合性、全局性（戰(zhàn)略性），又被稱之為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略êIV。注意，區(qū)域規(guī)劃不僅限于區(qū)域經(jīng)濟層面，還有其他如區(qū)域行政規(guī)劃等形態(tài)。但是在區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃里面，涵蓋如何實現(xiàn)某區(qū)域或某地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展目標的相關政策，如此看來，區(qū)域經(jīng)濟政策，特別是關鍵性的重要政策，應該是內置于區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃中的。

區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟政策。區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟政策，又相應地稱為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展政策。應該說，央地區(qū)域都存在著各自空間范圍內的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略以及相應的經(jīng)濟政策，各自的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略闡述的是綜合性、全局性、較長期的發(fā)展目標，而相應的區(qū)域經(jīng)濟政策，則主要指具體的實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略的有關規(guī)則êIW。

區(qū)域政策和區(qū)域制度，以及區(qū)域經(jīng)濟政策與區(qū)域經(jīng)濟制度。加強體制或制度創(chuàng)新，對促進區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調發(fā)展的意義是重大的（陳棟生，1995；肖金成，2004）。那么，在區(qū)域或區(qū)域經(jīng)濟領域，相關的制度和政策之間的關系如何？

從制度理論和政策理論的比較來看，由于制度和政策的本質都體現(xiàn)為一種規(guī)則，因而，可以約定，區(qū)域政策與區(qū)域制度基本同序列，單個區(qū)域經(jīng)濟政策和單個區(qū)域經(jīng)濟制度，以及作為集合層面的區(qū)域經(jīng)濟政策體系和區(qū)域經(jīng)濟制度體系（或學科意義下的區(qū)域經(jīng)濟體制），也都是同序列的概念。

另外，雖然學業(yè)兩界長期存在將區(qū)域政策約定俗成地視為區(qū)域經(jīng)濟政策的代名詞，但是，嚴格地講，區(qū)域政策還包括區(qū)域社會政策等多形式，其外延就大于區(qū)域經(jīng)濟政策，區(qū)域制度與區(qū)域經(jīng)濟制度的邏輯關系亦然。進行這樣的細化區(qū)分，有利于規(guī)避在區(qū)域經(jīng)濟政策相關理論解讀和相關理論發(fā)展中，因術語運用不規(guī)范、概念含義混亂交叉而衍生的種種理論缺陷和政策偏誤。

五、結語

綜上所述，區(qū)域經(jīng)濟政策的功能不是簡單地促進一國某一區(qū)域的資源有效配置和經(jīng)濟發(fā)展，而是要縮小區(qū)域之間過度的、不適當?shù)慕?jīng)濟差距，并進一步縮小各區(qū)域居民在人均收入、就業(yè)機會、社會保障福利乃至教育水平等方面的不適當差距，促進各區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，以避免區(qū)際過度發(fā)展差距下的社會矛盾和沖突，此外，區(qū)域經(jīng)濟政策還有民族、國防等特殊向度的擴展功能。區(qū)域經(jīng)濟政策的制定主體是整個政府體系，當然，以中央和省級政府為主，地市縣等層級的政府也有針對特殊“問題區(qū)域”而展開的相應特殊的區(qū)域經(jīng)濟政策。

區(qū)域經(jīng)濟政策具有的功能是其制定的學理根據(jù)，政府的發(fā)展規(guī)劃是其制定的現(xiàn)實依據(jù)；堅持公共性是制定區(qū)域經(jīng)濟政策的根本原則，此外，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展、國內外經(jīng)驗借鑒和有利于政府績效考核評估，也是其制定的基本原則而需遵循。就區(qū)域經(jīng)濟政策種類而言，從區(qū)域所涵蓋的范圍大小來看，可認為存在三等級區(qū)域經(jīng)濟政策，即超國家的國際區(qū)域經(jīng)濟政策、國家區(qū)域政策和地方區(qū)域政策，而那種將地方區(qū)域的等級擴展到省、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的更細化的區(qū)域形式，無疑增加了豐富而復雜的區(qū)域經(jīng)濟政策的類別；政策工具視角下的區(qū)域經(jīng)濟政策種類，則主要從區(qū)域空間范圍的大小和管理等級上來劃分。

特別需要強調，作為致力于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的、縮小區(qū)際經(jīng)濟發(fā)展較大或過大差距的一種重要的經(jīng)濟政策，公共性是區(qū)域經(jīng)濟政策的根本屬性，當然，這種公共性的發(fā)揮，也要有利于形成市場主導、政府引導的政市協(xié)調的破解“區(qū)域問題”的長效機制。

毫無疑問，上文對與區(qū)域經(jīng)濟政策若干基本理論要素的解讀和探究，有利于夯實區(qū)域經(jīng)濟政策理論發(fā)展的基礎，引導學業(yè)兩界和社會公眾走出對區(qū)域經(jīng)濟政策的一些認識誤區(qū)，也會為積極制定區(qū)域經(jīng)濟政策提供學理依據(jù)和支撐動力，并在實踐中推動區(qū)域經(jīng)濟政策系統(tǒng)化和法制化，利用法律的威權和強大執(zhí)行力，使促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注釋

①區(qū)域規(guī)劃，應該是區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的簡稱，以與國家層面的發(fā)展規(guī)劃有效銜接；并且，城市規(guī)劃應逐步歸并到區(qū)域規(guī)劃中，否則會產(chǎn)生更多的歧義和混亂。理由是：對于國內的北京、上海、天津和重慶四大直轄市而言，各直轄市的區(qū)域規(guī)劃在稱謂的形式上，與各自的城市規(guī)劃相同，如“天津市區(qū)域規(guī)劃”就是“天津市規(guī)劃”；相似的邏輯，具體到其他省和自治區(qū)的省會城市、首府城市，相應的區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃也基本相同。實踐中，區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃的編制主體不同，區(qū)域規(guī)劃由所在地的發(fā)展改革行政部門具體負責，而城市規(guī)劃，由住房城鄉(xiāng)建設行政機關負責。按理，城市規(guī)劃的本質導向也是追求發(fā)展的，其全稱在邏輯上也應該是城市發(fā)展規(guī)劃，近年來，隨著規(guī)劃改革的推進，城市規(guī)劃越來越注重城市功能定位、戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略思路，這就形成兩個規(guī)劃之間的規(guī)劃內容重復矛盾、規(guī)劃功能交叉重疊，進而導致市場信號紊亂、損害規(guī)劃嚴肅性和難以實施等嚴重弊端，鑒于此，從規(guī)劃定位明確清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系改革原則和方向來看，城市規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的融合歸并，迫在眉睫。參見：楊永恒，《完善我國發(fā)展規(guī)劃的編制》，《行政管理改革》2014年第1期；《“十二五”規(guī)劃綱要》：第十六篇，強化實施實現(xiàn)宏偉發(fā)展藍圖。②陳家海（2010）對區(qū)域經(jīng)濟政策的基本理論問題進行了探討評析，針對不同經(jīng)濟體制下區(qū)域經(jīng)濟政策的產(chǎn)生動因、類型、覆蓋范圍、主要功能、存在形式、多元目標進行了比較。特別強調指出計劃經(jīng)濟體制下“區(qū)域經(jīng)濟政策”元素存在，所不同的是，該計劃體制下，是對具有經(jīng)濟增長潛力的地區(qū)進行投資，而且使用政府直接干預的手段。但是論文中區(qū)域政策與區(qū)域經(jīng)濟政策互指之處也較多存在。兩者的外延應該是不同的。蔣清海也對區(qū)域經(jīng)濟政策概念含義進行了闡述，《論區(qū)域經(jīng)濟政策的幾個理論問題》，《求索》1991年第6期。③論文標題含有美國區(qū)域經(jīng)濟政策的，主要是李曉西，慶沅、彭堯，張力等，沈濱、王海龍等，其他作者的文章，都以美國區(qū)域經(jīng)濟調控或美國區(qū)域劃分等視角展開，但是涵蓋了對區(qū)域經(jīng)濟政策的解讀。④注意，這里作者相關專著的題名：金鐘范：《韓國區(qū)域發(fā)展政策》，而不是“區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策”。“區(qū)域發(fā)展政策”的外延要大于“區(qū)域經(jīng)濟（發(fā)展）政策”的外延。⑤參見張可云：《區(qū)域經(jīng)濟政策》，商務印書館，2005年；金鐘范：《韓國區(qū)域發(fā)展政策》，上海財經(jīng)大學出版社；張麗君：《區(qū)域經(jīng)濟政策》，中央民族大學出版社，2006年；陳家海：《中國區(qū)域經(jīng)濟政策的轉變》，上海財經(jīng)大學出版社，2003年；母愛英：《區(qū)域經(jīng)濟政策新視角》，經(jīng)濟科學出版社，2004年。⑥趙偉，《英國區(qū)域政策：最近十年的調整和趨向》，《世界經(jīng)濟》1995年第6期。文中的章節(jié)標題是區(qū)域政策，內容展開又主要通過區(qū)域經(jīng)濟政策的概念術語，區(qū)域政策有時就代表區(qū)域經(jīng)濟政策。實際上，兩者是有區(qū)別的。⑦參見陳耀等，《新時期我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢和政策思路》，金碚、陳耀、楊繼瑞，《2013—2014中國區(qū)域經(jīng)濟學前沿：區(qū)域與城鄉(xiāng)一體化》，經(jīng)濟管理出版社，2014年。楊永恒指出，國家發(fā)展規(guī)劃委員會成立，作為戰(zhàn)略性公共政策的制定主體，國家區(qū)域政策委員會與其可合并。參見楊永恒，《完善我國發(fā)展規(guī)劃的編制》，《行政管理改革》2014年第1期。⑧“與一些面積較小的國家相比，我國的一個省相當于一個中等規(guī)模的國家。”參見肖金成，《關于我國行政區(qū)劃體制改革的初步思考》，《經(jīng)濟研究參考》2005年第26期。⑨這里需要補充說明的是，盡管存在區(qū)域微觀經(jīng)濟學、區(qū)域宏觀經(jīng)濟等理論分支，相應地存在微觀個體和宏觀總體對經(jīng)濟活動的區(qū)位選擇行為，但是，公司等個體的空間經(jīng)濟行為選擇策略，不屬于通常意義上的“政策”。另外，一些關于區(qū)域經(jīng)濟學包括區(qū)域經(jīng)濟理論、區(qū)域經(jīng)濟方法和區(qū)域經(jīng)濟政策三部分的表述，可能也存在需要商榷之處。⑩區(qū)域政策應該是由一系列相互聯(lián)系、綜合協(xié)調的單項政策共同組成的政策體系，是中央政府和較高級的地方政府制定的、旨在規(guī)劃各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)重點及方向、協(xié)調區(qū)際關系的政策總和。區(qū)域經(jīng)濟政策則是指政府制定和實施的、旨在協(xié)調、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的各種法令、條例和措施，它是政府干預區(qū)域經(jīng)濟、規(guī)范區(qū)域經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為的重要手段。êIS包括公共財政支持“問題區(qū)域”，尤其是落后地區(qū)的科教、人力資本形成、制度建設、理念優(yōu)化等。êIT一些篇名為美國區(qū)域經(jīng)濟政策的文章，已經(jīng)就美國區(qū)域經(jīng)濟政策的性質進行了闡述，指出其市場主導型下的公共政策性。特別是，美國政府投資項目以基礎建設、興辦教育、提供各類公共實施為主，為私人資本投資創(chuàng)造了良好的條件。美國區(qū)域經(jīng)濟政策中滲透著盡可能不干擾市場機制作用的理論，這就提供了對落后地區(qū)進行開發(fā)這項從某種意義上講的公平事業(yè)最根本的效率保證，從而使地區(qū)經(jīng)濟結構的變動和產(chǎn)業(yè)結構的高度化，與國家的經(jīng)濟增長和發(fā)展呈同步趨勢。參見沈濱、王海龍：《論美國市場主導的區(qū)域經(jīng)濟政策》，《世界經(jīng)濟文匯》2000年第6期。êIU《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》。êIV區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃，是指在特定的區(qū)域空間范圍內，對未來經(jīng)濟建設的總體部署。區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃是經(jīng)濟、社會、科技和環(huán)境的空間統(tǒng)一形式，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃在地域空間上的落實和體現(xiàn)。一個完備合理的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃應包括在充分的調查研究的基礎上先期的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略思路的確定，并以此為指導進行區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的全面系統(tǒng)地分析、制定、評價與落實。它是統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基礎。顯然，這里對區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃的含義解讀是廣義層面上的。êIW張可云、陳家海已就這兩個概念的關系問題做了闡述。指出區(qū)域經(jīng)濟學界混同區(qū)域經(jīng)濟政策和區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略兩者之間的關系，這需要扭轉。

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（責任編輯：柳陽）

Thinking and Exploring the Basic Theoretical Factors of Regional Economic Policy

Ma Xianbiao

Abstracts: Some basic theoretical factors of regional economic policy, including function, responsible body, policy types and feature, formulation basis and principle，are discussed here. Thereby, we especially pointed out the following aspects: firstly, regional economic policy’s function aims at narrowing the excessive or inappropriate gap between the regions, so as to promote the coordinated development among all regional economies. Furthermore, it avoids social conflict and contradiction owing to excessive regional development gap. Apart from the above, regional economic policy’s function are also extended through nationality development and national defense, and so forth. Secondly, the central government and provincial government are the main parts of the whole responsible policy body, yet the municipal government and county government also have its special regional economical policy focused on“problem area”sometimes. Thirdly, public feature is the rooted among each feature of regional economy, which should keep the harmony between the market-oriented role and government-guided role certainly, in order to build up long term mechanism solving regional problems. Undoubtedly, some related conclusions in this paper provide basic theory support toward the formulation of regional economical policy system, even helpful to the modernization of regional governance system and its governance capability.

Key Words:Regional Economic Policy; Basic Theoretical; Function and Responsible Body; Policy Types and Feature; Formulation Basis and Principle

作者簡介：馬先標，男，南昌大學經(jīng)濟管理學院教授，南開大學經(jīng)濟學博士，南開大學政府管理博士后，中國區(qū)域經(jīng)濟學會理事（南昌330031）。

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：2095—5766（2016）01—0014—10

收稿日期：2015—11—08