食品安全政府監(jiān)管主體探究

鄧　萍

(中山大學(xué) 法學(xué)院，廣州 510275)

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食品安全政府監(jiān)管主體探究

鄧萍

(中山大學(xué) 法學(xué)院，廣州 510275)

我國(guó)食品安全監(jiān)管主體經(jīng)歷了七次機(jī)構(gòu)改革，其變遷的背后呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治和焦點(diǎn)事件的動(dòng)因。對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段橫向主體設(shè)置的“三定方案”的法律性進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)特定行政體制下各監(jiān)管部門(mén)對(duì)以法定責(zé)任為基礎(chǔ)的“專有性”資源的依賴，形成了部門(mén)間的分工，在專業(yè)性分工具有政策相似性時(shí)，將阻礙部門(mén)間的合作，造成專有性的沖突。從縱向主體的層級(jí)設(shè)置、事權(quán)劃分的行政性及責(zé)任劃分與監(jiān)管資源的錯(cuò)位等方面進(jìn)行分析，討論地方政府在食品安全責(zé)任的集中與分權(quán)中的角色與作用，及該模式面臨的地方保護(hù)主義的挑戰(zhàn)。無(wú)論在食品安全監(jiān)管體制變遷下如何設(shè)立食品安全監(jiān)管主體，其核心的路徑是構(gòu)建政府監(jiān)管主體職權(quán)的法律授權(quán)、共同監(jiān)管目標(biāo)下的協(xié)作、事權(quán)劃分的科學(xué)性和有效的食品安全考核評(píng)價(jià)體系。

食品安全；政府監(jiān)管；責(zé)任主體

一、政府監(jiān)管主體之變遷

我國(guó)食品安全政府監(jiān)管主體歷經(jīng)了七次機(jī)構(gòu)改革，從最初的附屬在行業(yè)主管部門(mén)下的衛(wèi)生防疫，逐漸過(guò)渡到衛(wèi)生和行業(yè)主管部門(mén)并重的衛(wèi)生監(jiān)督，再到分環(huán)節(jié)的多部門(mén)分段監(jiān)管，直至目前的食品藥品監(jiān)督部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)和衛(wèi)生行政部門(mén)相對(duì)統(tǒng)一的監(jiān)管。為明晰我國(guó)食品安全政府監(jiān)管主體，有必要梳理食品安全監(jiān)督責(zé)任主體變遷的脈絡(luò)，并分析其變遷的動(dòng)因。

(一)變遷的脈絡(luò)

1.主管部門(mén)管控為主，衛(wèi)生部門(mén)監(jiān)督管理為輔。新中國(guó)成立初期，食品安全事件主要發(fā)生在消費(fèi)環(huán)節(jié)，食品安全在某種意義上等同于食品衛(wèi)生[1]65，受蘇聯(lián)衛(wèi)生防疫體制的影響，衛(wèi)生部門(mén)成為食品衛(wèi)生管理部門(mén)。20世紀(jì)50年代，食品工商業(yè)不是一個(gè)單獨(dú)的產(chǎn)業(yè)，而是滲透到輕工業(yè)、糧食部、農(nóng)業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部等多個(gè)部門(mén)，每個(gè)部門(mén)都有自己的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)部門(mén)，并成立了保證自身產(chǎn)品合格的食品衛(wèi)生檢驗(yàn)和管理機(jī)構(gòu)，這一時(shí)期主要按照食品企業(yè)的主管關(guān)系劃分食品安全管理權(quán)限，形成了以主管部門(mén)為主，衛(wèi)生部門(mén)為輔，食品衛(wèi)生管理附屬于企業(yè)管理和行政管理的衛(wèi)生監(jiān)管責(zé)任體系，食品衛(wèi)生管理的職責(zé)未從主管部門(mén)和衛(wèi)生部門(mén)的其他職責(zé)中分離，缺乏獨(dú)立性。

2.衛(wèi)生部門(mén)主導(dǎo)，主管部門(mén)并重。改革開(kāi)放以后，衛(wèi)生部在原有食品衛(wèi)生試行條例的基礎(chǔ)上，修訂頒布了《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，但因食品衛(wèi)生監(jiān)督主體乏力，執(zhí)法職責(zé)不明確，條例沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，這一段時(shí)期的食品衛(wèi)生和食品中毒事故數(shù)量呈上升趨勢(shì)。1982年11月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法(試行)》，規(guī)定了“各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)食品衛(wèi)生監(jiān)督工作”，“衛(wèi)生行政部門(mén)所屬縣以上衛(wèi)生防疫站或者食品衛(wèi)生監(jiān)管檢驗(yàn)所為食品衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，明確了衛(wèi)生行政部門(mén)食品衛(wèi)生監(jiān)管的法律主體地位，但因政企合一的體制并沒(méi)有真正瓦解，衛(wèi)生部門(mén)食品衛(wèi)生監(jiān)管的主導(dǎo)權(quán)形同虛設(shè)，衛(wèi)生部門(mén)和衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)都具有食品衛(wèi)生執(zhí)法權(quán)，造成了執(zhí)法中諸多的不協(xié)調(diào)。[2]

3.多部門(mén)分段監(jiān)管。多部門(mén)的分段監(jiān)管主要貫穿市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立初期到十八大召開(kāi)前夕。1992年10月，十四大提出了“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的目標(biāo)，特別強(qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)變政府職能的根本途徑是政企分開(kāi)”。2003年，國(guó)務(wù)院通過(guò)機(jī)構(gòu)改革把原有的國(guó)家藥品監(jiān)督管理局變?yōu)閲?guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，并賦予其食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故的職能。2004年9月國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，采取分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔的方式，首次明確了一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)一個(gè)部門(mén)監(jiān)管的責(zé)任主體原則，正式確立了“農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門(mén)組織對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故”，衛(wèi)生部門(mén)單一部門(mén)主導(dǎo)的食品衛(wèi)生監(jiān)管體制開(kāi)始向多部門(mén)分段監(jiān)管轉(zhuǎn)變。2009年，《食品安全法》進(jìn)行調(diào)整，基本保持了這一體制框架，同時(shí)將食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故的職能從食品藥品監(jiān)督管理局轉(zhuǎn)移至衛(wèi)生部，并增設(shè)國(guó)家食品安全委員會(huì)，基本形成了食品安全委員會(huì)綜合協(xié)調(diào)、多部門(mén)分段監(jiān)管和地方政府負(fù)總責(zé)的監(jiān)管責(zé)任的主體架構(gòu)。

4.食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)相對(duì)統(tǒng)一監(jiān)管。我國(guó)從食品衛(wèi)生監(jiān)管走向食品安全監(jiān)管，這種監(jiān)管理念和監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)變，對(duì)預(yù)防和控制食源性疾病，保障人民群眾身體健康發(fā)揮了重要作用。但由于食品安全包含食品的種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、流通銷售和餐飲消費(fèi)等諸多環(huán)節(jié)，在分段監(jiān)管體制下，監(jiān)管鏈條涉及農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管等多個(gè)監(jiān)管部門(mén)。這些部門(mén)在食品安全監(jiān)管的職能方面存在邊界交叉或模糊不清的問(wèn)題，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管的多頭執(zhí)法或執(zhí)法空白，分段監(jiān)管的弊端廣為詬病。加之食品行業(yè)生產(chǎn)力水平低，規(guī)?；⒓s化程度不高，造成食品安全重大隱患。2013年3月，根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》組建了食品藥品監(jiān)督管理局，整合了原質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國(guó)家工商行政管理總局在生產(chǎn)加工和流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管權(quán)，并加掛國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室牌子。利于打破部門(mén)界限，整合相關(guān)監(jiān)管權(quán)，對(duì)性質(zhì)相同的監(jiān)管事項(xiàng)整合，形成相對(duì)統(tǒng)一的監(jiān)管。[3]117

(二)變遷動(dòng)因分析

食品安全監(jiān)管主體變動(dòng)頻繁，梳理其變遷的歷程，其變遷動(dòng)因可見(jiàn)一斑：

1.經(jīng)濟(jì)推動(dòng)是內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。新中國(guó)成立初期到改革開(kāi)放前的三十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公私合營(yíng)，政企合一是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行業(yè)的唯一形式，體制上高度依附政府部門(mén)，且財(cái)務(wù)、人事、物資、價(jià)格、生產(chǎn)、供應(yīng)、銷售等具體方面的行為高度受制于主管部門(mén)[1]66，企業(yè)不具備獨(dú)立的商業(yè)訴求，改革開(kāi)放后的三十年，經(jīng)濟(jì)體制改革為各行各業(yè)釋放了巨大的活力，食品相關(guān)的產(chǎn)業(yè)部門(mén)迅速發(fā)展，不同所有制形式之間的企業(yè)分別有了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益訴求，食品安全風(fēng)險(xiǎn)隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也逐步顯現(xiàn)出來(lái)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步深入，食品行業(yè)所有制形式的多元化、經(jīng)營(yíng)形式的復(fù)雜化，產(chǎn)業(yè)鏈條的延長(zhǎng)，食品新技術(shù)新工藝的廣泛運(yùn)用，推動(dòng)著食品監(jiān)管從衛(wèi)生監(jiān)管走向安全監(jiān)管。

2.政策體制改革是外在推動(dòng)力。從以上食品安全監(jiān)管主體變遷中，可以看出食品安全監(jiān)管系統(tǒng)變革的脈絡(luò)，顯示出了我國(guó)政治政策力量對(duì)食品安全監(jiān)管系統(tǒng)變革的直接推動(dòng)力。1993年全國(guó)八屆人大一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》撤銷了眾多食品行業(yè)企業(yè)所屬的輕工業(yè)部，打破了政企合一的模式。2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，重新組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局。我國(guó)從經(jīng)濟(jì)體制改革到政治體制改革，從政企合一到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換政府職能再到優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，從行政控制走向社會(huì)管理和公共服務(wù)，食品安全監(jiān)督主體在變遷中從從屬監(jiān)管走向了獨(dú)立監(jiān)管。

3.食品安全焦點(diǎn)事件的助推。近幾年，食品安全重大事件屢屢發(fā)生，媒體也將此作為報(bào)道熱點(diǎn)，染色饅頭、三聚氰胺、地溝油、劇毒農(nóng)藥姜、福喜肉、水產(chǎn)品非法添加氯霉素，等等。從食品的種植養(yǎng)殖到生產(chǎn)加工到流通到餐飲，每個(gè)環(huán)節(jié)都面臨安全的風(fēng)險(xiǎn)。食品安全事件多發(fā)、頻發(fā)，食品安全問(wèn)題成為一種強(qiáng)大的象征性符號(hào)，一方面暴露出食品行業(yè)誠(chéng)信的缺失，另一方面也顯露出分段監(jiān)管的弊端，這股社會(huì)力量從下至上推動(dòng)中央政府結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)十年的分段監(jiān)管模式，建立起相對(duì)統(tǒng)一的獨(dú)立的監(jiān)管主體。

二、食品安全監(jiān)管橫向主體

我國(guó)食品安全監(jiān)管責(zé)任橫向主體設(shè)定的依據(jù)包括兩類不同效力等級(jí)的規(guī)范：“三定方案”和相關(guān)的法律法規(guī)或部門(mén)規(guī)章。其中，“三定方案”先于法律法規(guī)或部門(mén)規(guī)章確定監(jiān)管主體的設(shè)立和資格。

(一)設(shè)立的依據(jù)

1.“三定方案”?！叭ǚ桨浮?，是由中央編辦或各部門(mén)擬定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院辦公廳以通知的形式頒布，各部門(mén)定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的方案。但由于立法未先行，“三定方案”的法律地位尷尬，其授權(quán)的正當(dāng)性受到質(zhì)疑。依“三定方案”成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主體地位，在依法行政中遭遇困難。同時(shí)因“三定方案”屬于政策層面，不具備法律的穩(wěn)定性，如遇國(guó)家機(jī)構(gòu)調(diào)整，“三定方案”也會(huì)隨之調(diào)整，這樣監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)內(nèi)容也就不具備穩(wěn)定性和權(quán)威性，可能出現(xiàn)權(quán)力爭(zhēng)奪和推諉現(xiàn)象。此外，“三定方案”的決策過(guò)程不透明，在制定程序上并不嚴(yán)格，缺乏公眾及立法機(jī)關(guān)的參與，難以保證決定的民主性和科學(xué)性，甚至導(dǎo)致內(nèi)容與社會(huì)公眾利益產(chǎn)生沖突，影響了監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法的穩(wěn)定性、權(quán)威性。

2.法律法規(guī)或部門(mén)規(guī)章。從1978年以來(lái)，改革是貫穿我國(guó)社會(huì)的一條主線，對(duì)于變動(dòng)的政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)，除國(guó)務(wù)院的“三定方案”外，法律法規(guī)或各類規(guī)章也成為設(shè)立政府機(jī)構(gòu)主體責(zé)任的主要依據(jù)。新修訂的《食品安全法》明確了食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)的職責(zé)，也明確了國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)的職責(zé)，而農(nóng)業(yè)部門(mén)的職責(zé)主要依據(jù)2006年的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，國(guó)家工商總局則主要依據(jù)《關(guān)于對(duì)工商部門(mén)承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》。這些有關(guān)食品安全監(jiān)管主體職能界定的各類法律和部門(mén)規(guī)章，因制定實(shí)施時(shí)間各有不同，同時(shí)基于機(jī)構(gòu)改革的需要，“三定方案”與原有的法律規(guī)定的職權(quán)銜接不上，實(shí)際中會(huì)以各部委或相關(guān)部委的聯(lián)合發(fā)文確定主體之間的權(quán)利責(zé)任配置。

(二)專有性下的分工與合作

1.分工的基礎(chǔ)。安東尼·唐斯認(rèn)為，官僚組織領(lǐng)域的重要特征之一是其界限模糊。這種模糊來(lái)自現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜的相互依賴性。在政策空間上，他尋求擴(kuò)展自身各個(gè)領(lǐng)域的邊界，或者至少增加在每一個(gè)地帶內(nèi)的影響程度。[3]109在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，每一次監(jiān)管責(zé)任配置的變化都會(huì)引起不同部門(mén)間利益的斗爭(zhēng)。[3]109實(shí)踐中，不同環(huán)節(jié)分散的監(jiān)管責(zé)任之間邊界模糊或相互交叉，也是我國(guó)食品安全監(jiān)管體制頻繁變動(dòng)的根本原因之一。在理想化的官僚體制下，每一個(gè)政府部門(mén)被賦予一種或數(shù)種特定的職權(quán)，雖然在特定的政治體制或行政體制下，這種特定的職權(quán)也存在調(diào)整的可能性，但相對(duì)政府間合作關(guān)系的周期而言，這種職權(quán)的配置結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定，相對(duì)穩(wěn)定的職權(quán)構(gòu)成了特定行政部門(mén)“專有性”的資源[4]，這種專有性就形成了部門(mén)間的分工。

2.專有性的沖突與合作。在專業(yè)性分工的基礎(chǔ)上，當(dāng)兩個(gè)部門(mén)之間的政策領(lǐng)域具有相似性時(shí)，部門(mén)間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系將阻礙彼此的合作。而合作的性質(zhì)即是讓渡專有權(quán)屬下的資源而締結(jié)政府部門(mén)間的關(guān)系合同。盡管《食品安全法》及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章再三強(qiáng)調(diào)部門(mén)間的協(xié)調(diào)與合作，但是由于缺乏具體的制度保障和問(wèn)責(zé)機(jī)制，食品安全監(jiān)管部門(mén)間的權(quán)力和資源配置不平衡，有些部門(mén)在協(xié)作過(guò)程中(比如信息通報(bào))總是付出多、收益少，而有些部門(mén)可能屬于純獲益部門(mén)，權(quán)力與義務(wù)不對(duì)等，這必然導(dǎo)致部門(mén)間的合作難以實(shí)現(xiàn)。雖然食品藥品監(jiān)管部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)、公安部門(mén)形成了一些信息通報(bào)、聯(lián)合執(zhí)法、案件移送、聯(lián)席會(huì)議制度，但這些制度基本依據(jù)會(huì)議紀(jì)要或政府會(huì)議決議形成，缺乏清晰的權(quán)力義務(wù)規(guī)定，也缺乏強(qiáng)有力的責(zé)任約束，在實(shí)際中，多個(gè)部門(mén)易各自為政，協(xié)調(diào)難度大。

(三)綜合協(xié)調(diào)功能的虛化

2008年國(guó)務(wù)院成立食品安全委員會(huì)辦公室，賦予其食品安全綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)，統(tǒng)籌食品安全事故處置的職能。其設(shè)立目的是在食品安全多部門(mén)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)各監(jiān)管部門(mén)的綜合協(xié)調(diào)，打破處置權(quán)交叉，彌合監(jiān)管縫隙，解決各部門(mén)職責(zé)不清的問(wèn)題。[5]根據(jù)我國(guó)《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》之規(guī)定，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不單獨(dú)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，具體工作由有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)”，“地方各級(jí)人民政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不單獨(dú)確定編制，所需要的編制由承擔(dān)具體工作的行政機(jī)構(gòu)解決”，因此，食品安全委員會(huì)辦公室(以下簡(jiǎn)稱食安辦)就變成“兩塊牌子、一套人馬”，掛靠于食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)。在現(xiàn)行的行政體制下，食安辦無(wú)論是掛靠在哪個(gè)部門(mén)下，其層級(jí)等同于被協(xié)調(diào)的部門(mén)，無(wú)法發(fā)揮超越部門(mén)之上的綜合協(xié)調(diào)作用。同時(shí)，食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)相比于衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部等自新中國(guó)成立時(shí)就設(shè)立的部門(mén)，資歷淺，隊(duì)伍年輕，人員變動(dòng)大，并且歷次機(jī)構(gòu)改革中，食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)都位列其中，因而其在政府部門(mén)中的影響力非常有限，食安辦綜合協(xié)調(diào)的功能被虛化。

三、食品安全監(jiān)管縱向主體

(一)地方食品監(jiān)管主體的設(shè)置

依據(jù)國(guó)務(wù)院大部制改革的要求，地方各級(jí)政府紛紛出臺(tái)各自的“三定方案”。在“三定方案”的大框架內(nèi)，地方食品藥品監(jiān)管管理機(jī)構(gòu)采取了并不一致的改革模式?？傮w而言，省市區(qū)各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置上下不對(duì)稱，缺乏整體性。國(guó)務(wù)院2013年下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》雖具有靈活性，但具備法律效力，同時(shí)該文件對(duì)于地方的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立使用的是“參照”“結(jié)合本地實(shí)際”等用語(yǔ)，為地方政府對(duì)于該機(jī)構(gòu)的整合提供了極大的政策空間。從國(guó)家到基層的食品藥品監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置上可以看出，國(guó)家層面的設(shè)計(jì)延伸到地方逐漸異化，形成監(jiān)管體制上的各自為政，破壞了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一性和整體性。

(二)科層制下的事權(quán)劃分

1.事權(quán)劃分的行政性。在食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)縱向設(shè)置不統(tǒng)一的情況下，中央和地方的事權(quán)劃分的狀況值得進(jìn)一步探討?！妒称钒踩ā穼⑹称钒踩L(fēng)險(xiǎn)交流、行政審批、日常監(jiān)督檢查、行政處罰等多項(xiàng)監(jiān)管責(zé)任賦予了“縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)”，但對(duì)于科層制下，國(guó)家、省、市各級(jí)食品安全監(jiān)督管理部門(mén)具體負(fù)責(zé)的事項(xiàng)及職責(zé)邊界，法律沒(méi)有規(guī)定，在國(guó)家的層面上也沒(méi)有直接的規(guī)范。關(guān)于國(guó)家和省之間的事權(quán)劃分，主要依據(jù)中央編辦有關(guān)國(guó)家總局的“三定方案”中下放職權(quán)的內(nèi)容，可以間接推斷國(guó)家總局和省局的權(quán)力劃分，但邊界模糊，責(zé)任不清，缺乏具體可操作的內(nèi)容。省和市一級(jí)的責(zé)任劃分，則主要靠省級(jí)層面出臺(tái)的事權(quán)劃分指導(dǎo)意見(jiàn)。該意見(jiàn)由上級(jí)部門(mén)單方做出，體現(xiàn)了上級(jí)機(jī)關(guān)行政管控的色彩，比如關(guān)于食品添加劑的審批權(quán)，從國(guó)家層面下放到省級(jí)層面，再?gòu)氖〖?jí)層面下放到市級(jí)層面，下放的依據(jù)主要就是行政性文件，這也是劃分上下級(jí)食品安全監(jiān)督部門(mén)權(quán)利責(zé)任的最主要依據(jù)。

2.監(jiān)管責(zé)任與監(jiān)管資源的錯(cuò)位。在系統(tǒng)內(nèi)的事權(quán)劃分，并不實(shí)行“誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的情況是審批權(quán)在上一級(jí)，日常監(jiān)管在下一級(jí)。如在國(guó)家、省甚至市一級(jí)的層面上都沒(méi)有直接監(jiān)管的對(duì)象和任務(wù)，日常監(jiān)管全部下放到區(qū)縣局，在街鎮(zhèn)設(shè)立了監(jiān)管所后，日常監(jiān)管的任務(wù)就基本集中在了基層所。中國(guó)現(xiàn)有的政治體制下，人員的專業(yè)素質(zhì)和執(zhí)法水平隨著層級(jí)的遞減也逐步遞減，但監(jiān)管任務(wù)卻是層層下放，監(jiān)管的數(shù)量和食品安全的風(fēng)險(xiǎn)集中在基層，基層所無(wú)論是人員的配置還是專業(yè)執(zhí)法水平都是食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié)，而正是基層這個(gè)薄弱環(huán)節(jié)承擔(dān)著“四品一械”(食品、藥品、保健品、化妝品和醫(yī)療器械)的監(jiān)管任務(wù)，監(jiān)管責(zé)任與監(jiān)管資源和能力錯(cuò)位。

(三)食品安全屬地責(zé)任

1.地方政府在屬地責(zé)任中的角色。2009年的《食品安全法》確立了食品安全地方政府負(fù)總責(zé)，新修訂的《食品安全法》則進(jìn)一步規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作及食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”，2013年國(guó)務(wù)院整合了有關(guān)機(jī)構(gòu)和職責(zé)，將工商、質(zhì)監(jiān)省級(jí)以下垂直管理改為地方政府分級(jí)管理體制，奠定了食品安全地方政府負(fù)總責(zé)的制度基礎(chǔ)。[6]這說(shuō)明，食品安全地方政府負(fù)總責(zé)的具體內(nèi)容主要包括：統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)，人、財(cái)、物的投入、轄區(qū)食品安全管理工作制度的建立和食品安全事故牽頭處置。該機(jī)構(gòu)既是地方食品安全的統(tǒng)籌者，又是執(zhí)行者，承擔(dān)著地方食品安全政府監(jiān)管的所有責(zé)任。

2.屬地責(zé)任中地方保護(hù)主義的挑戰(zhàn)。地方保護(hù)主義使得地方政府更多關(guān)注本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。嚴(yán)格監(jiān)管會(huì)直接導(dǎo)致食品企業(yè)的逃離，放松監(jiān)管會(huì)形成食品聚集的洼地。加之地方監(jiān)管部門(mén)的人、財(cái)、物直接由地方政府管控，也更愿意與地方政府一致維護(hù)地方利益。所以，在財(cái)權(quán)分權(quán)的背景下，地方政府保護(hù)是造成食品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)不安全食品的關(guān)鍵原因。[7]此外，因食安辦加掛在食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)，地方政府的食品安全考核，更多是上級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)下級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)的考核，而食品安全委員會(huì)的其他部門(mén)如農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、公安部門(mén)基本不參與，考核的項(xiàng)目基本上采用查閱資料的形式，考核的內(nèi)容基本上圍繞食品藥品監(jiān)管管理系統(tǒng)的工作任務(wù)展開(kāi)，沒(méi)有體現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府食品安全工作的評(píng)價(jià)，考核的權(quán)威性大打折扣，地方政府的屬地責(zé)任表面化。

四、監(jiān)管主體運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化

從食品安全監(jiān)管主體的改革來(lái)看，改革的初衷是為了實(shí)現(xiàn)有效的食品安全監(jiān)管。無(wú)論是機(jī)構(gòu)職能的增減，還是機(jī)構(gòu)的分和撤并，都是以部門(mén)的職能分工為基礎(chǔ)，充其量是一種修補(bǔ)，是職能從左手轉(zhuǎn)移到右手，從上級(jí)下放到下級(jí)。機(jī)構(gòu)的改革固然是解決現(xiàn)行食品安全監(jiān)管弊端的一個(gè)途徑，但其核心問(wèn)題是建立穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制和優(yōu)化監(jiān)管資源的配置。

(一)監(jiān)管權(quán)的法律授權(quán)

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位和權(quán)力的來(lái)源應(yīng)建立在法律授權(quán)或認(rèn)可的基礎(chǔ)上，缺乏法律依據(jù)的監(jiān)管，不可能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管?！叭ǚ桨浮弊鳛閲?guó)家政策，因其功能和制定程序都不同于法律，無(wú)法取代法律對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管權(quán)的授予和監(jiān)管責(zé)任的劃定。法律仍然是行政權(quán)力(包括綜合協(xié)調(diào)的權(quán)力)取得的唯一合法依據(jù)，只有將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職責(zé)用法律的形式固定下來(lái)，通過(guò)法律明確其合法地位，才能保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。多部門(mén)監(jiān)管的弊端導(dǎo)致了監(jiān)管責(zé)任的模糊不清，因此，要克服這一弊端，需要對(duì)食品安全監(jiān)管部門(mén)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行清理，在立法過(guò)程中，要及時(shí)整合清理法律法規(guī)，梳理監(jiān)管部門(mén)的職能邊界，做到既有分工，也能彼此銜接配套立法，保持法律系統(tǒng)的綜合性與整體一致性。

(二)共同監(jiān)管目標(biāo)下的協(xié)作

我國(guó)監(jiān)管部門(mén)資源配置主要以職能為基礎(chǔ)來(lái)配置，這樣的機(jī)制強(qiáng)調(diào)上下級(jí)之間的分工，客觀上會(huì)阻礙部門(mén)之間的溝通和合作。食品鏈條的一體化要求以功能和組織為目標(biāo)，促使公共服務(wù)以效能的方式提供給各區(qū)域的核心群體。[8]2013年我國(guó)食品安全監(jiān)管行業(yè)進(jìn)行大部制改革之后，食品安全監(jiān)管權(quán)相對(duì)集中，而食品安全監(jiān)管也從部門(mén)間的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向了部門(mén)內(nèi)不同處室的協(xié)調(diào)。由于生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管分別由原質(zhì)監(jiān)部門(mén)和工商部門(mén)成建制地劃轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，帶有很深的原部門(mén)的色彩，這無(wú)形增加了內(nèi)部協(xié)調(diào)的難度。在實(shí)踐中要注意食品安全監(jiān)管部門(mén)之間的職能整合與銜接、監(jiān)督管理部門(mén)之間的權(quán)責(zé)范圍以及部門(mén)的工作機(jī)制和流程。同時(shí)，要注意各個(gè)監(jiān)管部門(mén)間法律法規(guī)等各類執(zhí)法依據(jù)的協(xié)調(diào)，發(fā)生矛盾時(shí)要積極協(xié)商，避免監(jiān)管部門(mén)之間相互推諉。此外，應(yīng)當(dāng)提高食品安全委員會(huì)的法律地位，在立法當(dāng)中增設(shè)食品安全委員會(huì)專章，對(duì)其職責(zé)、組織、運(yùn)行、管理等做出明確的規(guī)定，確保該機(jī)構(gòu)的法定性和權(quán)威性。由在食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)加掛食安辦改為單獨(dú)設(shè)立，賦予其更多的協(xié)調(diào)資源以解決部門(mén)之間的沖突與分化，注重對(duì)食安辦綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的過(guò)程及組織進(jìn)行規(guī)范，以加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)作。

(三)事權(quán)劃分的科學(xué)性

食品產(chǎn)業(yè)鏈的不可分割性和流通范圍的超地域性，要求在食品安全機(jī)構(gòu)設(shè)置上的統(tǒng)一。應(yīng)做好機(jī)構(gòu)設(shè)置中的頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)一定的法律程序，提高國(guó)家對(duì)地方設(shè)立食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)指導(dǎo)意見(jiàn)的法律效力，在監(jiān)管主體的設(shè)立上做到上下一致。省、副省級(jí)城市、一般地級(jí)市在轄區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)規(guī)模與分布、監(jiān)管對(duì)象、服務(wù)范圍方面各不相同，食品監(jiān)管資源應(yīng)在統(tǒng)一規(guī)劃下進(jìn)行科學(xué)配置，與產(chǎn)業(yè)規(guī)模以及區(qū)域中心城市的功能相適應(yīng)?？茖W(xué)劃分國(guó)家、省、市的事權(quán)，盡量減少交叉、重疊和監(jiān)管盲區(qū)。國(guó)家局側(cè)重于監(jiān)管資源配置的頂層設(shè)計(jì)和與法律相匹配的監(jiān)管制度、標(biāo)準(zhǔn)的制定和決策部署；省局側(cè)重于統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)指揮及檢查督辦；副省級(jí)城市及產(chǎn)業(yè)較強(qiáng)的地級(jí)市側(cè)重于執(zhí)行和具體監(jiān)管，對(duì)企業(yè)的具體監(jiān)管，貫徹屬地管理原則，把監(jiān)管的職權(quán)與責(zé)任落實(shí)到轄區(qū)。

(四)有效的食品安全評(píng)價(jià)體系

食品安全地方負(fù)總責(zé)體現(xiàn)了中央和地方對(duì)食品安全責(zé)任的分配思路。但由于食品安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生的制約性，使得地方政府在安全和發(fā)展目標(biāo)的選擇上往往優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至以犧牲食品安全為代價(jià)來(lái)保護(hù)本地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，需要進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府的責(zé)任，并建立科學(xué)的考評(píng)機(jī)制，推動(dòng)地方政府在食品安全方面履行好責(zé)任。建立科學(xué)的食品安全考核制度和評(píng)價(jià)體系，將跨部門(mén)目標(biāo)納入評(píng)價(jià)體系。現(xiàn)行的食品安全考核，將上級(jí)的監(jiān)管目標(biāo)層層分解到各級(jí)地方政府，再由各級(jí)地方政府的食品安全委員會(huì)辦公室細(xì)化分解到各個(gè)監(jiān)管部門(mén)，[9]這種考核忽視了食品安全跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)管的績(jī)效。要提高食品安全考核的等級(jí)，改變現(xiàn)實(shí)中食品安全考核流變?yōu)樯霞?jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)考核下級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)的現(xiàn)象，增加跨部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)在考核中的比重，如食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)與農(nóng)業(yè)部門(mén)在農(nóng)產(chǎn)品溯源機(jī)制方面的合作，衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)與食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)在風(fēng)險(xiǎn)管理中的溝通和協(xié)作，食品藥品監(jiān)督部門(mén)與公安部門(mén)在食品違法犯罪案件的行刑銜接的配合，充分發(fā)揮食品安全評(píng)議考核的作用。

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〔責(zé)任編輯：馬琳〕

2016-07-02

中共廣東省委宣傳部“理論粵軍”2014年度重點(diǎn)課題“全面深化改革與加強(qiáng)法制建設(shè)研究”(WT1414)

鄧萍(1972-)，女，湖北武漢人，博士，從事法學(xué)理論研究。

D922.16

A

1000-8284(2016)08-0115-05