劉樂

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

利益衡量論視角下住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿問題思考

劉樂

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

對(duì)于《物權(quán)法》中關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿自動(dòng)續(xù)期問題，目前主要觀點(diǎn)為有償續(xù)期和無償續(xù)期。在利益衡量論視角的分析下，其應(yīng)為無償自動(dòng)續(xù)期。無償自動(dòng)續(xù)期問題應(yīng)由狹義的立法機(jī)關(guān)作出規(guī)定，對(duì)自住房屋和投資性房屋期滿續(xù)期轉(zhuǎn)讓應(yīng)作不同限制，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間房屋毀損滅失應(yīng)遵循“地隨房走”原則。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)；利益衡量；無償續(xù)期

《物權(quán)法》第149條對(duì)于住宅房屋產(chǎn)權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期的問題作了原則性規(guī)定，但是也自從其規(guī)定了“自動(dòng)續(xù)期”這一看似對(duì)民眾利好的條文之后，理論和實(shí)務(wù)界對(duì)此項(xiàng)條文的看法莫衷一是。近來溫州國土局針對(duì)到期的20年產(chǎn)權(quán)房屋決定收取較高數(shù)額的“續(xù)期”費(fèi)用更是將這一問題推到風(fēng)口浪尖，如何妥善合法合理地解決該問題迫在眉睫。

一、關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿問題的理論分歧

《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定：住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。針對(duì)該條文，對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動(dòng)續(xù)期究竟是否收取費(fèi)用這一問題上，學(xué)界大體上存有三種觀點(diǎn)，但主要的觀點(diǎn)還是集中在有償還是無償?shù)挠懻撋稀?/p>

（一）有償論

有償論者認(rèn)為，法律條文雖規(guī)定自動(dòng)續(xù)期，但并無明確規(guī)定是否要收取費(fèi)用，基于以下理由，他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重新收取土地出讓金。第一，基于我國社會(huì)主義公有制國家的性質(zhì)，土地所有權(quán)應(yīng)為國家所有。無償續(xù)期使國家所有的土地所有權(quán)性質(zhì)無法體現(xiàn)，從而虛化土地所有權(quán)，有土地私化之嫌，同時(shí)也不利于土地資源的合理配置以及城市的規(guī)劃發(fā)展。［1］第二，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，即意味著原使用權(quán)人再繼續(xù)使用土地已沒有正當(dāng)性基礎(chǔ)，［2］所以應(yīng)支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)，即土地使用費(fèi)。第三，由于政府的財(cái)政收入很大程度上依賴于土地出讓金，若無償自動(dòng)續(xù)期將對(duì)財(cái)政收入有很大影響，從而進(jìn)一步影響到財(cái)政支出，將不利于社會(huì)建設(shè)和健康發(fā)展。第四，盡管用地人在購買房屋時(shí)所繳納的購房款中已經(jīng)包含了土地出讓金，但這只是土地使用權(quán)一定使用期限的出讓金，而非永久使用土地的出讓金，如果期限屆滿后實(shí)現(xiàn)無償自動(dòng)續(xù)期，從

長遠(yuǎn)來看勢必造成土地出讓成本過低，加快土地資源向社會(huì)少數(shù)階層集中，不利于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。［3］除此之外，還存有一些其他原因，在此不一一贅述。

（二）無償論

無償論者則認(rèn)為，第一，自動(dòng)續(xù)期中“自動(dòng)”的含義就已然表明，無需通過雙方確認(rèn)即可自然而然的續(xù)期，這之中自然包含了無償?shù)囊馑?。第二，在?dāng)前民眾對(duì)房價(jià)和地價(jià)均無任何博弈能力的情況下，用終其一生的收入購置房產(chǎn)后，還要在70年后續(xù)交昂貴的土地使用費(fèi)，無法讓民眾接受。［4］孫憲忠教授亦曾表示，這里所說的“自動(dòng)續(xù)期”，含義就是無條件的續(xù)期，不需要補(bǔ)交費(fèi)用，也不需要再次辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)，自動(dòng)地繼續(xù)合法使用土地。①

此外，還有一種觀點(diǎn)是認(rèn)為該問題的解決時(shí)機(jī)還未成熟，待合適時(shí)機(jī)再來探討。當(dāng)然這一種意見帶有回避問題的意味，放在《物權(quán)法》剛頒布的時(shí)候來說有一定道理，但面對(duì)越來越多住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期的案例，我們應(yīng)當(dāng)正視該問題，尋求解決該問題的機(jī)制。

二、利益衡量論視角下的分析

目前，學(xué)界對(duì)該問題爭執(zhí)不下，解釋方法各有不同。“法是為解決社會(huì)現(xiàn)象中發(fā)生的紛爭而做出的基準(zhǔn)，成為其對(duì)象的紛爭無論何種意義上都是利益的對(duì)立和沖突。法的解釋，正是基于解釋者的價(jià)值判斷為解決紛爭定力妥當(dāng)?shù)幕鶞?zhǔn)”［5］。所以對(duì)該問題進(jìn)行解釋的時(shí)候，利益衡量的解釋方法必不可缺。

（一）利益衡量論概述

眾所周知，利益衡量論的倡導(dǎo)者和主力軍是日本的加藤一郎和星野英一，②雖然加藤一郎的“利益衡量論”與星野英一的“利益考量論”通常被學(xué)界放在總的利益衡量論下進(jìn)行討論，但是二者的區(qū)別也是存在的。加藤教授所討論的多為對(duì)具體事件的適用，是對(duì)具體事件如何進(jìn)行“法處理”的討論；而星野教授的利益考量則是專門對(duì)法律條文以及缺少法律條文下的漏洞處理之解釋方法。［6］二者的討論對(duì)象是不同的，而本文所要討論的問題是住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿問題，即對(duì)于《物權(quán)法》一百四十九條及相關(guān)法律條文進(jìn)行研究，囿于此，本文所運(yùn)用的解釋方法主要為星野英一教授的“利益考量論”，其強(qiáng)調(diào)諸解釋方法的優(yōu)位順序，即先文義、邏輯解釋，后立法者目的解釋，最后為利益考量和價(jià)值判斷的順序。但是這又會(huì)出現(xiàn)三種解釋方法得出的結(jié)論相矛盾的問題，盡管在星野教授的《民法的解釋方法和背景》一文中基本上持文義解釋優(yōu)于目的解釋的態(tài)度，但是后面卻又提到目的解釋更能滿足民眾的行為預(yù)測。根據(jù)其理論的中心來看決定解釋的結(jié)論最重要的應(yīng)為利益考量和價(jià)值判斷。

（二）對(duì)《物權(quán)法》一百四十九條的文義解釋和目的解釋

就《物權(quán)法》第一百四十九條法律條文，從文義解釋上來說，自動(dòng)續(xù)期應(yīng)當(dāng)指的是無償?shù)摹８鶕?jù)漢語詞典的解釋，這里的“自動(dòng)”是指自己主動(dòng)、出于自己心愿的意思。也就是說住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，不需外力，更不需要再次收取土地出讓金，而是自然而然地、水到渠成地、主動(dòng)地把使用權(quán)給續(xù)上。

而從目的解釋來看，規(guī)定自動(dòng)續(xù)期是因?yàn)?，絕大多數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限為七十年，如何科學(xué)地規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人屆時(shí)應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)，目前還缺少足夠的科學(xué)依據(jù)，應(yīng)當(dāng)慎重研究，物權(quán)法以不作規(guī)定為宜。［7］并且立法者考慮到即使《物權(quán)法》不作規(guī)定，也不影響以后根據(jù)實(shí)際情況再做出相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，于是在這一問題的處理上留下了可操作的空間。其實(shí)立法者對(duì)“住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償或無償自動(dòng)續(xù)期”是持保留意見的，這在之前的草案中曾有關(guān)于有償續(xù)期的考量③，但在最終還是對(duì)此進(jìn)行了模糊處理，這是實(shí)用主義的體現(xiàn)，也與我國的立法實(shí)踐相契合。

通過文義解釋和立法者的主觀解釋，我們很難對(duì)該問題得出明朗而清晰的結(jié)論，我們最終解釋的

落腳點(diǎn)似乎還是落到利益衡量和價(jià)值判斷上來。

（三）利益衡量和價(jià)值判斷

《物權(quán)法》不同于之前的建設(shè)用地使用權(quán)期滿申請(qǐng)續(xù)期，而是采用了上文所述的雙軌制規(guī)定，這一變化一方面表明了國家對(duì)于如何處理關(guān)乎每個(gè)居民安居樂業(yè)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的重視，另一方面也表明其對(duì)待這一問題的處理有些“非同尋?！?。誠然，有償論者認(rèn)為，如果采用無償續(xù)期這一制度，很明顯違背了建設(shè)用地使用權(quán)這一屬于他物權(quán)的用益物權(quán)屬性。若為無償自動(dòng)續(xù)期，客觀上使這一權(quán)利永久性的掌握在用益物權(quán)人手中，使得權(quán)利人成為事實(shí)上的所有人，也與建設(shè)用地所有權(quán)為國家所有這一規(guī)定相矛盾。面對(duì)這樣的利益沖突，究竟是應(yīng)該犧牲民眾的利益抑或是破壞建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，事實(shí)上，《憲法》規(guī)定了全民所有制，只是人民無法直接行使自己的權(quán)利，委托政府來代替其行使權(quán)利。從這一層面上來說，居民長期擁有建設(shè)用地使用權(quán)并無不妥。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿問題關(guān)系到每個(gè)家庭的福祉，《物權(quán)法》不同于以往的制度設(shè)計(jì)也正是考慮到住宅與非住宅建設(shè)用地屬性上的差別。民意的反映表達(dá)和實(shí)現(xiàn)是非常重要的，在這樣一個(gè)關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和諧的問題上，我們要切實(shí)關(guān)注到民眾對(duì)于這一問題的強(qiáng)烈參與感與幾乎一致的意見。從2001年的深圳到2009年的青島再到如今的溫州，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期問題都引起了民眾的熱議以及各學(xué)者的爭論。近來溫州市對(duì)該問題的處理方式，更是引發(fā)了作為中共中央政法委員會(huì)機(jī)關(guān)報(bào)的《法制日?qǐng)?bào)》的關(guān)注，其在4月20號(hào)出版的第七版頭條醒目位置刊發(fā)了對(duì)溫州土地使用權(quán)高額續(xù)費(fèi)事件的評(píng)論，“他們不懂法律的道德性。法律是道德的體現(xiàn)，人民是國家的主人，從社會(huì)主義地權(quán)道德角度看，土地公有制的最終目的是讓公民享受土地帶來的利益，而不是一次次地向公民收取土地出讓金。”［8］

當(dāng)然，解釋需對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，我們將自動(dòng)續(xù)期解釋為無償自動(dòng)續(xù)期，保護(hù)了住房者的利益，但會(huì)不會(huì)進(jìn)一步刺激房價(jià)的上漲，這樣會(huì)不會(huì)對(duì)未購房者利益產(chǎn)生一定影響，這仍需要進(jìn)一步研究。不過，解釋為無償自動(dòng)續(xù)期，對(duì)法的安定性來講影響不大。

古往今來，民眾向來“不患寡而患不均”，公正是民意的根本訴求，住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期方案的設(shè)計(jì)必須符合土地正義精神。［9］針對(duì)自動(dòng)續(xù)期的方案問題，我們更應(yīng)該傾聽民意，在符合土地公平正義的原則基礎(chǔ)上，在利益衡量和進(jìn)行價(jià)值判斷的基礎(chǔ)上盡早明確無償自動(dòng)續(xù)期這一問題。

三、無償自動(dòng)續(xù)期方案構(gòu)建的相關(guān)問題

針對(duì)此次的溫州高額續(xù)費(fèi)事件，在中國人民大學(xué)召開的“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期法律問題研討會(huì)”上，江平教授指出，房屋自動(dòng)續(xù)期有償無償不應(yīng)由地方政府解釋；應(yīng)松年教授認(rèn)為，決定“房子買完住多久”必須走程序；《物權(quán)法》起草者、全國人大常委會(huì)法工委原民法室姚紅主任同意如果房屋繼續(xù)用作住宅，國家應(yīng)放棄收錢；龍衛(wèi)球教授提出房屋到期之后，應(yīng)正視權(quán)貴和無房者的公平問題。④《物權(quán)法》起草者與各界學(xué)者齊聚，集思廣益，正是為了盡快解決該問題。

（一）何部門有權(quán)規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期”問題

筆者認(rèn)為，根據(jù)法律保留理論，“無償自動(dòng)續(xù)期問題”應(yīng)由全國人民代表大會(huì)規(guī)定。在我國，住宅建設(shè)用地使用權(quán)是公民的安身立命之本，土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)是公民依《憲法》和《物權(quán)法》等法律規(guī)定的公民所享有的基本權(quán)利，涉及擴(kuò)大、減少和限縮公民基本權(quán)利的法律，必須由全國人大制定。國務(wù)院和地方人大都無權(quán)對(duì)此項(xiàng)問題進(jìn)行立法，就更談不上地方政府及其相關(guān)部門了。所以說，立法者所謂“物權(quán)法不作規(guī)定，也不影響國務(wù)院根據(jù)實(shí)際情況做出相關(guān)的規(guī)定”這一說法是錯(cuò)誤的。也許有人會(huì)反對(duì)稱目前國務(wù)院并未對(duì)該問題有過規(guī)定，《物權(quán)法》之后只有全國人大常委會(huì)對(duì)《土地管理法》進(jìn)行修改并征求意見時(shí)涉及該問

題?？墒?，不要忘記，行政機(jī)關(guān)可以通過提出法律案，從淵源上影響國家立法，從而在實(shí)際上控制著國家立法事務(wù)。［10］并且長期以來，我國立法實(shí)踐中已經(jīng)習(xí)慣于動(dòng)輒授權(quán)行政立法，所以有必要明確：該問題只能由狹義的立法機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)定。

（二）土地使用權(quán)期滿后房屋轉(zhuǎn)讓問題

無償自動(dòng)續(xù)期要義在于，其不需要申請(qǐng)也無須達(dá)成新的合意，當(dāng)然也無需支付一定的對(duì)價(jià)。但是當(dāng)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿以后，居民所持有的權(quán)利證書如房產(chǎn)證上所展示的還是建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿之前的權(quán)利狀態(tài)，而這必然對(duì)于房屋的處分尤其是轉(zhuǎn)讓帶來困擾。法律雖規(guī)定了自動(dòng)續(xù)期，但是為了交易的有序與房地產(chǎn)市場秩序的安全，法律應(yīng)當(dāng)同時(shí)規(guī)定期滿之后需完成權(quán)利公示，即向有關(guān)部門進(jìn)行房屋續(xù)期的形式程序，才可享有轉(zhuǎn)讓房屋等權(quán)利，否則自動(dòng)續(xù)期的是不完整的所有權(quán)，主要也就是其所享有的居住權(quán)。毋庸贅言的是，這里可以收取一定的費(fèi)用，但這種費(fèi)用應(yīng)是很少的，不能給權(quán)利人帶來繁重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在這里又會(huì)衍生另一個(gè)問題，即若權(quán)利人擁有數(shù)套房子，房屋所有人購買房屋是為了投資而并非為了居住，轉(zhuǎn)讓之前是不是應(yīng)該補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金，筆者認(rèn)為可以考慮，但是如何確定其是為了投資而不是自己使用、具體交多少土地使用權(quán)出讓金，這些都是需要進(jìn)一步研究和明確的。在這同時(shí)又會(huì)造成轉(zhuǎn)讓房屋成本的增加，反而會(huì)提高了該轉(zhuǎn)讓房屋的價(jià)格。所以，亟需一項(xiàng)可以達(dá)成二者之間平衡的制度。

（三）房屋使用年限問題

還有一個(gè)需要明確的問題是房屋的使用年限。理論應(yīng)該聯(lián)系實(shí)際，法律條文也應(yīng)與實(shí)踐相契合，沒有適用空間的法律條文則如空中樓閣一般。據(jù)媒體報(bào)道⑤，現(xiàn)如今我國房屋的使用壽命只有30年左右的時(shí)間。雖有聳人聽聞之嫌，但是與其他發(fā)達(dá)國家相比，我國的房屋使用年限確實(shí)很短，平均使用年限35年左右。這就造成了困惑：建設(shè)用地使用權(quán)期間還未屆滿，房子卻因自然消耗毀損滅失了，那么此時(shí)的權(quán)利到底是“地隨房走”還是“房隨地走”，筆者認(rèn)為，房屋所有權(quán)的客體已經(jīng)消失了，房屋所有權(quán)自然不復(fù)存在。即使我們姑且認(rèn)為此時(shí)還存在土地使用權(quán)，這樣的權(quán)利如何行使，寄希望于房地產(chǎn)開發(fā)商在原土地上重新修筑一棟新的樓盤然后贈(zèng)予抑或是賦予原權(quán)利人優(yōu)先購買權(quán)，恐怕有癡人說夢的味道。即使真會(huì)賦予優(yōu)先購買權(quán)，倘若此時(shí)毀損的樓房是三十層而因種種原因新蓋樓房只有二十層，如何分配權(quán)利，這必然是一個(gè)難以解決的問題。所以應(yīng)堅(jiān)持“地隨房走”這樣一個(gè)大原則，即房屋在自然毀損滅失（在房屋質(zhì)量保質(zhì)期內(nèi)）的情況下，應(yīng)認(rèn)定其住宅建設(shè)用地使用權(quán)也已消失。崔建遠(yuǎn)教授基于“地隨房走”的邏輯，也認(rèn)為若地上物毀滅，建設(shè)用地使用權(quán)不能再續(xù)期。［11］

總而言之，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿應(yīng)自動(dòng)無償續(xù)期，但是如何構(gòu)建和完善相應(yīng)的制度仍需上下求索，也希望本文中提出的一些看法和問題能夠?yàn)榻鉀Q住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿自動(dòng)續(xù)期問題增添一份力。

注釋：

①土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期含義是無條件免費(fèi)［EB/OL］.人民日?qǐng)?bào)政文微信公號(hào)，http://rmrbimg2. people.cn/data/rmrbwap/2016/04/19/cms_1627170858 173440.html?from=timeline&isappinstalled=0.2016-0 5-21.

②準(zhǔn)確來講，加藤一郎的理論為利益衡量論，星野英一的理論為利益考量論，二者的觀點(diǎn)有異同，但是學(xué)界一般稱利益衡量論的時(shí)候包含了利益考量論，二者在理論界的重要性無謂高低。

③《物權(quán)法》草案第一次審議稿未作明確規(guī)定；二審稿、三審稿明確規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)當(dāng)支付土地出讓金；四審稿、五審稿則規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)，續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和方法，由國務(wù)院規(guī)定。由于這一問題爭議過大，未

能形成共識(shí)和定論，六審稿刪除了續(xù)期應(yīng)當(dāng)支付土地出讓金或土地使用費(fèi)的規(guī)定，采取了模糊處理方式。

④房屋產(chǎn)權(quán)到期后，政府不該收錢［EB/OL］.法學(xué)學(xué)術(shù)前沿微信公號(hào)，http://mp.weixin.qq.com/s?

_biz=MjM5NjMyNdM5Nw==&mid=2653158961&idx= 2&sn=119c440aaba06c235213b6e3f374e193&mpshar e=1&scene=1&srcid=1103YijtC0jCcBHm9R80VB2y# rd.2016-05-28.

⑤中國建筑平均壽命僅30年，年產(chǎn)數(shù)億垃圾［EB/OL］.鳳凰房產(chǎn)，http://house.ifeng.com/detail/ 2010_04_06/10510248_0.shtml.2016-07-25.

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2016-08-01

劉樂，男（漢族），民商法學(xué)院2014級(jí)民商法學(xué)研究生，研究方向：民商法。