吳瓊?cè)A

領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力與制度領(lǐng)導(dǎo)力關(guān)系初探*

吳瓊?cè)A

文章認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，就必須要求領(lǐng)導(dǎo)干部從“人治”思維轉(zhuǎn)向“法治”思維，從人格化的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)模式轉(zhuǎn)向非人格化的制度領(lǐng)導(dǎo)模式；突破個(gè)人魅力、個(gè)人威信等傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力框架，以制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新、制度執(zhí)行與落實(shí)形成現(xiàn)代新型領(lǐng)導(dǎo)力——制度領(lǐng)導(dǎo)力。法治思維能力是孕育制度領(lǐng)導(dǎo)力的基礎(chǔ)土壤，通過提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部制度領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)必要且至關(guān)重要的領(lǐng)導(dǎo)人才建設(shè)工程。

制度治理 領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力 制度領(lǐng)導(dǎo)力 職務(wù)影響力

一、法治思維、制度治理與國家治理現(xiàn)代化

(一)法治思維的內(nèi)涵及核心要義

1.關(guān)于法治思維的不同說法

關(guān)于法治思維，學(xué)界主要有兩種類型的觀點(diǎn)：一是從橫向比較的角度，提出“法治思維是以法治作為判斷是非和處理事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的思維”，強(qiáng)調(diào)站在非法律思維、人治思維、法制思維等不同角度認(rèn)識(shí)法治思維。代表性觀點(diǎn)認(rèn)為法治思維主要包括合法性思維、權(quán)利義務(wù)思維、公平正義思維、責(zé)任后果思維和治官治權(quán)思維等具體方面。*楊小軍：《領(lǐng)導(dǎo)干部需要什么樣的法治思維》，《學(xué)習(xí)月刊》2013年第4期。二是從縱向剖析的角度，指出法治思維“是以法治理念和法治精神為導(dǎo)向，運(yùn)用法律原則、規(guī)則和方法思考和處理問題的路徑與過程”。代表性觀點(diǎn)認(rèn)為法治思維的特征可以概括為理性思維、權(quán)利義務(wù)思維、規(guī)則思維、正當(dāng)性思維、程序性思維，等等。*江必新：《領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維與法治方式》，北京：中國法制出版社，2014年，第5頁。對(duì)比兩類觀點(diǎn)，前者更強(qiáng)調(diào)事物判斷與處理的“法治”與“非法治”思維的標(biāo)準(zhǔn)界限，重在厘清法治標(biāo)準(zhǔn)相較于非法治標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)特衡量原則和價(jià)值取向。后者則更注重法治思維本身的體系邏輯，重在梳理包含法治理念、精神和原則、思考方法在內(nèi)的法治思維的體系性內(nèi)容。顯然，上述兩個(gè)角度對(duì)法治思維的界定一方面豐富了人們對(duì)法治思維的認(rèn)識(shí)，另一方面也造成人們對(duì)法治思維認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)的模糊，無法統(tǒng)一彰顯法治思維的根本特性。筆者認(rèn)為，在全面推進(jìn)依法治國背景下，當(dāng)前對(duì)法治思維的界定應(yīng)立足于全面推廣法治思維意識(shí)，尤其要在領(lǐng)導(dǎo)干部群體樹立對(duì)法治思維的基本共識(shí)，以促進(jìn)其提高法治思維能力。為此，十分有必要將法治思維的核心要義提煉出來，以此為“形象”先導(dǎo)，統(tǒng)領(lǐng)法治思維的各項(xiàng)內(nèi)容，形成法治思維理論的完整體系，為法治思維理論與實(shí)踐結(jié)合梳理基本共識(shí)。

2.法治思維是以“規(guī)則思維”為核心要義的一套包含了價(jià)值、原則、方法的法治內(nèi)容體系

究竟什么才是法治思維的核心要義？有學(xué)者強(qiáng)調(diào)：“從形式和內(nèi)容上來看， 法治思維是基于法律規(guī)則基礎(chǔ)上所形成的一種思維方式；而從功能上來看，法治思維是要促成法律規(guī)則在社會(huì)生活領(lǐng)域中的形成、建立或者塑造。因此，法治思維從根本上來說，體現(xiàn)為一種規(guī)則意識(shí)，是一種規(guī)則性思維?！?公丕祥主編：《社會(huì)主義核心價(jià)值觀研究叢書·法治》，南京：江蘇人民出版社，2015年，第248頁?；诜ㄖ嗡季S是建立在法律規(guī)則基礎(chǔ)上并以最終促成法律規(guī)則的社會(huì)實(shí)現(xiàn)為目的，從而將規(guī)則意識(shí)、規(guī)則思維看作是法治思維的根本特性，這一觀點(diǎn)得到了理論界的多數(shù)認(rèn)同。比如有學(xué)者認(rèn)為：“法治思維的精髓在于規(guī)則意識(shí)，社會(huì)要發(fā)展，社會(huì)要和諧都必須要講規(guī)則，無論社會(huì)治理當(dāng)中運(yùn)用何種思維方式，其前提都在于制定良好的規(guī)則并得到大家的普遍遵守?！?江必新：《領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維與法治方式》，第34頁。還有學(xué)者進(jìn)一步提出：“法治乃規(guī)則之治， 規(guī)則是法治的基礎(chǔ)……就法治思維而言,規(guī)則思維是其核心要義?！?龐凌：《作為法治思維的規(guī)則思維及其運(yùn)用》，《法學(xué)》2015年第8期?？偠灾P(guān)于法治思維的具體內(nèi)容和特征，雖然理論界還存在不同說法，但就法治思維的核心要義而言，“規(guī)則”當(dāng)然地成為大家共同捕捉的關(guān)鍵詞。

綜合學(xué)界各方觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，法治思維是以“規(guī)則思維”為核心要義的一套包含了法治價(jià)值、原則、方法的法治內(nèi)容體系。

(二)法治思維與制度治理的內(nèi)在統(tǒng)一

黨的十八屆三中全會(huì)明確了實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這一全面深化改革的目標(biāo)，具體而言，就是要實(shí)現(xiàn)國家制度體系和運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力的現(xiàn)代化。從這個(gè)意義上說，制度治理是國家治理現(xiàn)代化的必由之路?；诖耍h的十八屆四中全會(huì)將完善黨內(nèi)法規(guī)納入社會(huì)主法治體系并對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出重要部署，十八屆五中全會(huì)明確提出依規(guī)治黨，十八屆六中全會(huì)則進(jìn)一步將依規(guī)治黨推向深入。顯然，這一系列舉措就是在以制度治理的方式推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，是黨的治理方式的現(xiàn)代化改革，是我國通向國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的中國特色制度治理探索實(shí)踐。而制度治理和法治思維存在著天然聯(lián)系。

1.制度治理蘊(yùn)含了法治思維

制度治理是世界各國現(xiàn)代化進(jìn)程中必然要解決的問題，比如美國現(xiàn)代化之初的憲政制度設(shè)計(jì)、日本明治維新全面西化的現(xiàn)代化發(fā)端以及后現(xiàn)代化國家新加坡體制內(nèi)的民族化制度改造，各國因其歷史、文化背景的不同，在制度內(nèi)容以及體制架構(gòu)上或許存在一定差異，但通過推進(jìn)制度治理破除特權(quán)專制從而實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化這一點(diǎn)上，則異曲同工。制度治理，簡單而言就是按照制度治理意識(shí)辦事、依據(jù)治理規(guī)律辦事、運(yùn)用制度治理規(guī)則辦事。*溫憲元：《制度治理：國家治理的重要基石》，《深圳特區(qū)報(bào)》2014年3月11日B09版。

2.法治思維是實(shí)現(xiàn)制度治理的重要工具

如前文所述，法治思維的核心要義是規(guī)則思維。那么，制度與規(guī)則從深層來講又是一種怎樣的關(guān)系？關(guān)于制度的界定學(xué)界一直缺乏定論，國外相對(duì)權(quán)威的說法當(dāng)屬新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家代表人物諾思的精辟論斷：“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則”*諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年，第3頁。。國內(nèi)學(xué)者張宇燕對(duì)制度所做的闡述比較全面，也得到國內(nèi)不少學(xué)者認(rèn)同：“所謂制度，無非是指那些人們自愿或被迫接受的、規(guī)范人類偏好及選擇行為的各種規(guī)則和習(xí)慣。規(guī)則包括法律、規(guī)章以及政府政策，等等；而習(xí)慣則多指文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗、禁忌、道德規(guī)范，等等”*張宇燕：《利益集團(tuán)與制度非中性》，《改革》1994年第2期。。顯然，不論如何看待制度，制度與規(guī)則的天然聯(lián)系都不容阻斷。換言之，制度在本質(zhì)上其實(shí)就是規(guī)則。

法治思維就是以規(guī)則思維為核心要義、強(qiáng)調(diào)以規(guī)則依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)、以規(guī)則落實(shí)為目標(biāo)的社會(huì)秩序價(jià)值取向。只有將制度治理的政治價(jià)值與法治思維的技術(shù)運(yùn)用在國家治理中，才能夠讓國家治理現(xiàn)代化的愿景扎實(shí)落地。從這個(gè)意義上說，法治思維與制度治理具有價(jià)值、原則、方法上的內(nèi)在統(tǒng)一性，運(yùn)用法治思維辦事，完全契合制度治理的目標(biāo)方向。

(三)國家治理現(xiàn)代化就是要運(yùn)用法治思維實(shí)現(xiàn)“良法善治”的制度治理效果

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)國家治理現(xiàn)代化的闡述昭示了我國制度治理變革的方向，黨的十八屆四中全會(huì)指出“法治是國家治理現(xiàn)代化的重要依托”，并由此提出全面推進(jìn)依法治國，建構(gòu)中國特色社會(huì)主義法治體系。這一系列遞進(jìn)舉措蘊(yùn)含著對(duì)法治與國家治理現(xiàn)代化、法治思維與制度治理間天然聯(lián)系的深刻認(rèn)識(shí)：國家治理現(xiàn)代化就是要破除人治藩籬，運(yùn)用法治思維推進(jìn)制度治理，具體說就是要實(shí)現(xiàn)國家制度體系、國家制度運(yùn)行在社會(huì)管理效能上的現(xiàn)代化。法治思維的核心要義是規(guī)則思維，制度從本質(zhì)上講是規(guī)則，并且不僅僅是法律規(guī)則，還包含政策規(guī)則、道德規(guī)則、宗教規(guī)則、政黨規(guī)則、禮儀規(guī)則等各種規(guī)則。因此，如果說制度治理明確了國家治理現(xiàn)代化的路徑切入點(diǎn)，那么運(yùn)用法治思維推進(jìn)制度治理則是進(jìn)一步理順國家制度體系并引導(dǎo)國家制度對(duì)社會(huì)的管理運(yùn)行趨向理性、科學(xué)。基于這一認(rèn)識(shí)，黨的十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)體系的完善提上重要議事日程，隨后，中央清理和修訂了大量黨內(nèi)法規(guī)。十八屆六中全會(huì)發(fā)布《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，突出強(qiáng)調(diào)了以黨章為總規(guī)則的黨內(nèi)法規(guī)體系在全面從嚴(yán)治黨中的制度權(quán)威。

黨的十八屆三中全會(huì)后，政府權(quán)責(zé)清單制度大力推行，運(yùn)用法治思維梳理行政機(jī)關(guān)事權(quán)及相應(yīng)執(zhí)法責(zé)任，按照法律、行政法規(guī)、規(guī)章的規(guī)則效力層級(jí)，以“下位法服從上位法”的法治原則，清理、矯正行政機(jī)關(guān)既往事權(quán)的合法性及落實(shí)操作合理性，強(qiáng)化程序流程，深入貫徹“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的法治理念，有力地遏制了一些政府部門僅憑“紅頭文件”任性執(zhí)法的現(xiàn)象。這是法治思維在國家制度具體執(zhí)行落實(shí)環(huán)節(jié)能夠發(fā)揮的作用，它能有力地加強(qiáng)法律實(shí)施、提升依法行政水平，促進(jìn)國家制度在社會(huì)管理運(yùn)行中的科學(xué)化效能。

綜上所述，回溯黨在十八屆四中全會(huì)決定中的“良法善治”倡導(dǎo)，可以說是為現(xiàn)代化制度治理效能所做的最佳的價(jià)值詮釋。換言之，以法治為依托實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，其實(shí)就是運(yùn)用法治思維實(shí)現(xiàn)“良法善治”的制度治理效果。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力

(一)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力是靜態(tài)的法治價(jià)值觀念和動(dòng)態(tài)的法治價(jià)值追求的有機(jī)綜合

法治思維作為一套包含了法治價(jià)值、原則、方法的內(nèi)容體系，法治價(jià)值是法治思維的首要內(nèi)容。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力自然應(yīng)首先表現(xiàn)為對(duì)公平正義、權(quán)責(zé)一致、程序正當(dāng)?shù)确ㄖ蝺r(jià)值觀念的強(qiáng)烈認(rèn)同和堅(jiān)守。當(dāng)我們的領(lǐng)導(dǎo)干部能夠始終將公平正義、權(quán)力本位等法治價(jià)值作為底線價(jià)值加以堅(jiān)守的時(shí)候，我們才可以說他具備了基本的法治思維能力。其次，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力還應(yīng)進(jìn)一步表現(xiàn)為執(zhí)行中對(duì)法治價(jià)值目標(biāo)的強(qiáng)有力落實(shí)?！胺傻纳υ谟趯?shí)施”，我們難以想象一個(gè)具備法治思維能力的領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)忽視決策內(nèi)容的落實(shí)監(jiān)督；“法無授權(quán)不可為”，我們也很難想象一個(gè)具備法治思維能力的領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)不恪守“權(quán)力有邊界”的鐵律；“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)”，我們更難想象一個(gè)具備法治思維能力的領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)輕視對(duì)正當(dāng)程序的遵循。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的提升絕不只是樹立“法治是治國理政的基本方式”這樣一個(gè)宏觀理念這么簡單，它更應(yīng)是一場內(nèi)在價(jià)值信念的更新塑造，具體呈現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)干部靜態(tài)的法治價(jià)值觀念和動(dòng)態(tài)的法治價(jià)值追求的有機(jī)綜合。

(二)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力是一種現(xiàn)代化領(lǐng)導(dǎo)能力

毛澤東同志曾經(jīng)說過，領(lǐng)導(dǎo)工作千頭萬緒，但大事只有兩件：一是出主意、做決策，二是用干部、用人。從傳統(tǒng)的角度看，一名領(lǐng)導(dǎo)者在事務(wù)決策上表現(xiàn)出的洞察力和決斷力以及在選干部、用人上體現(xiàn)的判斷力、整合隊(duì)伍的能力等，就是他個(gè)人獨(dú)特的領(lǐng)導(dǎo)能力。這樣一種領(lǐng)導(dǎo)能力主要取決于領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)性魅力，它決定了一名領(lǐng)導(dǎo)者的決策智慧和用人水平。傳統(tǒng)思維下的領(lǐng)導(dǎo)能力基于領(lǐng)導(dǎo)者獨(dú)特的個(gè)人魅力、集體的追隨慣性難免會(huì)妨礙人們對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者決策與用人的質(zhì)疑，從而可能導(dǎo)致由于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的失誤而造成國家、社會(huì)不可估量的損失。對(duì)此，“文革”的傷痛已足以令我們深思。

因此，應(yīng)當(dāng)有一種能夠確保在領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人判斷失誤的情況下，不使決策與用人的正確方向發(fā)生根本偏離。法治思維恰恰就是這樣一種避免最壞結(jié)果出現(xiàn)的現(xiàn)代理性思維，許多現(xiàn)代國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們，運(yùn)用“法治思維”建構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者決策與用人的法律規(guī)則底線、通過對(duì)絕對(duì)權(quán)力的制約防范領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人完全決斷的風(fēng)險(xiǎn)，是一種融合集體智慧的現(xiàn)代化平衡機(jī)制，是防范領(lǐng)導(dǎo)“最糟結(jié)果出現(xiàn)”的有效手段。當(dāng)然，一方面，這種平衡機(jī)制的順利建立，要以領(lǐng)導(dǎo)者放下追求個(gè)人絕對(duì)權(quán)威為前提，它取決于領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)傳統(tǒng)人格化領(lǐng)導(dǎo)能力潛在風(fēng)險(xiǎn)的清醒認(rèn)識(shí)；另一方面，這種平衡機(jī)制的有效實(shí)施要以領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范的法治方法選擇為基礎(chǔ)，它意味著相較于依賴個(gè)人智慧，領(lǐng)導(dǎo)者更愿意致力于融合集體智慧的法律規(guī)則的科學(xué)設(shè)計(jì)與權(quán)威運(yùn)行。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的政府重大決策合法性審查機(jī)制以及責(zé)任倒查機(jī)制就體現(xiàn)了對(duì)我國領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的制度塑造。

(三)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力一般來自于具體的法治實(shí)踐

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些具有較強(qiáng)法治思維能力的領(lǐng)導(dǎo)干部往往具有一定的法治實(shí)踐基礎(chǔ)。有一位主管當(dāng)?shù)卣忝穹?wù)中心的處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，任現(xiàn)職前曾長期在法制部門工作，在新崗位工作中，該干部自覺沿襲以往工作形成的法治思維習(xí)慣，特別注重公開透明等程序的正當(dāng)性，其主管工作的法治成效突出，被當(dāng)?shù)厥⌒姓▽W(xué)研究會(huì)年會(huì)選做實(shí)務(wù)研究范例，會(huì)議研討中他的法治思維能力得到了與會(huì)專家的高度評(píng)價(jià)。2013年3月6日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)參加十二屆全國人大一次會(huì)議湖南代表團(tuán)審議發(fā)言時(shí)，全國人大代表、湖南省勞動(dòng)模范、民營企業(yè)家肖安江突然打斷他的話，談起對(duì)城鎮(zhèn)化的感受，面對(duì)工作人員對(duì)肖長話短說的婉勸，李克強(qiáng)總理看似平淡的一句“讓這個(gè)代表把話講完”的反應(yīng)，折射出他頭腦中高度的權(quán)利意識(shí)。當(dāng)前，我國恰恰需要各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的這種尊重權(quán)利、恪守權(quán)力界限的“自然而然”表現(xiàn)，這才真正體現(xiàn)了一名領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力。上述事例表明，領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力不可能脫離實(shí)踐憑空產(chǎn)生，它必然是在長期的法治實(shí)踐基礎(chǔ)上歷練內(nèi)化而生成的穩(wěn)固品格。

三、國家治理現(xiàn)代化需要一批具備制度領(lǐng)導(dǎo)力的領(lǐng)導(dǎo)人才力量

國家治理現(xiàn)代化首先需要領(lǐng)導(dǎo)干部的能力素質(zhì)現(xiàn)代化，領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)的核心體現(xiàn)是其領(lǐng)導(dǎo)力。因此，如果說國家治理現(xiàn)代化變革的主要內(nèi)容是推進(jìn)制度治理，那么，領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)現(xiàn)代化變革的主要內(nèi)容就是領(lǐng)導(dǎo)力更新。從這個(gè)意義上說，提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力只是手段，其目標(biāo)和方向應(yīng)當(dāng)是更新領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)力、打破傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力框架、建設(shè)符合現(xiàn)代化制度治理要求的制度領(lǐng)導(dǎo)力。

(一)制度領(lǐng)導(dǎo)力是一種現(xiàn)代化的新型領(lǐng)導(dǎo)力

基于制度治理在國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵作用，我國關(guān)于“制度與領(lǐng)導(dǎo)”問題的政治學(xué)研究也逐漸興起。長期以來，在領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐中，我國更側(cè)重于從領(lǐng)導(dǎo)者思想境界、道德水平、方法技巧上認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)力，一定程度地忽略了領(lǐng)導(dǎo)力在制度建設(shè)與制度執(zhí)行方面的體現(xiàn)。事實(shí)上，制度才應(yīng)當(dāng)是領(lǐng)導(dǎo)工作的基礎(chǔ)與核心，因?yàn)椤爸贫仁穷I(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的基本手段和依據(jù)”，那么理所應(yīng)當(dāng)?shù)兀皩?duì)制度運(yùn)用的成效是衡量領(lǐng)導(dǎo)者能力大小的主要標(biāo)尺”。 由此，有學(xué)者提出制度是第一領(lǐng)導(dǎo)力。*蔣薇薇、朱思丞：《制度是第一領(lǐng)導(dǎo)力》，《理論觀察》2011年第3期。還有學(xué)者提出了“制度力”的概念，認(rèn)為制度力是核心領(lǐng)導(dǎo)力、核心執(zhí)政力，并指出如果不走出認(rèn)識(shí)誤區(qū)，“僅在領(lǐng)導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)之思想意識(shí)、品德人格、方法謀略、作風(fēng)技巧上面下功夫, 極易偏離科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政、民主領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政、依法領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的軌道, 陷入人治和權(quán)術(shù)的泥潭”*田廣清：《制度力：核心領(lǐng)導(dǎo)力——政治學(xué)的視閾》，2008年“中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究會(huì)——研究領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)”會(huì)議論文。。這一觀點(diǎn)的科學(xué)之處在于道出了領(lǐng)導(dǎo)力效能在制度上應(yīng)有的核心體現(xiàn)，打開了超越傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力的出口，然而，“制度力”這一表述似乎更側(cè)重于制度之于執(zhí)政能力的總體效能，還不能夠突出其領(lǐng)導(dǎo)力特征。不管怎樣，上述研究都表明制度與領(lǐng)導(dǎo)的密切關(guān)系正被日益重視、被看作是打破傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)藩籬的利器，以致于有學(xué)者將“制度領(lǐng)導(dǎo)”模式稱之為新領(lǐng)導(dǎo)力“密鑰”*李拓：《制度領(lǐng)導(dǎo)：新領(lǐng)導(dǎo)力“密鑰”》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2012年7月2日B005版。。顯然，在我國從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的當(dāng)口，“制度”正成為一種主流的社會(huì)期待，在國家治理層面，人們期待制度成為治理的穩(wěn)固依賴；在領(lǐng)導(dǎo)人才方面，人們期待領(lǐng)導(dǎo)者具有制度建設(shè)、制度執(zhí)行方面的核心領(lǐng)導(dǎo)力。至于領(lǐng)導(dǎo)者在制度方面的領(lǐng)導(dǎo)力具體應(yīng)如何稱謂界定，綜合學(xué)界認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為可將其表述為“制度領(lǐng)導(dǎo)力”，即一名領(lǐng)導(dǎo)者在制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新、制度執(zhí)行與落實(shí)方面應(yīng)當(dāng)具有的影響力，它屬于職務(wù)影響力的范疇，是一種現(xiàn)代化的新型領(lǐng)導(dǎo)力。

(二)制度領(lǐng)導(dǎo)力是一種非人格化領(lǐng)導(dǎo)力，以去“人治”尚“法治”為表現(xiàn)

制度領(lǐng)導(dǎo)力是一種非人格化的領(lǐng)導(dǎo)力，領(lǐng)導(dǎo)者通過制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，開展具體工作的主要標(biāo)準(zhǔn)是制度內(nèi)容而不再僅僅是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的決斷，領(lǐng)導(dǎo)者只有將個(gè)人意志有效地轉(zhuǎn)化為制度內(nèi)容時(shí)才能成為具體事務(wù)處理的依據(jù)，這種處理因此而更具有公開性、普遍性和穩(wěn)定性。在此情況下，領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人魅力在領(lǐng)導(dǎo)過程中的功能將被減弱，而代之以制度權(quán)威的建立。在這一領(lǐng)導(dǎo)模式下，領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人素質(zhì)只有轉(zhuǎn)化成對(duì)制度的貢獻(xiàn)時(shí)才能夠發(fā)揮關(guān)鍵性的影響力。這無疑更有利于形成“規(guī)則之治”的法治文化氛圍。所以說，制度領(lǐng)導(dǎo)力的基本效能就表現(xiàn)在去“人治”尚“法治”的環(huán)境氛圍養(yǎng)成上。

(三)制度領(lǐng)導(dǎo)力是一種權(quán)力性影響力，注重“權(quán)力運(yùn)行以制度為框架”的用權(quán)過程

領(lǐng)導(dǎo)力作為一種影響力，其來源首先是領(lǐng)導(dǎo)者手中所掌握的權(quán)力。眾所周知，權(quán)力失去邊界約束就難免滑向腐敗的泥潭，制度領(lǐng)導(dǎo)力崇尚以制度為依托運(yùn)用權(quán)力，體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)者在權(quán)力運(yùn)行過程中堅(jiān)守制度邊界的能力，是杜絕權(quán)力腐敗的有效手段。一方面，它以對(duì)現(xiàn)行制度的執(zhí)行水平衡量領(lǐng)導(dǎo)決策的現(xiàn)實(shí)合法性；另一方面，它以對(duì)未來制度的創(chuàng)新完善評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)工作的科學(xué)創(chuàng)造性。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者而言，具備制度領(lǐng)導(dǎo)力意味著要善于將權(quán)力運(yùn)用與制度運(yùn)行有效銜接，形象地說就是要學(xué)會(huì)把用權(quán)的腳步落在制度舞臺(tái)的空間范圍內(nèi)。總而言之，制度領(lǐng)導(dǎo)力要求制度與領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力緊密相依，它通過將權(quán)力運(yùn)行納入制度框架的方式，有力地抑制用權(quán)過程中可能發(fā)生的權(quán)力任性沖動(dòng)。

(四)制度領(lǐng)導(dǎo)力是一種職務(wù)影響力，追求個(gè)體效用服務(wù)于集體價(jià)值的職業(yè)精神

制度領(lǐng)導(dǎo)力與領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力運(yùn)用密切相關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力主要緣于其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，所以說，制度領(lǐng)導(dǎo)力是一種職務(wù)影響力。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)干部在整個(gè)權(quán)力組織系統(tǒng)中的角色位置，反映了領(lǐng)導(dǎo)干部在組織功能發(fā)揮中的地位。組織功能的正常發(fā)揮主要表現(xiàn)為組織價(jià)值宗旨的順利實(shí)現(xiàn)，這需要組織成員中的關(guān)鍵角色——具有一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部將職務(wù)作用的發(fā)揮與組織價(jià)值宗旨的實(shí)現(xiàn)緊密結(jié)合。歷史上，正是一些共產(chǎn)黨人將自己的工作身份與對(duì)黨組織的宗旨信念的貫徹緊緊粘合在一起，才能不為財(cái)色所動(dòng)，甚至能付出生命捍衛(wèi)組織信仰，中國共產(chǎn)黨的革命事業(yè)也因?yàn)橛羞@樣一批人而取得勝利。時(shí)移世易，今天的狀況卻是：有一些領(lǐng)導(dǎo)干部將組織任命的職務(wù)與部門利益甚至自身利益捆綁起來，職務(wù)履行過程中，忽略甚至拋棄了對(duì)組織集體價(jià)值的忠誠維護(hù)；一些貪腐官員甚至將“為人民服務(wù)”這一黨的組織宗旨異化成“為人民幣服務(wù)”的個(gè)人信條。加強(qiáng)制度領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)是走出這種職務(wù)異化現(xiàn)象的可行之路，因?yàn)橹贫阮I(lǐng)導(dǎo)力強(qiáng)調(diào)的是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)履行中的制度貢獻(xiàn)能力，即對(duì)制度的執(zhí)行落實(shí)或完善創(chuàng)新的能力。國家制度體系是國家組織體系價(jià)值追求的集中體現(xiàn)，制度體系的諸多內(nèi)容也通過對(duì)國家核心價(jià)值的遵循而獲得自洽統(tǒng)一。因此，聚焦于制度的領(lǐng)導(dǎo)行為，不論是執(zhí)行落實(shí)制度還是修正、完善制度，都服務(wù)于國家核心價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從這個(gè)意義上說，制度領(lǐng)導(dǎo)力作為一種職務(wù)影響力，它追求的是組織成員個(gè)人職務(wù)效用服務(wù)于國家組織體系集體價(jià)值的職業(yè)精神。

四、提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部制度領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)的有效途徑

領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力并不等于制度領(lǐng)導(dǎo)力，但卻是形成制度領(lǐng)導(dǎo)力的基礎(chǔ)。如果說法治思維能力只是一個(gè)法學(xué)范疇的概念，那么制度領(lǐng)導(dǎo)力則是融合了政治學(xué)、法學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)等多維視角的綜合性界定，特指領(lǐng)導(dǎo)干部將法治思維能力運(yùn)用于領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐時(shí)應(yīng)當(dāng)升華養(yǎng)成的能力素質(zhì)。

(一)以“規(guī)則之治”為基本領(lǐng)導(dǎo)理念，能夠幫助領(lǐng)導(dǎo)干部理順“權(quán)力”與“制度”的現(xiàn)代科學(xué)關(guān)系

法治思維的核心要義是“規(guī)則思維”，法治的本質(zhì)是“規(guī)則之治”，領(lǐng)導(dǎo)干部提高法治思維能力有利于樹立“規(guī)則之治”的基本領(lǐng)導(dǎo)理念，從而更善于把握制度的規(guī)則本質(zhì)，認(rèn)清和處理好“權(quán)力”與“制度”的關(guān)系。在現(xiàn)代國家和社會(huì)中，人們基本不再相信權(quán)力來自神授或天意，而更加認(rèn)可因循法定程序形成的制度規(guī)則的授權(quán)，制度成為人們唯一認(rèn)可的權(quán)力背書，唯此，才能證明權(quán)力的正當(dāng)性。顯然，這樣的社會(huì)心理認(rèn)知成長與行政法領(lǐng)域之公理“法無授權(quán)不可為”的思維邏輯在社會(huì)的普遍推廣不無關(guān)系。我們也看到我國當(dāng)前的社會(huì)輿論在一些社會(huì)公共事件中也反映出這一特點(diǎn)，即越來越多的社會(huì)質(zhì)疑是針對(duì)權(quán)力來源的制度依據(jù)以及權(quán)力行使的制度空間?？梢?，隨著時(shí)代發(fā)展與社會(huì)認(rèn)知水平的提升，把施于公眾的權(quán)力關(guān)進(jìn)公意“編制”的制度籠子、限制其作用空間已成為社會(huì)基本共識(shí)。

(二)以“良法善治”為目標(biāo)價(jià)值追求，能夠促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)注制度的科學(xué)設(shè)計(jì)與務(wù)實(shí)創(chuàng)新

以“規(guī)則之治”為基本領(lǐng)導(dǎo)理念只解決了權(quán)力運(yùn)用的形式科學(xué)問題，只有進(jìn)一步提高法治思維能力、深入認(rèn)識(shí)并認(rèn)可“良法善治”的法治終極價(jià)值追求，才能遵循“有良法才可能有善治”的科學(xué)邏輯。黨的十八屆四中全會(huì)以來，“良法善治”的價(jià)值理念逐漸被一些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)并認(rèn)同，他們?cè)诠ぷ髦姓J(rèn)真履行、實(shí)踐這一價(jià)值理念，帶動(dòng)了我國立法的完善。比如新修訂的《環(huán)保法》強(qiáng)調(diào)了地方政府的主要環(huán)境責(zé)任，強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)的落實(shí)舉措；新修訂的《預(yù)算法》突出了對(duì)政府收支的規(guī)范，對(duì)政府財(cái)權(quán)的管控更加科學(xué)。西安市政府立足長遠(yuǎn)，依據(jù)國家法律、地方性法規(guī)給定的制度創(chuàng)設(shè)空間，于2016年發(fā)布《西安市食品攤販臨時(shí)攤?cè)狐c(diǎn)管理暫行規(guī)定》，確定了西安市臨時(shí)食品攤點(diǎn) “從嚴(yán)管理、疏堵結(jié)合、便民利民、控制數(shù)量，定點(diǎn)定時(shí)”的管理原則，劃分出“嚴(yán)禁區(qū)、嚴(yán)控區(qū)、疏導(dǎo)區(qū)”三個(gè)管理區(qū)域，確定了春冬、秋夏的早晚出攤時(shí)段等一些因地制宜的管理辦法。這樣一種開展工作的思路體現(xiàn)了西安市政府領(lǐng)導(dǎo)決策層良好的制度領(lǐng)導(dǎo)力。

(三)以“權(quán)利本位，程序正當(dāng)，權(quán)責(zé)一致”等法治思維的原則、方法為日常工作手段，能夠引領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成領(lǐng)導(dǎo)過程與制度運(yùn)行高度統(tǒng)一的工作習(xí)慣

法治思維雖然以宏觀的法治理念與價(jià)值為引領(lǐng)，但其內(nèi)容體系中大量包含的仍然是具體的“權(quán)利本位，程序正當(dāng)，權(quán)責(zé)一致”等法治思維原則和方法，只有從學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)和準(zhǔn)確掌握這些原則和方法入手，領(lǐng)導(dǎo)干部才能一步一個(gè)腳印，逐步儲(chǔ)備好法治思維運(yùn)用的“工具箱”。領(lǐng)導(dǎo)決策從“權(quán)利本位”出發(fā)，才有可能擺脫權(quán)力神秘主義的舊習(xí)，尊重并保護(hù)法律法規(guī)賦予公眾的知情權(quán)以及其他法定權(quán)利；領(lǐng)導(dǎo)指揮從“程序正當(dāng)”出發(fā)，才有可能放下公權(quán)力行使天然正當(dāng)?shù)莫M隘思維，尋求通過嚴(yán)格遵守相關(guān)執(zhí)法規(guī)范規(guī)定的操作程序表現(xiàn)執(zhí)法正義；領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制從“權(quán)責(zé)一致”角度布局才有可能打破有權(quán)無責(zé)的權(quán)力制約困局，真正通過“問責(zé)”落實(shí)強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督的倒逼機(jī)制，使權(quán)力行使真正有所忌憚。當(dāng)然，法治思維的原則方法還不止上述這些內(nèi)容，但可以肯定的是，領(lǐng)導(dǎo)干部能夠在日常工作中將不同的法治原則方法有效運(yùn)用于實(shí)際問題的處理，有利于其養(yǎng)成將領(lǐng)導(dǎo)過程與國家制度體系運(yùn)行高度統(tǒng)一的工作習(xí)慣，這顯然符合我國治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的制度治理要求。

法治思維作為以“規(guī)則思維”為核心要義包含了特定法治價(jià)值、原則、方法的法治內(nèi)容體系，法學(xué)界對(duì)此存在一種機(jī)械理解的觀點(diǎn)傾向，他們排斥將法律規(guī)則外的政黨規(guī)則、禮儀規(guī)則等其他類型的規(guī)則納入“規(guī)則思維”的法治范疇。筆者認(rèn)為，正如前文所述，此處的規(guī)則不一定特指法律規(guī)則，還可以包括法律規(guī)則、政策規(guī)則、道德規(guī)則、宗教規(guī)則、政黨規(guī)則、禮儀規(guī)則等各種規(guī)則，唯此，才能夠給予不同政治歷史傳統(tǒng)國家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型以足夠的規(guī)則選擇空間并形成自己獨(dú)具特色的、以規(guī)則為本質(zhì)的制度之治理。十八屆四中全會(huì)后，中國共產(chǎn)黨通過以黨紀(jì)黨規(guī)為表現(xiàn)形式的規(guī)則(中國傳統(tǒng)話語體系稱之為“規(guī)矩”)的剛性落實(shí)實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨；十八屆六中全會(huì)更是以前所未有的力度深入推進(jìn)依規(guī)治黨，這種“依規(guī)治黨”模式實(shí)際上就是“規(guī)則之治”的制度治理在黨的治理上的具體體現(xiàn)。因此，在提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力這一問題上，有必要融合政治學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)的認(rèn)識(shí)角度，確定制度領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)為領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力提高的目標(biāo)方向，這樣能夠避免落入機(jī)械主義的法治思維理解陷阱，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型要求之間的準(zhǔn)確對(duì)接。

責(zé)任編輯：耿旭光

*本文系2015年陜西省行政學(xué)院資助課題“提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力應(yīng)用研究”(YKT15005)的階段性研究成果

D251

A

1009-5330(2016)06-0001-07

吳瓊?cè)A，陜西省行政學(xué)院法學(xué)教研室副教授(陜西西安 710068)。