吳太勝（杭州科技職業(yè)技術學院教務處，杭州　311402）

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多元共治：非政府組織參與社會治理的實踐選擇——以杭州市為例

吳太勝
（杭州科技職業(yè)技術學院教務處，杭州311402）

〔摘要〕社會共治的核心在于多元、參與和合作，需要非政府組織協(xié)同參與。非政府組織在多元共治中具有反映公眾利益訴求、培育公民參與文化等功能優(yōu)勢，承擔著訴求表達者、輿情引導者、協(xié)商促進者、公益服務者的角色。但是，目前制約非政府組織有效參與多元共治的因素依然存在，應通過強化非政府組織參與的項目化、網(wǎng)絡化、制度化和專業(yè)化行為促進非政府組織參與社會多元共治。

〔關鍵詞〕非政府組織；多元共治；社會治理；功能優(yōu)勢

黨的十八大提出“加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）以“社會治理”全面取代“社會管理”話語，要求改進社會治理方式，構建政府主導與多元共治相結合的新型社會治理模式。在傳統(tǒng)的政府控制型的社會管理模式中，不存在多元主體的聯(lián)合，當然也沒有非政府組織這一主體類型充分發(fā)揮管理效能的渠道，因而公共服務不公、社會活力不足等問題長期困擾著社會進步。隨著市場經(jīng)濟體制的確立，經(jīng)濟主體和社會主體多元格局逐步形成，大量社會自治組織涌現(xiàn)，逐步改變了傳統(tǒng)的政府治理結構，由此推進了多元主體的協(xié)同治理。

一、非政府組織在多元共治中的功能優(yōu)勢

社會共治的核心在于多元、參與和合作，在我國，多元治理主體包括具有不同地位和作用的執(zhí)政黨、人大、政協(xié)、政府、司法機關、群團組織、民主黨派、非政府組織和廣大人民群眾〔1〕。多元主體共治的主要趨勢是加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。具體地說，就是要加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，實現(xiàn)政府依法“善治”、居民有序“自治”、多元協(xié)同“共治”、社會整體“法治”的社會治理目標。

社會治理需要非政府組織的協(xié)同參與。非政府組織是參與社會治理的基礎力量，是推動基層社會自我發(fā)展的不可或缺的動力。非政府組織之所以能夠滿足社會治理的需要，與其自身特點和優(yōu)勢是分不開的。它的自愿性、民間性、公益性、非營利性和自治性等特性，使其社會治理行為能延伸到政府難以顧及的領域、層面和環(huán)節(jié)，從而填補政府治理的空缺，提供不同于營利性商業(yè)活動的社會服務，并且可以取得更好的社會效應。因此，非政府組織在社會建設和社會發(fā)展中能夠擔當重要角色，發(fā)揮積極作用。

（一）推進民主政治發(fā)展

《決定》指出，國家與社會治理需要為社會全程參與重大決策創(chuàng)造條件，并構建程序合理、環(huán)節(jié)完整、內(nèi)容全面的協(xié)商民主體制，拓展包括社會組織、基層組織在內(nèi)的各類主體參與民主協(xié)商的渠道。這就意味著中央首次明確了非政府組織的民主參與主體身份。非政府組織在管理基層事務、組織群眾參與政治等方面，發(fā)揮著積極作用，能及時把各組織內(nèi)部成員對政府的愿望、批評、建議集中起來，反映給政府，又將政府的相關意見轉達給成員，成為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。公民通過非政府組織，可以學會自我管理、自我教育、自我監(jiān)督，提高民主意識和政治參與意識。因此，非政府組織的發(fā)展過程就是社會自治不斷擴大的過程。

（二）服務公民社會建設

非政府組織倡導公益精神，促進公益事業(yè)和行業(yè)溝通協(xié)調(diào)，積極提供志愿服務。因來源于民間，非政府組織能根據(jù)公眾的訴求來提供相應的公共服務，比政府具有更好的反應機制。在環(huán)境保護、扶貧開發(fā)、艾滋病防治、社會救助、社區(qū)服務、公益捐贈、慈善事業(yè)等社會問題比較集中的領域，通過“春蕾計劃”、“紅絲帶行動”等，非政府組織發(fā)揮著不可替代的作用。

（三）反映公眾利益訴求

弱勢群體的利益保護問題是推進社會公平、公正的重要方面，弱勢群體雖說是“群體”，但呈現(xiàn)出明顯的“無組織”特征，他們的利益表達和利益訴求相對散落、繁雜，個體意志的聚合相對薄弱。非政府組織能夠利用非政府、非營利的優(yōu)勢，把分散的個人意見和利益訴求以集中、理性、和平的方式向政府反饋，使這些意見訴求在政府決策乃至政綱中得以體現(xiàn)，從而通過反映民情、匯集民意、發(fā)揮民智，將矛盾的解決納入理性有序的建設性軌道，維護和促進社會公平；同時，通過為政府公共決策提供必要的社會資訊和參謀，也使得公共政策更加符合民意、反映實際，從而提高政府決策的民主性和科學性。

（四）培育公民參與文化

公民性品格主要是通過公民參與尤其是非政府組織的公民參與而獲得的，相較于其他組織，非政府組織的大眾性擴大了公民的政治活動范圍，公民可以借助非政府組織這個平臺，進行廣泛的社會交往，從他人那里獲取有用的政治知識和政治信息，更好地了解和把握政治方向，參與公共決策，提升自身政治行為規(guī)范，積累政治經(jīng)驗，全方位地推動公民政治參與，加快社會治理的現(xiàn)代化進程。

二、非政府組織在多元共治中的角色認知

非政府組織與政府在社會治理內(nèi)容和手段方面是不同的，非政府組織社會治理針對一般性社會公共事務，政府社會治理則主要針對政治性和行政性公共事務；非政府組織是通過道德倡導、自律規(guī)范、輿論監(jiān)督等方式進行的“軟治理”，而政府社會治理是依據(jù)政治權力進行的“硬治理”〔2〕。因此，在多元社會治理中，非政府組織治理角色與政府治理角色有嚴格區(qū)別，有學者把非政府組織形象地比喻為政策“助推器”、民間“服務站”、官方“監(jiān)視器”、社會“潤滑劑”、文明“播種機”〔3〕。它們在公共安全、勞動就業(yè)等眾多領域提供社會服務，表達公眾訴求，影響公共政策。以杭州為例，非政府組織參與社會治理，推動了政府民主執(zhí)政，增強了自身的社會治理能力。其社會治理角色認知主要可概括為以下幾個方面：一是訴求表達者。非政府組織通過意見表達，引導公眾合法參與，將公民的利益訴求集中反映給政府部門，從而有效解決問題。如作為杭州基層社區(qū)組織的“和事佬”協(xié)會，在了解民情民意的基礎上，主動代表群眾和上級溝通，表達群眾的真實意愿，將群眾關心的問題反映給政府，進而提出合理的意見和建議，扮演著群體的利益代言人角色，從而促進和諧城市社區(qū)的構建。二是輿情引導者。非政府組織具有專業(yè)性、組織化等特點，能夠更好地聯(lián)系民眾，反映社會問題，并正面引導、及時引導，最大限度地增加和諧因素。三是協(xié)商促進者。近年來，在實施重大工程和重大項目中，杭州非政府組織堅持情系于民、需問于民、政求于民，幫助民眾和政府實現(xiàn)“協(xié)商治理”，以協(xié)商民主的方式促進民生問題的解決，以尋求公共利益最大化和各方利益均衡化，竭力實現(xiàn)公眾利益的合理調(diào)整。通過實踐探索，杭州逐漸形成立法協(xié)商、決策協(xié)商、行業(yè)協(xié)商、社會協(xié)商等富有成效的協(xié)商形式。四是公益服務者。杭州非政府組織的公益服務包括公共服務類、志愿服務類、培育服務類等三大類，通過公益服務，杭州非政府組織參與社會治理日益形成本土化、個性化的創(chuàng)新趨勢。

三、制約非政府組織有效參與多元共治的因素分析

（一）參與社會治理的功能不健全

杭州市近年來各類非政府組織發(fā)展迅速，數(shù)量和質(zhì)量都有很大提高，但現(xiàn)有非政府組織依然主要依靠政府扶持發(fā)展，許多非政府組織行政色彩濃厚。盡管非政府組織活動由改革開放初期的慈善、救助拓展到工商服務、教科文衛(wèi)、體育、生態(tài)環(huán)境、法律等十幾個領域，但涉足維護公民權益、解決社會難題等治理領域的非政府組織數(shù)量有限，合作完成相關領域的社會治理項目較少。

（二）參與社會治理的專業(yè)化程度不高

從組織發(fā)展形態(tài)看，一些非政府組織由于經(jīng)費有限，吸引和留住人才困難，導致專業(yè)人才不足，專業(yè)化程度不高。一些項目的推進和組織運作過度依賴政府，缺乏主動服務的能力和水平。相當多的非政府組織內(nèi)部規(guī)范不健全，自治性和社會公信力不足，參與社會治理的自主行動表現(xiàn)與社會發(fā)展要求不相適應。一些民間商會甚至沒有履行服務行業(yè)的職能，將商會變成小團體謀利的工具，或者為了商會自身利益而侵犯公共利益。

（三）參與社會治理的制度化不足

一些非政府組織參與社會治理的制度化建設非常有限。部分基層政府習慣于將社區(qū)層面的綜合服務視作非政府組織的強項，同時認為公共事務管理、資源配置和跨社區(qū)公共問題等街道層面的治理內(nèi)容，涉及資源吸納、分配、整合和專業(yè)設施應用等，常將其歸結為體制內(nèi)工作范疇。有些非政府組織因?qū)I(yè)水平較低，社會參與能力不強，基層政府也就忽視其社會治理參與的主體地位，對其社會治理的參與行為也較少給予健全的制度保障。

（四）參與社會治理的整合力不強

盡管目前杭州非政府組織絕對數(shù)量不少，但各非政府組織往往是各自為政，相互之間不能充分合理地調(diào)配力量。非政府組織和政府之間、非政府組織彼此之間還沒有建立起融洽的合作伙伴關系，沒有建立常規(guī)或應急狀態(tài)下的良好的信息溝通機制、決策通報機制、民主協(xié)商機制等，造成組織資源、社會資源和人力資源的不必要的耗費，社會治理參與沒有形成規(guī)模效應和整體協(xié)同效應。

四、推動非政府組織參與多元共治的有效路徑

（一）提供項目化服務，打造非政府組織的社會治理參與平臺

政府應購買非政府組織提供的專項社會服務。近年來，杭州不斷探索非政府組織的項目化形式的公共物品提供。杭州市委、市政府印發(fā)《關于進一步激發(fā)社會組織活力推進我市社會治理創(chuàng)新的若干意見》，《意見》指出市財政每年計劃安排不少于5 000萬元用于社會組織發(fā)展，重點用于購買社會組織公共服務項目、人才隊伍建設、開展公益性項目等方面的支出。各區(qū)、縣（市）財政也安排不少于市財政補助的配套資金用于社會組織發(fā)展，實施社會組織扶持發(fā)展專項計劃。同時，建設社會組織平臺基地，發(fā)揮市社會組織服務中心作用，市級建立總面積不少于5 000平方米的社會組織服務大樓，區(qū)縣（市）建立總面積不少于1 000平方米的社會組織服務中心。

應創(chuàng)新以項目為導向的政府購買社會服務機制。2014年12月22日，杭州市政府發(fā)布《杭州市政府向社會力量購買服務的指導意見》，公開政府職能轉移目錄和具備承接政府職能轉移資質(zhì)的社會組織目錄。各區(qū)縣整合區(qū)域資源，相繼出臺了《2015年政府購買社會組織服務項目指南》，向非政府組織購買公共服務?！督蓞^(qū)政府向社會力量購買服務的實施意見》更清晰地提出了“以公共性、公益性和輔助性為基礎”，納入三大類服務：第一類是保障政府部門自身正常運轉需要向社會購買的輔助性服務，如公文印刷、物業(yè)管理、公車租賃、課題規(guī)劃研究等。第二類是政府向社會公眾提供福利保障的公共服務，包括公共設施管理服務、環(huán)境服務以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育和社會保障等。第三類是政府部門為履行宏觀調(diào)控、監(jiān)管等職能需要向社會購買的專業(yè)服務〔4〕。

杭州構建“共治、共建、共享、共議”的社會治理模式，激發(fā)了社會組織的活力，展現(xiàn)了杭州市政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政視野。一方面非政府組織的專業(yè)性社會服務降低了政府治理成本，另一方面非政府組織的廣泛民眾基礎，契合了公眾的實際需求，使政府資金使用的效益更高。通過政府購買社會服務，非政府組織的社會治理能力得到鍛煉和提升，以項目形式購買服務，為政府在各個領域探索多元共治創(chuàng)造了條件。

（二）創(chuàng)設網(wǎng)絡化格局，構建非政府組織的社會治理參與模式

應加強非政府組織間的網(wǎng)絡化互動，構筑非政府組織多元主體共商治理的格局。非政府組織之間網(wǎng)絡化的溝通、合作與協(xié)調(diào)，有利于推進非政府組織的社會治理協(xié)同。據(jù)統(tǒng)計，杭州14個區(qū)、縣均建立了社會組織培育發(fā)展服務中心，有40個街道建立了街道社會組織服務中心，50個社區(qū)成立了社區(qū)社會組織聯(lián)合會或工作站，初步形成市、區(qū)、街道、社區(qū)四級服務網(wǎng)絡〔5〕。杭州率先提出社會復合主體概念，以黨政界、知識界、行業(yè)（企業(yè)）界、媒體界“四界聯(lián)動”，發(fā)揮各界優(yōu)勢，構建社會治理的參與主體網(wǎng)絡。上城區(qū)建立的區(qū)、街、社區(qū)三級網(wǎng)絡，通過“區(qū)級社會組織服務中心、6個街道社區(qū)社會組織服務中心、54個社區(qū)社會組織聯(lián)合會”，形成“三社”聯(lián)動機制，實現(xiàn)非政府組織有序參與社會管理，成為社區(qū)社會組織的孵化園、創(chuàng)意園和服務園。

應完善非政府組織的社會治理參與機制。要把培育和發(fā)展非政府組織與創(chuàng)新社會治理結合起來，實現(xiàn)“共治、共建、共享、共議”，使非政府組織逐漸成為社會治理的重要主體。實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會、商會與行政機關真正脫鉤，培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類非政府組織，建立非政府組織的政府培育機制、出臺稅收優(yōu)惠政策等。

（三）推進制度化建設，強化非政府組織的社會治理參與行為

應加強非政府組織參與社會治理的制度供給。在社會發(fā)展戰(zhàn)略、政策規(guī)劃和實施方面，政府應發(fā)揮主導性作用，實現(xiàn)由全能政府向有限、服務型政府的轉變，主動承擔改善民生、強化公共服務、促進社會公平、保持社會穩(wěn)定、維護公共安全等職能，對于公共管理事項、服務事項、協(xié)調(diào)事項、技術事項等事務性管理，應通過向非政府組織委托經(jīng)營、購買服務、補貼服務等方式來實施。應規(guī)范非政府組織的法人治理結構，為各主體參與治理提供良好的外部環(huán)境，鼓勵各主體參與共治。

應健全非政府組織治理創(chuàng)新的法規(guī)。出臺非政府組織參與的程序法，規(guī)范其參與程序、范圍和效力，規(guī)范非政府組織參與社會治理的程序規(guī)則，保障其知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權的行使。加大預防非政府組織腐敗的力度，健全非政府組織管理體系。制訂向非政府組織攝取信息的制度，拓寬廣泛接納反饋信息的渠道；培育非政府組織向政府傳輸信息的動力和能力，把握社會治理的有效性和準確度；增進非政府組織與市場的廣泛交流和接觸，鼓勵市場各主體向社會治理領域的投資與發(fā)展，搭建針對社會組織面向市場的合作交流平臺。

應建立黨委、人大、政府與非政府組織的信息交流制度。在制定出臺涉及公共利益的法規(guī)、政策、規(guī)劃前，應征求和聽取相關非政府組織的意見建議，發(fā)揮非政府組織與社會各界溝通交流的平臺作用。至2013年年底，杭州全市33家新的非政府組織“孵化器”就已引進、孵化新組織202家，其中獨立建立黨支部的有35家，建立聯(lián)合黨支部的有87家。為促其黨組織發(fā)展壯大，“孵化器”還配備專職黨員社工負責黨建工作，將黨組織培育納入非政府組織培育體系。在黨代表、人大代表、政協(xié)委員、人民團體中非政府組織代表占有一定的比例。

（四）提升專業(yè)化程度，增強非政府組織的社會治理參與能力

應以治理模式創(chuàng)新提高非政府組織社會治理的專業(yè)性。社區(qū)特殊群體關愛、殘疾人康復、青少年照管、心理疏導等多種服務，更需要“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，而非政府組織體系中有著多種專業(yè)背景、專業(yè)優(yōu)勢的組織，如何對接需求、提高服務的專業(yè)性，需要進行社會治理模式創(chuàng)新。杭州市的夏意社區(qū)是浙江省最大的公共租賃房聚集區(qū)，常住人口13 000多人，60周歲以上保障老人680多名。為了使社區(qū)治理更專業(yè)，該社區(qū)舉辦了社區(qū)服務項目“招親會”，“應征”的16個優(yōu)秀公益項目接受甄選，10個入駐社區(qū)，為居民提供個性化服務，并獲總計2萬元的資助。通過專業(yè)化的項目實施，整合相關社會資源，可以促進非政府組織創(chuàng)新項目與社會資源的對接，提升非政府組織專業(yè)化的治理水平。

應促進非政府組織的專業(yè)能力提升。要把握社會主體不同的需求，尋求非政府組織專業(yè)人員、技術、資源等參與社會治理，引導各類非政府組織增強綜合實力，增強服務社會的能力。建立非政府組織孵化空間，為非政府組織的發(fā)展提供場地和空間資源。對非政府組織優(yōu)秀項目予以立項指導，分類給予經(jīng)費支持和獎勵。

應健全非政府組織的誠信體系。建立信息公開機制，完善非政府組織法人治理、負責人管理、資金管理、年度檢查等制度；建立退出機制，對出現(xiàn)無法按照章程規(guī)定的宗旨繼續(xù)開展活動的，在財產(chǎn)清算后，辦理注銷手續(xù)；建立信譽評估機制，嚴格社會組織等級年檢、評估工作，完善監(jiān)管體系。

〔參考文獻〕

〔1〕張繼良.多元共治、政社互動的法治化社會管理〔J〕.當代世界與社會主義，2013（6）：153-156.

〔2〕曾正滋.走向協(xié)同治理：社會治理的內(nèi)涵解析及其創(chuàng)新前景——以“社會組織參與社會治理”為論域〔J〕.福建農(nóng)林大學學報（哲學社會科學版），2015（2）：69-72.

〔3〕楊文兵，王曉雙.全球治理語境下非政府組織角色定位新探〔J〕.學術論壇，2008（4）：120-122.

〔4〕傅一覽.江干社會組織有專業(yè)“范兒”〔N〕.杭州日報，2015-01-28（A06）.

〔5〕包穎，周偉華，王先明.杭州:把社會組織建設創(chuàng)新的根深深扎在泥土里〔J〕.中國社會組織，2014（21）：34-35.

責任編輯梁華林

〔作者簡介〕吳太勝（1965-），男，安徽五河人，杭州科技職業(yè)技術學院教務處副處長，教授。

〔基金項目〕杭州市哲學社會科學規(guī)劃課題（Z15JC123）。

〔收稿日期〕2016-02-08

〔中圖分類號〕C912.2

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）02-0072-04