國家治理視角下全面依法治理的主體要求

文/張 舒 祝福恩

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國家治理視角下全面依法治理的主體要求

文/張 舒 祝福恩

摘要：習近平總書記提出國家治理并把國家治理界定為依法治理，是對蘇東劇變曲折經(jīng)歷的總結及當代世界各國國家治理經(jīng)驗的吸納，是堅持問題導向與目標導向相統(tǒng)一科學方法的產(chǎn)物，要實現(xiàn)全面建成小康社會目標，要滿足人民的期待，必須實現(xiàn)國家治理方式方法的創(chuàng)新。“十三五”時期，各級領導干部要在習近平總書記“四個全面”戰(zhàn)略布局指導下，在法治化、現(xiàn)代化的道路上推進國家治理體系和國家治理能力的提升，在法治軌道上實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標。

關鍵詞：國家治理；四個全面；依法治國；主體要求

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。[1]“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是第一次寫入黨的重大文獻的新概念，并作為全面深化改革總目標，表明黨對社會主義現(xiàn)代化的理解已超出了“工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學技術現(xiàn)代化”等器物層面的“四化”，達到了制度層面的“第五化”。四中全會通過的《中共中央關于推進依法治國若干重大問題決定》以全面依法治國為主題，并將其作為“四個全面”戰(zhàn)略布局的組成部分，實質(zhì)是把國家治理界定為全面依法治理。五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下稱《建議》）在闡釋我國發(fā)展指導思想時指出：“堅持全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局?！盵2]五中全會首次把“四個全面”寫入黨的指導思想，目的是在國家治理層面要求“各級黨委必須深化對發(fā)展規(guī)律的認識，提高領導發(fā)展能力和水平，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好推動經(jīng)濟社會發(fā)展?！盵3]

一　國家治理概念內(nèi)涵及制度性構建

十八屆五中全會把“四個全面”寫入《建議》并與國家治理統(tǒng)一起來，是習近平總書記治國執(zhí)政理念向?qū)嵺`的跨躍。習近平總書記2014年12月13日在江蘇考察時指出：“協(xié)調(diào)推進全面建成小康社會，全面深化改革，全面推進依法治國，全面從嚴治黨，推進改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設邁上新臺階?！薄八膫€全面”的提出，是三中、四中全會以后、五中全會召開前最大的理論創(chuàng)新?！督ㄗh》把“四個全面”作為指導思想，表明其是推進國家治理現(xiàn)代化，保證“十三五”目標任務實現(xiàn)的戰(zhàn)略指導。

國家治理對我黨是個全新概念，既反映了我們黨話語體系的與時俱進和創(chuàng)新，又體現(xiàn)了新一屆黨中央國家治理體系和治理能力的提升和時代化，展示了習近平總書記治國理政的新理念和新思路。為此，必須準確理解國家治理概念的內(nèi)涵?！爸卫怼笔?989年世界銀行在其報告中首次使用的新概念，隨之被廣泛使用并延伸到政治學、社會學及公共管理學等眾多領域和學科。聯(lián)合國全球治理委員會給治理下了一個定義，是指“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是指相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。”[4]這個界定是泛指和泛化，對國家治理要從政治學視角加以理解和界定，以準確把握國家治理及國家治理現(xiàn)代化的科學內(nèi)涵，認識到習近平總書記強調(diào)國家治理的理論和實踐價值。

從政治學視角理解，國家治理就是在國家基本政治制度確定后，在體制層面的問題：即治理方略、治理方式，它是服從服務于國家基本制度下的國家具體治理方式方法。世界各國由于發(fā)展歷史、演變、文化、民情、意識形態(tài)等諸多不同，在基本政治制度選擇上差異很大，無法用一個普遍接受的標準和尺度去評估、選擇。我國社會主義基本制度、經(jīng)濟制度、文化制度等就不同于資本主義國家基本制度，具有鮮明的階級性和中國特色。但在基本政治、經(jīng)濟、文化等制度之下，國家治理則具有不同的理論方略和方法及具體治理措施，這是由國家基本制度所決定并與之相適應，并把國家基本制度優(yōu)越性發(fā)揮出來，展現(xiàn)社會基本制度的優(yōu)越性。西方學者常犯的錯誤，就是把某種社會基本政治制度的優(yōu)勢夸大化、普世化、絕對化。如日裔美國學者弗朗西斯·福山1991年在《歷史的終結》一文中，認為蘇聯(lián)具體社會主義模式的失敗是制度性終結，并無限夸大美國社會民主制度的普世價值，甚至宣稱它將取代世界上所有的社會制度。歷史發(fā)展事實已深刻教育了福山，使之不得不修改自己的觀點，不但認識到了社會基本制度的差異性，還看到中國社會主義基本制度的優(yōu)越性。但對于國家治理的方式方法、路徑以及國家治理機制、績效考評等，因不具有階級性，難有相對統(tǒng)一的認識和尺度。所以，世界各國在基本制度層面下的國家治理目標、手段、能力、機制可以相互比較、相互學習及創(chuàng)新。這是習近平總書記提出國家治理體系及國家治理現(xiàn)代化的客觀依據(jù)和政治依據(jù)。

十八屆四中全會以全面推進依法治國為主題并與國家治理相統(tǒng)一，就是從國家治理戰(zhàn)略高度全面推進依法治國，“把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式?！盵5]全面依法治國就是全面依法實施國家治理，“兩個基本”的確立和貫徹落實，是把全面依法治國作為黨的國家治理基本方式，是國家治理體制的升級和方式轉換。所以，習近平總書記創(chuàng)造性地提出“四個全面”戰(zhàn)略布局，把三中、四中全會的全面深化改革和全面依法治國主題作為重要內(nèi)容，實質(zhì)是把國家治理方式推向新高度并實施化、操作化。在十八屆五中全會上又與“十三五”目標任務結合起來，以國家治理的法治化實現(xiàn)全面建設小康社會目標，表明習近平總書記抓住了國家治理中的根本問題，把國家治理作為實現(xiàn)“十三五”目標任務的關鍵?；谥袊鴼v史上長期人治現(xiàn)狀，以全面依法治國的國家治理方式來解決、根治社會發(fā)展中的人治頑疾，這是習近平總書記在國家治理方式方法上的創(chuàng)新，是推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的目的所在。由此可見，三次全會從深層次說是在堅持社會主義基本制度前提下，在具體體制層面推進中國特色社會主義國家的國家治理體系和能力現(xiàn)代化。這已得到國內(nèi)外專家學者的高度認同和肯定。

日裔美國學者佛朗西斯·福山就是從制度視角探討和界定國家治理理論與實踐問題的學者。他認為研究國家治理能力，要從國家職能及國家力量強度兩個視角加以切入。國家職能范圍有大小之分，國家力度有強弱之別，一般說來強國的國家力量是優(yōu)于弱國。但在國家治理目標設定、手段、機制及治理能力上，是優(yōu)先考慮國家職能范圍的大小，還是國家力量的強弱呢？福山經(jīng)過長期比較和深入研究，所得出的結論是國家力量強度總的來說比國家職能范圍更重要、更關鍵。國家力量強度又取決于其制度能力、制度完善程度。所以說，國家治理及國家治理現(xiàn)代化核心問題是社會制度構建。

習近平總書記就是在堅持社會主義基本制度前提下，通過全面從嚴治黨，以全面深化改革和全面依法治國實現(xiàn)社會主義基本制度自我完善、自我發(fā)展、自我壯大。十八屆三中、四中和五中全會就是以“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”為立足點，由此推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。三中全會把這一點作為全面深化改革總目標，改革不適應社會主義基本制度的具體體制，實則是在國家治理方式方法上的改革，使社會主義具體體制與基本制度實現(xiàn)自我完善，讓改革成為推進國家治理向現(xiàn)代化方向發(fā)展的動力。四中全會確定全面依法治國的總目標，把改革與法治統(tǒng)一起來，把改革納入法治軌道，實則是明確國家治理就是依法治國。五中全會是研究制定“十三五”規(guī)劃建議，實質(zhì)是通過國家治理來保證“十三五”目標任務實現(xiàn)，由此推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此說習近平總書記把“四個全面”戰(zhàn)略布局寫進《建議》并作為指導，實現(xiàn)三次全會主題的連續(xù)性和創(chuàng)新性，最終落腳點是通過國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化保證全面小康任務實現(xiàn)。

二　對國家依法治理的曲折認識和理性升華

習近平總書記提出國家治理并把國家治理界定為依法治理，是對蘇東劇變曲折經(jīng)歷的總結及當代世界各國國家治理經(jīng)驗的吸納，是堅持問題導向與目標導向相統(tǒng)一科學方法的產(chǎn)物，要實現(xiàn)全面建成小康社會目標，要滿足人民的期待，必須實現(xiàn)國家治理方式方法的創(chuàng)新。十八屆四中全會《決定》指出：“必須清醒看到，同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，主要表現(xiàn)為：有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現(xiàn)象較為突出；有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象比較嚴重，執(zhí)法體制權責脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明現(xiàn)象較為普遍，群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強烈；部分社會成員遵法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強，能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在?！盵6]五中全會《建議》又指出了七個問題。[7]這些都是站在國家治理高度所指出并要解決的難題，表明習近平總書記在五中全會召開前提出“四個全面”戰(zhàn)略布局，把三中、四中全會主題作為重要內(nèi)容并作為建成小康社會措施是正確的，國家治理是要求黨通過全面依法治國提升國家治理能力和水平，實現(xiàn)國家治理水平和能力的現(xiàn)代化、法治化、科學化。

回溯新中國的國家治理實踐，大體經(jīng)歷了四個階段：一是建國初期到“文革”結束。建國初期，在國家治理理念和方式上，總體上采用了蘇聯(lián)人治式的治理模式。盡管移植過蘇聯(lián)的法律，并于1954年制定了第一部憲法，但由于黨犯了“左”的錯誤，走了一條憲法、法律虛無主義國家治理道路，在國家治理上并不是靠法治，更多是管理而不是治理，靠文件、政策等治理，結果導致了十年無法無天的“文革”，給黨和人民帶來了嚴重的災難，影響了國家健康發(fā)展。

二是“文革”結束至十五大前。國家治理缺乏法治化、制度化導致社會混亂的悲劇，深深教育了黨和人民。所以，鄧小平在改革開放之初，高度重視社會主義法制建設，提出社會主義法制建設十六字方針：“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?！北M管此時提“法制”不是“法治”，但標志著黨的國家治理觀念發(fā)生重大轉變，把法制建設上升到全局性的戰(zhàn)略高度。但此時國家的許多法律還是空白，法治沒有成為基本治理方式。

三是從十五大到十八大前。在十五大認真總結改革開放和發(fā)展市場經(jīng)濟經(jīng)驗的基礎上，逐步開始從國家統(tǒng)治向國家治理轉化。十五大提出依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，并把“法制”國家改為“法治”國家，一字之改顯示法律從國家治理工具性地位上升到國家治理主體性地位。這期間十六大、十七大、十八大都對依法治國做了許多寶貴的論述，反映了黨在國家治理理念、方式上的與時俱進，但并沒有明確提出國家治理概念和總目標。

四是從十八大到三中、四中、五中全會。習近平出任黨的總書記后，在十八屆三中全會《決定》第一次提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并作為全面深化改革的總目標，反映了習近平總書記治國理政的創(chuàng)新性和時代性。特別是隨著改革全面深入，市場經(jīng)濟發(fā)展，公共服務觀念已成為政治體制改革和社會轉型的話語體系，法治和構建法治型政府、責任型政府等成為政府官員、學界和公共輿論的熱頻詞，甚至上升為國家治理高度，并被寫進三中、四中全會《決定》及五中全會《建議》。三中全會把全面深化改革與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化緊緊地結合起來，標志黨對國家治理認知已達到一個新超越、新高度、新境界，深深打上習近平治國理政的印跡和特色。四中全會把全面依法治國作為主題實則是把國家治理明確為依法治理，這樣全面深化改革和全面依法治國都成為“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要措施。五中全會《建議》是從國家治理的戰(zhàn)略高度推進“十三五”目標任務實施，標志國家治理水平在向現(xiàn)代化、法治化的方向跨進，使“四個全面”成為國家治理的戰(zhàn)略布局、戰(zhàn)略抓手。

總之，十八屆三中、四中、五中全會把國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為紅線，標志以習近平同志為總書記的黨中央緊跟國際社會國家治理的時代腳步，回應改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展對上層建筑及法治建設的理性要求，解決在國家治理上權大于法、人治強于法治等難題，展示了習近平總書記治國理政的創(chuàng)新意識和現(xiàn)代視野，超越了以往的國家治理能力和治理方式，避免了蘇共及“文革”期間國家治理悲劇的重演，為完成“十三五”目標任務提供了國家治理上的保障。

三　國家治理現(xiàn)代化、法治化對各級領導干部的主體要求

在當代社會，國家治理現(xiàn)代化就是法治化。這自然離不開各級領導干部的主體實踐。十八屆五中全會《建議》指出：“必須堅持依法執(zhí)政，全面提高黨依據(jù)憲法法律治國理政，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平?！盵8]習近平總書記2016年1月5日在重慶考察時，引用毛澤東“政治路線確定之后，干部就是決定因素”的話，要求黨的各級領導干部在“十三五”的開局年，認真踐行“四個全面”戰(zhàn)略布局，落實五大發(fā)展理念，在國家治理中全力推進依法治國，切實把法治思維和法治方式體現(xiàn)在國家治理實踐中，逐步實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

第一，堅持全面依法治國是國家治理戰(zhàn)略轉變，是各級領導干部的必然選擇。實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、法治化首要是抓住領導干部“關鍵少數(shù)”，這是習近平總書記在省部級主要領導干部專題研討班講話中提出的科學論斷。總體說我們黨是重視法治建設的，盡管走了一段彎路，最終還是走上了法治之路。改革開放以來鄧小平高舉法治大旗，開辟了我國依法治理的新天地，推進了我國不斷由國家統(tǒng)治方式向國家依法治理方式轉變。習近平總書記對此做出了理論突破和實踐創(chuàng)新。習近平是我們黨歷史上第一位在建國后出生并具有法學博士背景的總書記，加之經(jīng)歷過無法無天的十年“文革”，深受無法之害之苦，倍感法治如陽光和空氣。因此在浙江任省委書記時率先提出“法治浙江”治理理念。出任總書記后踐行依法治國的基本方略，在十八屆三中全會把依法治國提升為建設“法治中國”，要“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。[9]四中全會又確立“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全面守法”新的十六字法治方針，把國家治理上升到法治化高度同時，為國家治理現(xiàn)代化開辟出法治化、實施化的路徑。五中全會把依法治國、依法治理與實現(xiàn)“十三五”目標任務統(tǒng)一起來，表明我們黨把全面依法治國作為國家治理的根本戰(zhàn)略，以實現(xiàn)全面建成小康社會目標及中華民族偉大復興的法治夢。

這內(nèi)在要求各級領導干部作為國家治理的“關鍵少數(shù)”，必須從國家治理現(xiàn)代化高度來踐行依法治國，樹立法治思維和法治方式，走出人治、以言代法、以權代法的治理誤區(qū)，在堅持“四個全面”戰(zhàn)略布局指導下實現(xiàn)全面依法治理，在出政策、定路線、制規(guī)定、施行政、管社會等的工作實踐中依法實現(xiàn)國家治理，把三中、四中、五中全會任務納入法治化軌道，作為行為指南，創(chuàng)造中國特色的全面依法治理新模式，提升國家治理水平及領導干部治理能力，切實做到科學化、法治化、規(guī)范化。

第二，堅持全面依法治國是國家治理方略提升，是各級領導干部的必然要求。十八屆四中全會把全面依法治國作為治國理政基本方略，十八屆五中全會要求各級領導干部“運用法治思維和法治方式推動發(fā)展”。表明全面依法治國已成為國家治理現(xiàn)代化的基本原則，是各級領導干部依法行政的必然要求。但現(xiàn)實中有些領導干部法治思維和法治觀念匱乏，有的仍奉行權大于法觀念，把權力凌駕在黨紀和法律之上，仍遵循人治之路。像周永康、薄熙來、令計劃、郭伯雄、徐才厚、蘇榮等人那樣，他們根本不是依法治理，而是以權治理，是人治而不是法治，這既給黨和人民帶來巨大的損失，也使自己走上了不歸路。

習近平總書記在中紀委十八屆第六次會議上尖銳批評了領導干部久已形成的人治化治理弊端，要求提升領導干部法治水平和法治素養(yǎng)。十八屆五中全會《建議》提出：“弘揚社會主義法治精神，增強全社會特別是公職人員遵法學法守法用法觀念，在全社會形成良好法治氛圍和法治習慣?！盵10]全面依法治國要成為領導干部和公民的自覺實踐，要學習、運用法治思維和法治方式來推動發(fā)展，切實把全面依法治國作為國家治理現(xiàn)代化的基本方略，使國家治理邁向法治化和科學化軌道，以領導干部法治思維和法治方式確保全面小康社會偉大目標的實現(xiàn)。

第三，堅持全面依法治國是國家治理路徑創(chuàng)新，是各級領導干部的必然實踐?？偨Y我國過去國家治理的曲折歷程和原因，法治沒有上升為國家治理戰(zhàn)略，導致權大于法、言大于法，使法治的高度不夠、權威性不夠，路徑選擇上不清晰，講“法治”實則是“法制”，往往就法制建設來著眼法律體系完善，并不是依“法”治理，治的對象不是“權”、不是“官”，而是“民”，并沒有達到國家治理的法治化高度，進而嚴重影響了國家治理體系完善和治理水平現(xiàn)代化。十八屆三中、四中、五中全會在國家治理上的巨大創(chuàng)新，就是在黨領導下創(chuàng)新國家依法治理體系，提升領導干部治理能力現(xiàn)代化、法治化的路徑、法律保障等，完全符合我國國情和黨情，并有別于西方國家依法治國理政的方式，具有鮮明的中國社會主義特色。在“十三五”時期，各級領導干部要按習近平總書記所提出的“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政”要求，全面提升國家治理的法治化水平和能力，把“十三五”目標任務納入法治軌道，在法治軌道上實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標。

注釋：

[1]《黨的十八屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》，北京：學習出版社和學習出版社，2015年，第4頁。

[2]《黨的十八屆三中全會〈決定〉學習百問》，北京：黨建讀物和學習出版社，2014年，第4、20頁。

[3]《黨的十八屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》，第32頁。

[4]人民網(wǎng)，2013年11月16日。

[5]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題決定》，《人民日報》2014年10月28日。

[6]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題決定》，《人民日報》2014年10月28日。

[7]《黨的十八屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》，第3頁。

[8]《黨的十八屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》，第34頁。

[9]《黨的十八屆三中全會〈決定〉學習百問》，第4、20頁。

[10]《黨的十八屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》，第35頁。

責任編輯 李鐵牛

作者簡介：張舒，東北林業(yè)大學馬克思主義學院講師，法學博士，哈爾濱市，150040；祝福恩，黑龍江社會主義學院黨組書記、教授、博士生導師，哈爾濱市，150090。

基金項目：黑龍江省社會科學基金項目（15DJB01）

中圖分類號：D621

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0138（2016）03-0064-05