程同順

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黨規(guī)黨紀(jì)法治化建設(shè)的里程碑

程同順

摘要:新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》被稱為“中共史上最嚴(yán)黨紀(jì)”?？傮w來說，這次紀(jì)律條例修訂可以總結(jié)為“一增”“一減”“一整合”三個(gè)特點(diǎn)，其最重要的深遠(yuǎn)意義，在于反映了中共中央對(duì)于黨規(guī)黨紀(jì)法治化建設(shè)的全新認(rèn)識(shí)和主動(dòng)追求，但這僅僅只是一個(gè)初步的開始，未來可能還會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)黨建法治化的進(jìn)程，如進(jìn)一步系統(tǒng)梳理黨規(guī)黨紀(jì)，形成相對(duì)統(tǒng)一的黨內(nèi)法典；增加和細(xì)化黨規(guī)黨紀(jì)中程序性的規(guī)定等。

關(guān)鍵詞:《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》； 《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》； 黨內(nèi)法規(guī)

新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》于2015年10月12日由中共中央政治局會(huì)議審議通過，并于10月21日正式發(fā)布，要求各地區(qū)各部門認(rèn)真遵照?qǐng)?zhí)行。新修訂后的條例受到了媒體和專家的高度評(píng)價(jià)，被稱之為“改革開放以來最全、最嚴(yán)黨紀(jì)”，甚至“中共史上最嚴(yán)黨紀(jì)”。這些評(píng)價(jià)是對(duì)此次紀(jì)律處分條例修訂的歷史意義和特點(diǎn)的高度概括，不過僅僅評(píng)價(jià)其為史上最嚴(yán)黨紀(jì)可能是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)閺膰抑卫憩F(xiàn)代化和提高黨的執(zhí)政能力的角度來看，黨規(guī)黨紀(jì)的有效性并不在于嚴(yán)不嚴(yán)，而在于是否制度化和規(guī)范化，在于是否具有規(guī)則意識(shí)和法治精神。此次紀(jì)律處分條例的修訂，最大的意義是充分體現(xiàn)了法治的精神和原則，可以被視為中國共產(chǎn)黨在自身紀(jì)律建設(shè)方面追求法治化進(jìn)程的一次有益的嘗試，它在黨規(guī)黨紀(jì)的法治化建設(shè)進(jìn)程中具有里程碑式的重要意義。

一、 新紀(jì)律處分條例的特點(diǎn)

與2003年頒布的紀(jì)律處分條例相比較，此次新的紀(jì)律條例進(jìn)行了大幅度的修改，修訂幅度超過了80%。修訂后，條例從原來的三編十五章178條，縮減為三編十一章133條，字?jǐn)?shù)從24 000余字縮減為17 000余字。雖然條目和字?jǐn)?shù)都有所減少，但是內(nèi)容卻更加豐富具體了。總體來說，這次紀(jì)律條例修訂可以總結(jié)為“一增”“一減”“一整合”這三個(gè)特點(diǎn)：所謂“一增”，是指新修訂的條例新增加了六類以問題為導(dǎo)向的負(fù)面清單，明確增加了拉幫結(jié)派、對(duì)抗組織審查、非組織活動(dòng)、不如實(shí)向組織說明問題等違紀(jì)條款；“一減”是指刪除了原條例中70余條與刑法和社會(huì)治安處罰法重復(fù)的內(nèi)容，代之以黨組織和黨員必須“模范遵守國家法律法規(guī)”，黨組織和黨員違反國家法律法規(guī)時(shí)“都必須受到追究”等規(guī)定；“一整合”是將原條例“第二編分則”中規(guī)定的十類違紀(jì)行為整合修訂為六類，分為對(duì)違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律行為的處分*參見新華社北京電，2015年10月21日。。

二、 新紀(jì)律處分條例體現(xiàn)了法治化的追求

除了大家所能看到的各種積極意義之外，這次紀(jì)律條例修改還有更深遠(yuǎn)的意義。其中最重要的深遠(yuǎn)意義，在于其反映了中共中央對(duì)于黨規(guī)黨紀(jì)法治化建設(shè)的全新意識(shí)和主動(dòng)追求。在全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治中國的大背景下，全面從嚴(yán)治黨也必然遵循法治化的目標(biāo)和要求。這次新紀(jì)律條例的修訂，充分反映了黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)有意識(shí)地邁向法治化進(jìn)程的努力。

首先，新紀(jì)律處分條例的修訂是以高度尊重黨章為前提的。

如在條例第一編第一章的第一條就明確指出，為“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”，“根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，制定本條例。”在第三條更是明確指出了黨章在黨內(nèi)法規(guī)中至高無上的地位：“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是管黨治黨的總規(guī)矩?！薄包h組織和黨員必須自覺遵守黨章，嚴(yán)格執(zhí)行和維護(hù)黨的紀(jì)律?！边@些規(guī)定指出了條例和黨章的關(guān)系，都是原紀(jì)律處分條例中沒有明確表述的。這向大家表明，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，新條例完全遵循黨章而制定，違反黨章就要依規(guī)給予相應(yīng)黨紀(jì)處分。

此次增加或修改的條款也都是對(duì)黨章的具體化和可操作性，并沒有無中生有、另起爐灶。比如，新條例在違反政治紀(jì)律行為中增加了“搞團(tuán)團(tuán)伙伙、結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派”和“對(duì)抗組織審查”等紀(jì)律處分條款，實(shí)際上是根據(jù)黨章規(guī)定的黨員要“維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一，對(duì)黨忠誠老實(shí)”的要求；在違反政治紀(jì)律行為中增加了“擅自對(duì)應(yīng)當(dāng)由中央決定的重大政策問題作出決定和對(duì)外發(fā)表主張”的紀(jì)律處分條款，是根據(jù)黨章第十五條第一款規(guī)定的“有關(guān)全國性的重大政策問題，只有黨中央有權(quán)作出決定，各部門、各地方的黨組織可以向中央提出建議，但不得擅自作出決定和對(duì)外發(fā)表主張”的要求等。

其次，突出了政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。

新條例針對(duì)現(xiàn)階段違紀(jì)問題的突出表現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、組織紀(jì)律，對(duì)反對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)、基本經(jīng)驗(yàn)、基本要求行為作出處分規(guī)定，增加拉幫結(jié)派、對(duì)抗組織等違紀(jì)條款。如新條例第二編第六章第四十六條增加了對(duì)通過公共渠道“妄議中央大政方針，破壞黨的集中統(tǒng)一”和“丑化黨和國家形象，或者詆毀、誣蔑黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，或者歪曲黨史、軍史”等行為的處分規(guī)定。第五十二條和五十三條全部都是新增內(nèi)容，明確規(guī)定：“在黨內(nèi)搞團(tuán)團(tuán)伙伙、結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派、培植私人勢(shì)力或者通過搞利益交換、為自己營造聲勢(shì)等活動(dòng)撈取政治資本的，給予嚴(yán)重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分;情節(jié)嚴(yán)重的，給予留黨察看或者開除黨籍處分?！睂?duì)于“拒不執(zhí)行黨和國家的方針政策以及決策部署的”，“故意作出與黨和國家的方針政策以及決策部署相違背的決定的”以及“擅自對(duì)應(yīng)當(dāng)由中央決定的重大政策問題作出決定和對(duì)外發(fā)表主張的”直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者都要給予處分。

這些規(guī)定對(duì)于黨紀(jì)建設(shè)的制度化和法治化是非常必要的。中國共產(chǎn)黨是一個(gè)具有明確政治任務(wù)和歷史使命的政治組織，保持政治上的集中統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)自己的政治任務(wù)和歷史使命的保障。并且，中國共產(chǎn)黨不是一般的政黨組織，而是處于當(dāng)前中國社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)核心地位的執(zhí)政黨，負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)中國人民實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的特殊歷史使命，黨的成敗關(guān)系到中華民族的興衰存亡。因而，政治紀(jì)律對(duì)于中國共產(chǎn)黨就具有更加重要的意義，新條例突出政治紀(jì)律和政治規(guī)矩標(biāo)志著黨的制度化建設(shè)和法治化進(jìn)程的前進(jìn)方向。

再次，新紀(jì)律處分條例更具有可操作性。

新紀(jì)律處分條例在總體上規(guī)定更加細(xì)化、具體化，大大提高了適用的可操作性。如以第六章《對(duì)違反政治紀(jì)律行為的處分》為例，我們就可以清楚地體會(huì)到這個(gè)特點(diǎn)。雖然新條例在這一章僅比原條例多出了三條規(guī)定，但是在篇幅上卻多出了1000多字，增加了很多具體的內(nèi)容。如第四十六條規(guī)定的，“通過信息網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、報(bào)刊、書籍、講座、論壇、報(bào)告會(huì)、座談會(huì)等方式”，“妄議中央大政方針，破壞黨的集中統(tǒng)一”以及通過上述方式“詆毀、誣蔑黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，或者歪曲黨史、軍史的”，都要受到相應(yīng)處分。這里不僅列舉了公共渠道的各種形式，而且也區(qū)分了情節(jié)輕重的三種不同處分種類。對(duì)于在黨內(nèi)搞拉幫結(jié)派的小團(tuán)體活動(dòng)，第五十二條給出了明確的規(guī)定；對(duì)于在重大方針政策問題上偏離和違背中央的行為，第五十三條列舉了三種主要表現(xiàn)和根據(jù)情節(jié)輕重的處分種類。

再如，關(guān)于組織紀(jì)律方面的規(guī)定，新條例在第七章第六十七條增加了嚴(yán)禁黨員欺騙黨組織、不向黨組織如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的行為，對(duì)此細(xì)分了各種不同的具體表現(xiàn)：“違反個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告規(guī)定，不報(bào)告、不如實(shí)報(bào)告的;在組織進(jìn)行談話、函詢時(shí)，不如實(shí)向組織說明問題的;不如實(shí)填報(bào)個(gè)人檔案資料的?！辈⑶乙?guī)定：篡改、偽造個(gè)人檔案資料的，給予嚴(yán)重警告處分;情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分。隱瞞入黨前嚴(yán)重錯(cuò)誤的，一般應(yīng)當(dāng)予以除名;對(duì)入黨后表現(xiàn)尚好的，給予嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分。在廉潔紀(jì)律方面，新條例對(duì)于可能影響公正執(zhí)行公務(wù)而收受禮物和接受宴請(qǐng)等行為增加了多條全新的規(guī)定，對(duì)三公消費(fèi)方面也提出了嚴(yán)格要求，公款宴請(qǐng)、超標(biāo)準(zhǔn)接待、搞慶典、以開會(huì)、出差為由變相公款旅游、公車私用、用公款包租、占用客房為個(gè)人使用等行為全部被列為違紀(jì)。

這些規(guī)定擺脫了黨規(guī)黨紀(jì)過去籠統(tǒng)化的形象，賦予新條例更加清晰、具體的特質(zhì)，大大增強(qiáng)了適用性和可操作性，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)法治化的努力進(jìn)一步成為現(xiàn)實(shí)。

最后，在黨紀(jì)和國法之間實(shí)現(xiàn)了有效的區(qū)分和銜接。

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的制度化和法治化，不僅要使黨內(nèi)法規(guī)符合黨章的規(guī)定、突出政治紀(jì)律和具有可操作性，而且更重要的是要處理好黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)和國法之間的有效區(qū)分與銜接。原紀(jì)律處分條例的最大問題是紀(jì)法不分，其中近一半內(nèi)容與刑法、治安管理處罰法等重復(fù)，實(shí)際上難以用到，也浪費(fèi)了行政成本，甚至在極個(gè)別情況下還會(huì)出現(xiàn)以紀(jì)代法、越俎代庖的情況。正如王岐山同志指出的，我們對(duì)黨的制度建設(shè)研究不足，黨內(nèi)規(guī)則混同于國家法律，管黨治黨不是以紀(jì)律為尺子，而是以法律為依據(jù)?！包h員干部只要不違法就沒人管、不追究，造成‘要么是好同志，要么是階下囚’；紀(jì)委成了黨內(nèi)的‘公檢法’，紀(jì)律審查成了‘司法調(diào)查’，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)無法落到實(shí)處?！?王岐山：《堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)，守住底線，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨制度創(chuàng)新》，載《人民日?qǐng)?bào)》2015年10月23日。

此次修訂刪除了原條例中70余條與刑法和社會(huì)治安處罰法重復(fù)的條款，在總則中規(guī)定黨組織和黨員必須“模范遵守國家法律法規(guī)”，黨組織和黨員違反國家法律法規(guī)時(shí)“都必須受到追究”等規(guī)定；在分則中規(guī)定，凡是黨員被依法逮捕的，都應(yīng)中止其表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等黨員權(quán)利；凡是黨員干部違法犯罪，除過失犯罪外，一律要受到黨紀(jì)處分，從而實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與國法的銜接。本次按照紀(jì)、法分開的原則，在刪除了與法律重復(fù)的內(nèi)容后，根據(jù)習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上的重要講話精神，結(jié)合黨的紀(jì)律建設(shè)的理論和實(shí)踐，將違紀(jì)行為分為違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律行為等六類。

三、 黨規(guī)黨紀(jì)法治化建設(shè)的未來展望

黨的建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期工程，法治化既是這個(gè)長(zhǎng)期過程的必要手段和必由之路，也是其最終目標(biāo)。新紀(jì)律條例和自律準(zhǔn)則修訂的很多做法體現(xiàn)了中央對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)法治化的追求，令人耳目一新，但這只是一個(gè)開始，未來可能還會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)黨建法治化的進(jìn)程。未來黨規(guī)黨紀(jì)法治化建設(shè)方面還需要進(jìn)行的工作至少有以下兩個(gè)方面：

一是要進(jìn)一步系統(tǒng)梳理黨規(guī)黨紀(jì)，形成相對(duì)統(tǒng)一的黨內(nèi)法典。

十八大以來，中央在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中已經(jīng)推出了一系列創(chuàng)新舉措。如針對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)龐雜散亂、交叉重復(fù)的現(xiàn)象，黨已經(jīng)著手重新梳理已有的黨規(guī)黨紀(jì)，對(duì)重復(fù)交叉的進(jìn)行了精簡(jiǎn)合并，對(duì)已經(jīng)不適用的進(jìn)行了清理淘汰。2013年8月，黨就開始對(duì)1978年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，其中42件將做出修改*參見新華社北京電，2013年8月28日。。2014年11月17日，中央進(jìn)一步發(fā)布《中共中央關(guān)于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，通過對(duì)新中國成立至2012年6月期間出臺(tái)的23000多件中央文件進(jìn)行全面篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件。經(jīng)過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時(shí)進(jìn)行修改*參見新華社北京電，2014年11月17日。。但是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件仍然高達(dá)487件，顯然還是偏多，仍然有進(jìn)一步清理合并的空間。

今后應(yīng)該像制定法律一樣從宏觀上總體設(shè)計(jì)黨規(guī)黨紀(jì)的總體框架，把黨規(guī)黨紀(jì)區(qū)分為互相支撐但又不重復(fù)交叉的幾大板塊。如除黨章外，可以在總體上把黨規(guī)黨紀(jì)區(qū)分為程序和紀(jì)律幾大部分。目前新修訂的紀(jì)律處分條例已經(jīng)比較完善，下一步應(yīng)該對(duì)相關(guān)程序進(jìn)行專門性規(guī)定，如對(duì)工作和會(huì)議程序、決策方式等給出規(guī)范性的規(guī)定*程同順：《略論中國共產(chǎn)黨黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的成績(jī)與不足》，載《人民論壇》2014年第35期。。

另外，對(duì)已有的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)要圍繞著黨章和最主要的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合并整理和有機(jī)銜接。比如條例第八十八條規(guī)定了6種違規(guī)從事營利活動(dòng)的行為，其中第三種是“買賣股票或者進(jìn)行其他證券投資的”，這被很多人理解為禁止黨員炒股。為此，《人民日?qǐng)?bào)》專門刊文指出，這一條有一個(gè)“違反有關(guān)規(guī)定”的限定語?！坝嘘P(guān)規(guī)定”指的是2001年中央印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人證券投資行為若干規(guī)定》，根據(jù)這個(gè)規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人可以買賣股票和證券投資基金，但在買賣股票和證券投資基金時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)禁七類行為，例如不得利用職權(quán)、職務(wù)上的影響或者采取其他不正當(dāng)手段，索取或者強(qiáng)行買賣股票等。諸如此類“違反有關(guān)規(guī)定”的限定性表述，在新紀(jì)律條例中出現(xiàn)了多次，如果能對(duì)它們實(shí)現(xiàn)更好的合并和銜接，可能更有助于減少人們對(duì)于相關(guān)規(guī)定的誤解，也有助于提高黨內(nèi)法規(guī)的可操作性和權(quán)威性*韓永：《中共出臺(tái)史上最嚴(yán)黨紀(jì)》，載《中國新聞周刊》2015年第40期。。

二是要增加和細(xì)化黨規(guī)黨紀(jì)中程序性的規(guī)定。

黨規(guī)黨紀(jì)中的程序化規(guī)定應(yīng)該嚴(yán)謹(jǐn)合理，防止有人利用程序不完善獲得制度內(nèi)的程序性特權(quán)。如黨章中規(guī)定的“黨的各級(jí)黨委向同級(jí)的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，說明了各級(jí)黨委與同級(jí)代表大會(huì)的關(guān)系，但是還應(yīng)該規(guī)定：負(fù)責(zé)的具體方式是什么，在何種情況下要負(fù)什么責(zé)任，如果黨的代表大會(huì)否決了同級(jí)黨委的工作報(bào)告時(shí)應(yīng)該怎么辦等等。再如，對(duì)于干部任用問題的討論，除了規(guī)定黨委會(huì)要實(shí)行票決制以外，還應(yīng)規(guī)定一把手不能率先表態(tài)定調(diào)，不同意見應(yīng)該充分表達(dá)，要匿名填寫選票、當(dāng)場(chǎng)公布票決結(jié)果等。再如，黨章關(guān)于黨代表實(shí)行任期制的規(guī)定，還應(yīng)具體規(guī)定黨代表在任期內(nèi)的主要職權(quán)，黨代表行使職權(quán)的方式等*程同順：《略論中國共產(chǎn)黨黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的成績(jī)與不足》，載《人民論壇》2014年第35期。。

針對(duì)有些黨規(guī)黨紀(jì)仍然缺乏具體細(xì)節(jié)和程序的問題，應(yīng)該從政治學(xué)和法學(xué)的專業(yè)角度提高黨內(nèi)法規(guī)立法技術(shù)，強(qiáng)化程序性規(guī)定。這一方面要與時(shí)俱進(jìn)，針對(duì)黨內(nèi)在工作程序方面新出現(xiàn)的不良風(fēng)氣和不當(dāng)行為，根據(jù)黨章的精神不斷進(jìn)行規(guī)范，防止黨內(nèi)法規(guī)程序性的規(guī)定落后于現(xiàn)實(shí)的變化；另一方面要改變黨規(guī)黨紀(jì)過于偏重道德說教、把道德要求與黨內(nèi)規(guī)范相混淆的做法，戒除過于抽象、原則和籠統(tǒng)的規(guī)定，使黨規(guī)黨紀(jì)的規(guī)定準(zhǔn)確具體，把黨章的精神以及對(duì)黨員和干部的要求轉(zhuǎn)化為具體的行為規(guī)范，使黨規(guī)黨紀(jì)便于實(shí)施，提高可操作性。

●作者地址：周葉中，武漢大學(xué)法學(xué)院；湖北 武漢 430072。Email:yzzhou2005@sina.com。

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DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2016.01.002

基金項(xiàng)目：●中國法學(xué)會(huì)2015年度部級(jí)法學(xué)研究重點(diǎn)委托課題(CLS[2015]ZDWT19)