慈善法對法律責任的合理規(guī)范

文/楊思斌

慈善法對法律責任的合理規(guī)范

文/楊思斌

摘要：法律責任是慈善事業(yè)運行的保障機制，是慈善領(lǐng)域糾紛解決和法律適用的直接依據(jù)。慈善法律責任制度的設(shè)定應該遵循責任法定、寬嚴適度和依法追究、處罰與制裁原則。慈善法律責任設(shè)置的基本邏輯是根據(jù)不同主體違法行為的性質(zhì)，分別設(shè)置不同類型的法律責任。民事責任可以通過民事訴訟的路徑解決，但其他法律沒有提供制度供給的也應由慈善法做出明確規(guī)定。慈善法應重點規(guī)范行政法律責任，為慈善監(jiān)管提供法律依據(jù)。慈善法中的刑事責任宜采用概括式條款進行規(guī)定。

關(guān)鍵詞：慈善法；慈善組織；法律責任

特邀主持人：鄭功成（中國人民大學教授，中國社會保障學會會長，國家社會科學基金特別委托項目“慈善事業(yè)法研究”首席專家）

主持人的話：2016年3月16日，第十二屆全國人大四次會議審議通過了《中華人民共和國慈善法》。該法的頒布，是加強社會領(lǐng)域立法、全面推進依法治國的重要成果，是我國慈善事業(yè)發(fā)展的里程碑，標志著我國慈善事業(yè)的發(fā)展開始進入法治化時代。為迎接慈善法的實施，實現(xiàn)“用善法開啟善時代”的美好愿景，本期特刊發(fā)三篇論文。其中楊思斌的論文對于理解慈善法律責任制度具有重要的參考價值，許艷麗關(guān)于社會救助與慈善事業(yè)銜接的論文有助于理解慈善法中關(guān)于國家對開展扶貧濟困的慈善活動實行特殊的優(yōu)惠政策的立法背景和立法主旨，而陶冶、陳斌的論文則為我們發(fā)展慈善事業(yè)帶來了域外經(jīng)驗的啟迪。

法律責任制度在慈善法中占有重要的位置。法律責任制度的設(shè)計是否科學、合理，直接關(guān)系到慈善法是否具有可操作性以及慈善立法質(zhì)量的高低。伴隨著我國慈善事業(yè)的快速發(fā)展，慈善領(lǐng)域也出現(xiàn)了諸多違法或失范現(xiàn)象?！肮烂朗录睒O大地損害了中國紅十字會的形象和公信力；上海市盧灣區(qū)紅十字會的“萬元餐費事件”引發(fā)了公眾對慈善組織揮霍公眾捐款的質(zhì)疑；中非希望工程的“盧美美事件”喚起了公眾對慈善組織財務管理問題的關(guān)注；中華慈善總會的“尚德詐捐門”事件引發(fā)了社會對于慈善捐贈財產(chǎn)去向的關(guān)注。從制度層面看，法律責任制度的缺失是導致慈善活動失范和無序的重要原因。

一 慈善法律責任制度設(shè)定的基本原則

（一）責任法定原則

責任法定原則是現(xiàn)代法治的基本理念，它是發(fā)揮法律的指引、評價、預測和預防功能的必然要求。責任法定原則的基本含義是法律責任作為一種否定的法律后果應當由法律預先規(guī)定，包括在法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)之中，當出現(xiàn)了違法行為、違約行為或法定事由的時候，按照事先規(guī)定的責任性質(zhì)、種類、范圍、方式等追究行為人的責任。［1］

責任法定原則貫徹于慈善法中，要求“無義務則無責任”，慈善法律責任的設(shè)定應當“忠實”于義務性規(guī)范，既不能隨意變更義務性規(guī)則的細節(jié)，亦不能任意增設(shè)完全脫離義務性規(guī)則的法律責任，更不能出現(xiàn)在法律文本中預先明確或隱含設(shè)定了義務性規(guī)則卻沒有法律責任條款的缺漏。從這個意義上看，慈善法律責任的立法需要運用整體性思維，從整部法律的全局考慮法律責任的設(shè)置。例如，為了使慈善信息公開成為一項強制性的可在實踐中貫徹實施的制度，必須有法律責任的規(guī)定，這就需要在信息公開制度中規(guī)定信息公開的主體、內(nèi)容、范圍、時間、方式與程度等，而且規(guī)定必須需要明確、具體。關(guān)于信息公開的義務性規(guī)范明晰了，哪些是必須公開的，不公開需要承擔法律責任；哪些是不能公開的，公開則需要承擔法律責任。這樣，慈善信息公開的法律責任條款設(shè)定才有依據(jù)。再如，如果慈善法關(guān)于慈善募捐采用了備案制，那就不存在未經(jīng)許可募捐的法律責任，只有慈善募捐采用許可制，才有必要設(shè)定未經(jīng)許可的慈善募捐的法律責任。還有，為了強調(diào)慈善文化建設(shè)，慈善法可以規(guī)定慈善文化建設(shè)，但是關(guān)于慈善文化建設(shè)的條款是一種宣示性、倡導性的規(guī)定，不可能真正成為法律意義上的具有強制性的義務性規(guī)范，因此，無需設(shè)立法律責任條款。

（二） 寬嚴適度原則

寬嚴適度原則是公正原則在慈善法中的體現(xiàn)。慈善法律責任過少過輕，不但難以發(fā)揮法律的教育功能，而且可能產(chǎn)生放縱違法行為的副作用；法律責任過多過重，一方面會增加執(zhí)法的成本，另一方面會引起公民和慈善組織對法律的不滿。因此，慈善法律責任制度需要堅持寬嚴適度原則。其具體要求是:第一，責任與違法行為性質(zhì)或違法造成的損害相均衡。借鑒行政法上的“比例原則”，法律責任的性質(zhì)、種類、輕重應該與違法行為以及對他人或社會造成的損害相適應。如果法律責任的輕重與損害不相適應，不僅不能起到恢復法律秩序和社會公正的目的，反而容易造成新的不公正。在慈善活動方面，如果通過警告可以阻止輕微違法行為的繼續(xù)，執(zhí)法部門應考慮使用警告的責任方式，而無需處以罰款等類型的行政處罰。第二，綜合考慮使行為人承擔責任的多種因素，做到合理地區(qū)別對待。例如，在慈善募捐法律責任方面，對于出發(fā)點良好、只是手續(xù)不齊全的募捐行為，不應當過度強調(diào)其違法性而進行責任追究。相反，應當從服務、促進的理念出發(fā)，責令其進行程序的補正；而對于假借慈善名義騙取愛心，把慈善當作斂財工具的詐騙行為，應該設(shè)置嚴厲的法律責任。第三，在堅持責任法定原則的同時，要考慮賦予執(zhí)法者以適度的自由裁量權(quán)，在自由裁量的幅度、范圍之間，由執(zhí)法者根據(jù)具體情形斟酌決定法律責任的具體承擔方式。

（三）依法追究、處罰與制裁原則

法律責任從性質(zhì)上分為民事責任、行政責任和刑事責任三種類型。慈善法律責任既有補償、救濟性質(zhì)的民事責任，也有處罰、制裁性質(zhì)的行政責任，還有更嚴厲的刑事責任。民事責任適用于平等主體之間的關(guān)系，著眼于當事人權(quán)利的維護和救濟；行政責任服務于慈善監(jiān)管需要，著眼于慈善秩序的維護；刑事責任適用于慈善領(lǐng)域中的犯罪行為，著眼于犯罪的預防與懲罰。民事責任、行政責任、刑事責任作為法律責任的三種方式，各有分工，各有側(cè)重，共同構(gòu)成完整的慈善法律責任體系。慈善法律責任必須堅持依法追究、依法處罰、依法制裁的原則。

民事責任主要是一種財產(chǎn)性責任，其功能主要在于救濟當事人的權(quán)利，補償或賠償當事人的損失。民事責任的追究可以由當事人依法啟動，由法院裁決。就慈善法與民事法律的關(guān)系而言，民事法律對法律責任已經(jīng)有規(guī)定的，慈善法一般沒有必要重新規(guī)定，直接適用民事法律的規(guī)則即可，以節(jié)約立法資源，避免法律體系中出現(xiàn)的相關(guān)法律的重復、交叉。例如，慈善法中的捐贈協(xié)議，當捐贈人不履行捐贈協(xié)議構(gòu)成違約行為需要承擔違約責任時，慈善組織可以直接適用《合同法》等民事法律的相關(guān)規(guī)定尋求救濟，要求當事人承擔違約責任。慈善活動中的侵權(quán)行為，當事人可以依據(jù)侵權(quán)責任法的規(guī)定，要求責任人承擔賠償損失等民事責任。但是，慈善活動的一些特殊問題涉及民事責任的，其他法律沒有明確規(guī)定的，或者不宜適用民事責任一般原理需要創(chuàng)制新規(guī)則的，慈善法也應做出規(guī)定，以給慈善糾紛處理提供明確的規(guī)則。

行政責任是指因違反行政法律規(guī)范而應承擔的法律責任，包括內(nèi)部行政責任和外部行政責任。內(nèi)部行政責任即行政機關(guān)對其工作人員的違法行為給予的行政處分。慈善監(jiān)管機關(guān)的工作人員屬于公務員，對其尚未構(gòu)成犯罪的違法行為，應依據(jù)《公務員法》《行政機關(guān)公務員處分條例》等法律法規(guī)進行處理，慈善法不宜創(chuàng)設(shè)新的責任類型，只需規(guī)定“依法給予行政處分”。外部行政責任是行政主體對行政相對人的違法行為依法給予的法律制裁。慈善法的諸多規(guī)范帶有管理和監(jiān)督性質(zhì)，如慈善組織的設(shè)立、慈善募捐、慈善財產(chǎn)的使用等，其設(shè)定的義務是與慈善監(jiān)管機關(guān)相對應的從事慈善活動的行政相對人的義務。行政相對人違反法定義務，應該承擔行政法律責任。行政相對人承擔法律責任的主要依據(jù)是對行政處罰進行集中規(guī)定的一部法律——《行政處罰法》。監(jiān)管部門對慈善組織或其他主體的違法行為進行行政處罰，必須遵守《行政處罰法》規(guī)定的原則、種類和程序等，不能違背《行政處罰法》的規(guī)定。慈善組織在受到行政處罰后，應該有法定的救濟渠道。因此，慈善法律制度的設(shè)計需考慮與《行政處罰法》《行政復議法》和《行政訴訟法》的協(xié)調(diào)和銜接。

刑事責任的追究以構(gòu)成犯罪為前提。刑事責任的運用必須是有節(jié)制的，在整個法律責任體系安排中，應該盡量少設(shè)定刑事法律責任。［2］慈善法作為慈善事業(yè)的促進法，在可能以民事責任、行政責任等來實現(xiàn)規(guī)制效果時，就不宜輕易動用刑法，但是，為制裁慈善領(lǐng)域中的嚴重違法行為，發(fā)揮法律的威懾作用，慈善法也需設(shè)置刑事責任條款，依法制裁慈善活動中的嚴重違法并構(gòu)成犯罪的行為。

二 慈善法律責任的主體及違法（違約）行為的類型

（一）慈善組織的違法行為

慈善法規(guī)定了慈善組織的各項義務，慈善組織通過訂立合同也會產(chǎn)生約定義務。慈善組織不履行或不正確履行法定或約定的義務就構(gòu)成違法行為。此外，慈善組織作為獨立的法律關(guān)系主體，在章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務范圍內(nèi)開展各種活動，慈善組織在開展活動的過程中會形成各種法律關(guān)系，要遵守方方面面的法律法規(guī)，否則也會構(gòu)成違法，需要承擔法律責任。例如，慈善組織違反了國家規(guī)定的財務會計制度，財政部門依據(jù)法律的規(guī)定，可以對其進行處罰；慈善組織違反了稅收方面的法律法規(guī)，稅務部門有權(quán)依法追究其法律責任；慈善組織違反了勞動用工方面的規(guī)定，勞動行政部門可以依法對其進行處罰等。

慈善組織違法行為的情形主要有:1.未按照慈善宗旨開展慈善活動的；2.私分、挪用、截留或者侵占慈善財產(chǎn)的；3.接受附加違反法律法規(guī)或者社會公德條件的捐贈的，或者對受益人附加違法法律法規(guī)或者社會公德的條件的；4.違反關(guān)聯(lián)交易的規(guī)定造成慈善財產(chǎn)損失的；5.將不得用于投資的財產(chǎn)用于投資的；6.擅自改變捐贈財產(chǎn)用途的；7.開展慈善活動的年度支出或者管理費用的標準不符合規(guī)定的；8.未依法履行信息公開義務的；9.未依法報送年度工作報告、財務會計報告或者報備募捐方案的；10.泄露捐贈人、志愿者、受益人個人隱私以及捐贈人、慈善信托的委托人不同意公開的姓名、名稱、住所、通訊方式等信息的；11.從事、資助危害國家安全和社會公共利益活動的；12.弄虛作假騙取稅收優(yōu)惠的；13.不依法向捐贈人開具捐贈票據(jù)、不依法向志愿者出具志愿服務記錄證明或者不及時主動向捐贈人反饋有關(guān)情況的；14.其他違反法律、行政法規(guī)的行為。

（二）慈善組織的發(fā)起人、法定代表人或其他負責人的違法行為

慈善組織的發(fā)起人是提出慈善組織設(shè)立申請、制定章程，并對慈善組織設(shè)立承擔責任的人。法定代表人是代表慈善法人行使職權(quán)的負責人。慈善組織的發(fā)起人在申請登記的過程中，有可能出現(xiàn)弄虛作假等違法行為，發(fā)起人、法定代表人或其他負責人在慈善活動中可能出現(xiàn)關(guān)聯(lián)交易等違法行為，慈善組織決策機構(gòu)的組成人員在投資決策時可能會出現(xiàn)違反章程或法律法規(guī)的情形，導致慈善組織損失的，需要承擔相應的法律責任。

（三）捐贈人的違約行為

在慈善活動中，捐贈人是權(quán)利主體，但也需要承擔一定的義務，這種義務主要是遵守誠實信用原則履行契約責任。如果捐贈人“諾而不捐”，不履行或不正確履行捐贈協(xié)議，捐贈財物存在質(zhì)量問題等，則應成為承擔違約責任的主體。諸如“諾而不捐”或“諾而少捐”現(xiàn)象屬于捐贈人的違約行為，可以運用民法中的贈與合同的法律規(guī)則來確定責任的承擔。《合同法》第188條規(guī)定:“具有救災、扶貧等社會公益、道德義務性質(zhì)的贈與合同或者經(jīng)過公證的贈與合同，贈與人不交付贈與的財產(chǎn)的，受贈人可以要求交付?！蔽覈牡胤搅⒎ā稄V州市募捐條例》第22條規(guī)定:“捐贈人到期不履行或者不完全履行捐贈協(xié)議約定義務的，慈善組織可以催告、依法向法院申請支付令或者起訴?！贝壬品☉M一步明確捐贈人應當按照捐贈協(xié)議履行捐贈義務。捐贈人在某些情形下（如通過媒體、互聯(lián)網(wǎng)等公開承諾捐贈的等）違反捐贈協(xié)議逾期未交付捐贈財產(chǎn)，慈善組織或者其他接受捐贈的人可以要求支付；捐贈人拒不支付的，應該承擔法律責任。同時，也應規(guī)定，捐贈人公開承諾捐贈或者簽訂書面捐贈協(xié)議后經(jīng)濟狀況顯著惡化，嚴重影響其生產(chǎn)經(jīng)營或者家庭生活的，經(jīng)向公開承諾捐贈地或者書面捐贈協(xié)議簽訂地的民政部門報告并向社會公開說明情況后，可以不再履行捐贈義務。

（四）受贈人的違約行為

在慈善活動中，受贈人也需要承擔一定的義務，如應將受贈財產(chǎn)用于資助符合慈善宗旨的活動和事業(yè)，應當依法保管、使用捐贈財產(chǎn)等，如果違反這些義務，將會成為承擔法律責任的主體。例如，某網(wǎng)站愛心人士為山西女孩郭某去北京治病發(fā)起捐贈活動，后郭某被指在手術(shù)后攜余下的善款“潛逃”，沒有按照之前與募捐組織者的口頭約定，將所余善款轉(zhuǎn)贈其他需要救助的人士，遂與組織募捐的網(wǎng)友發(fā)生糾紛。

（五）受益人的違約行為

受益人是作為慈善組織的資助或服務對象而存在的。接受捐贈財物的人或者接受慈善服務的人是慈善關(guān)系中的受益人，受益人是一般性或不特定的人，可以是自然人、法人或者依法成立的其他組織。［3］受益人一般是權(quán)利主體，但也承擔某些義務，如不能擅自改變捐贈款物的用途等，違反了義務就會成為承擔法律責任的主體。例如，2007年北大貧困研究生段某因違背捐贈人的意愿，將資助其完成學業(yè)的款項用于經(jīng)商而被告上法院。這個案例中，段某作為受益人違反了應依照約定使用捐贈款物的義務，成為應該承擔法律責任的主體。

（六）慈善項目實施人或服務提供者的違約或違法行為

慈善組織接收善款后可以委托第三人實施項目或者提供慈善服務，這時，項目實施人或服務提供者有可能成為法律責任的主體。某孤殘兒童收養(yǎng)機構(gòu)，因志愿者過失而導致其照顧的兒童摔傷，孤殘兒童收養(yǎng)機構(gòu)因其志愿者的行為而成為損害賠償責任的主體。

（七）慈善志愿者的違法行為

志愿者是指不為物質(zhì)報酬，基于良知、信念和責任，自愿為社會和他人提供服務和幫助的人。志愿者從事志愿活動提供公益服務，應該得到法律的保障和鼓勵。慈善組織的志愿者的行為在法律上可視為“職務行為”，其對外活動的后果應該由慈善組織承擔。慈善組織的志愿者在慈善服務活動中出現(xiàn)因存在故意或重大過失而造成志愿服務對象人身、財產(chǎn)受到損害的情況，慈善組織承擔責任后可以向其依法追償，這時志愿者就成為了法律責任的主體。

（八）慈善信托受托人的違法行為

慈善信托是開展慈善活動的一種特殊方式，慈善法專章規(guī)定了慈善信托。慈善信托中的受托人違反法定義務，自然成為法律責任的主體。我國《信托法》對受托人義務作了規(guī)定，慈善法也應規(guī)定受托人應將信托財產(chǎn)及其收益全部用于慈善目的和按照規(guī)定履行信息公開或報告義務， 當信托受托人違反法定義務時，應該承擔相應的法律責任。

（九）慈善監(jiān)管部門及其工作人員的違法行為

慈善監(jiān)管部門的職權(quán)應該依法行使，法定職責必須為，法無授權(quán)不可為，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務的決定。民政、財政、稅務等負有慈善活動管理和監(jiān)督職責的部門及其工作人員，在慈善監(jiān)管活動中可能出現(xiàn)濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的等違法行為，也可能出現(xiàn)“不作為”的違法行為，均需要依法承擔法律責任。這種責任主要是一種公法上的責任，承擔責任的主體主要是直接負責的主管人員和其他直接責任人員。實踐中，一些地方引導募捐活動的行政干涉色彩濃厚。比如，以紅頭文件、內(nèi)部通知等方式的“勸捐”，違反捐贈的自愿原則，存在著攤派或變相強制捐贈的嫌疑。對于行政機關(guān)的亂作為，應由有權(quán)處理機關(guān)改變或撤銷；行政相對人也可以通過行政復議或行政訴訟要求確認其違法。

（十）其他組織或個人的違法行為

不具有公開募捐資格的組織或者個人開展公開募捐的需要承擔法律責任；通過虛構(gòu)事實等方式欺騙、誘導募捐對象實施捐贈的，需要承擔法律責任；自然人、法人或者其他組織假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產(chǎn)的，應當承擔法律責任。不當干預慈善組織的自主權(quán)或侵害慈善相關(guān)主體權(quán)益的組織也應成為承擔法律責任的主體。例如，一些地方在組織對貧困生的資助時，要求受助者簽下“感恩”協(xié)議或“道德協(xié)議書”， 侵害了慈善活動受益人的人格尊嚴。2008年，某電視臺對湖南衡陽一位普通農(nóng)民救助的44名遇車禍乘客采訪遭到拒絕，該欄目編導發(fā)文指責得到救助的人們“不懂感恩”，其實侵害了被救助者的人格尊嚴和其他人身權(quán)利。在社會生活中，也可能出現(xiàn)個人用侮辱、誹謗等方式損害慈善組織的名譽權(quán)的違法行為，2011年發(fā)生的“郭美美事件”就是典型例子。

三 慈善法律責任設(shè)置的基本邏輯

（一）民事法律責任的設(shè)置

民事責任，可以通過權(quán)利受到損害的一方當事人提起民事訴訟的方式來解決，法律適用方面一般可以適用民法的規(guī)則、原則或通過民事司法解釋進行處理。例如，2000年，美國媽媽聯(lián)誼會訴云南麗江媽媽胡曼莉未按照捐贈者意愿使用捐款案件中，云南省高院依法判決被告胡曼莉返還原告未按照捐款意愿使用的90萬元人民幣，就是依據(jù)民事法律的規(guī)則判決受贈人承擔“返還財產(chǎn)”的民事法律責任的。捐贈活動中，捐贈人不履行已經(jīng)生效的捐贈協(xié)議，慈善組織或受贈人可以依據(jù)《合同法》追究捐贈人的法律責任。慈善法律關(guān)系主體在慈善活動中自身權(quán)利受到損害或致人損害，當事人可以依據(jù)《侵權(quán)責任法》的規(guī)定確定責任的承擔。我國地方性法規(guī)《廣州市募捐條例》第39條規(guī)定，募捐組織泄露捐贈人、受益人隱私，造成嚴重后果的，當事人可以依據(jù)《中華人民共和國侵權(quán)責任法》的規(guī)定追究侵權(quán)責任人的民事責任。

在具體民事責任的認定和歸責方面，應該需要考慮慈善捐贈關(guān)系的特殊性，捐贈合同的無償性等特點，不能依據(jù)一般違約或侵權(quán)責任的歸責原則和構(gòu)成要件確定責任的承擔，而是需要采用過錯責任原則作為歸責原則。也即，因慈善行為實施不當確定違約責任時，不僅要看捐贈人是否客觀上有違約行為，還要看其主觀上有無過錯。一般而言，慈善合同的違約方僅對其故意或者重大過失造成的損害承擔責任。［4］我國《合同法》第189條規(guī)定:“因贈與人故意或重大過失致使贈與的財產(chǎn)毀損、滅失的，贈與人應當承擔損害賠償責任?！蓖瑯拥览?，慈善活動中發(fā)生的侵權(quán)行為責任的認定，也需以過錯責任原則作為歸責原則，而且應根據(jù)侵害行為本身的類型如醫(yī)療救助行為、志愿服務行為、產(chǎn)品質(zhì)量不合格致人損害等確定具體的構(gòu)成要件和責任承擔。

慈善活動的一些問題涉及需要承擔民事責任的，如慈善組織的投資決策不當責任，志愿者在慈善活動中受到損害或致服務對象損害等，其他法律沒有提供有效的制度供給的，慈善法也可以做出明確的規(guī)定，以便于法律的適用，更好地預防和解決慈善活動中可能發(fā)生的糾紛。上述慈善活動導致的法律責任，在民法規(guī)則中很難找到對應的條款，如果慈善法不做規(guī)定，糾紛發(fā)生后，裁判者很難有明確的法律規(guī)則作為裁判的依據(jù)，不利于保護相關(guān)主體的合法權(quán)益。

（二）行政法律責任的設(shè)置

法律責任的全覆蓋是慈善法律責任制度設(shè)計的理想狀態(tài)。但是，慈善立法沒有必要也不可能事無巨細地規(guī)定各種違法行為的法律責任，因為，慈善活動中產(chǎn)生的民事責任大都可以提供民事訴訟的路徑解決，刑事責任依據(jù)刑法的規(guī)定進行追究。因此，慈善法律責任制度立法的重點應當是行政法律責任。行政法律責任既為慈善監(jiān)管提供法律依據(jù)，又同時制約監(jiān)管部門及工作人員的行為，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。

行政法律責任由有權(quán)的國家行政機關(guān)依法追究。行政法律責任的形式包括行政處罰和行政處分。行政處罰種類包括:警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證暫扣或吊銷執(zhí)照，行政拘留以及法律法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰?！洞壬品ā肥侨珖嗣翊泶髸ㄟ^的法律，依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，可以創(chuàng)設(shè)新的處罰措施或規(guī)定法律責任手段。例如，責令撤銷登記或許可證，取消稅收優(yōu)惠等。行政處分，包括警告、記過、記大過、降職、撤職和開除六種類型。慈善領(lǐng)域行政違法應該承擔的行政法律責任的具體方式如下:

1.警告。警告主要適用于輕微的違反慈善法、尚未造成實際危害后果的行為。例如，慈善組織未按照章程開展慈善活動，未依法履行信息公開義務等尚未造成嚴重后果的違法行為。警告可以單處，也可并處。警告處罰決定，必須由執(zhí)法部門制作行政處罰決定書并送達當事人。

2.責令改正。責令改正是處罰與教育相結(jié)合的體現(xiàn)。責令改正具有非常強的針對性，便于執(zhí)法機關(guān)監(jiān)督違法者糾正其違法行為，因此，其在慈善領(lǐng)域的相關(guān)立法中有較多的運用。例如，《公益事業(yè)捐贈法》第28條規(guī)定:“受贈人未征得捐贈人的許可，擅自改變捐贈財產(chǎn)的性質(zhì)、用途的，由縣級以上人民政府有關(guān)部門責令改正……”《社會團體登記管理條例》第33條也規(guī)定了社會團體出現(xiàn)超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務范圍進行活動等八種情形的，由登記管理機關(guān)給予警告，責令改正。《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》第35條也有責令改正的規(guī)定。民政部門對違法的慈善組織適用吊銷登記證書法律責任的前置條件是先責令限期改正，即由民政部門對違法者進行警示和批評教育，促使違法者在一定的期限內(nèi)及時糾正自己的違法行為。

3.責令補交稅款或退還捐贈財產(chǎn)。如果慈善組織的行為違反了法律規(guī)定，同時，在違法行為存續(xù)期間享受了國家的稅收減免優(yōu)惠，為保障國家稅收穩(wěn)定，制裁違法行為，稅務主管部門應當責令其補交違法行為存續(xù)期限所享受的稅收減免。這里的“責令補交稅款”也是慈善組織承擔法律責任的一種方式?！痘饡芾項l例》第42條有相關(guān)的規(guī)定。違反慈善自愿原則，慈善組織向有關(guān)單位或個人強行攤派的，慈善監(jiān)管機關(guān)應當責令慈善組織將捐贈財產(chǎn)退還給捐贈人。

4.責令限期停止活動。責令限期停止活動是民政部門對出現(xiàn)違法情形的慈善組織的權(quán)利能力進行限制，使其在一定的期限內(nèi)無法作為法律主體從事章程規(guī)定的活動。責令限期停止活動的目的在于通過限制違法者的權(quán)利能力，使其喪失進行違法行為的前提條件，屬于行政處罰中的能力罰?！痘饡芾項l例》第42條規(guī)定，當基金會出現(xiàn)違法行為時，登記管理機關(guān)責令其停止活動。民政部門責令違法慈善組織限期停止活動時，應該責令其進行整改。

5.罰款。罰款是一種具有經(jīng)濟制裁性質(zhì)的財產(chǎn)罰款，其執(zhí)行是以剝奪違法主體的財產(chǎn)為前提。慈善組織的財產(chǎn)具有公共性和必須用于社會公益的用途的限定性，如果適用罰款的處罰措施，與慈善財產(chǎn)的功能相悖，也不利于慈善組織的持續(xù)運作，最終受損的是慈善公益事業(yè)。因此，慈善法中關(guān)于慈善組織受到罰款的處罰形式的使用應該慎重，只有在涉及經(jīng)濟利益的違法行為的責任中才可以使用。在慈善組織出現(xiàn)有違法所得、慈善募捐違法、慈善信托受托人違法或違反慈善法規(guī)定，構(gòu)成違反治安管理行為等情形下，可以適用罰款這種行之有效的行政處罰方式，慈善活動中的其他違法情形一般不宜適用罰款的責任方式。

6.沒收違法所得。沒收違法所得，是行政機關(guān)將違法行為人占有的，通過違法途徑和方法取得的財產(chǎn)收歸國有的制裁方法?！渡鐣F體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》有“沒收違法所得”的規(guī)定，《基金會管理條例》有關(guān)于“沒收非法財產(chǎn)”的規(guī)定。

7.吊銷登記證書。吊銷登記證書是行政機關(guān)暫時或者永久地撤銷違法的慈善組織擁有的國家準許其享有以慈善組織名義從事慈善活動權(quán)利的資格的文件，使其喪失權(quán)利和活動資格的制裁方法。從法律屬性看，吊銷登記證書屬于《行政處罰法》規(guī)定的一種嚴厲的行政處罰措施；實施該種行政處罰的原因是慈善組織具有了較為嚴重的違法行為，適用的后果是喪失了已獲批準的從事慈善活動的權(quán)利。民政部門對違法的慈善組織適用吊銷登記證書法律責任的前置條件是先責令限期改正，即由民政部門對違法者進行警示和批評教育，促使違法者在一定的期限內(nèi)及時糾正自己的違法行為。

8.行政處分。行政處分是行政機關(guān)的工作人員因違法行為而應承擔的法律責任，包括警告、記過、記大過、降職、撤職和開除六種類型。行政處分屬于內(nèi)部法律責任，適用于國家公務員違法但尚未構(gòu)成犯罪的需要承擔責任的行為。

（三）刑事法律責任的設(shè)置

刑事責任是最具有威懾力的法律責任，慈善活動中嚴重的違法行為涉嫌犯罪的，應該受到刑罰的處罰。例如，2002年的山東黃河孤兒院院長“慈善媽媽” 董玉閣因詐騙錢財行為被判處有期徒刑11年。2012年的公益達人借慈善之名行詐騙之實，又一次引發(fā)了人們對慈善活動中不當行為的刑事責任的關(guān)注。

慈善法對于嚴重的違法行為的刑事責任應該有所規(guī)定，以體現(xiàn)法律的威懾力，震懾、警示社會上的其他人不要實施犯罪，同時，保證慈善法與刑事法律的銜接。在慈善活動中，面對大量的捐贈資金、捐贈款物，捐贈人、受贈人等的行為觸犯道德底線導致嚴重的社會危害，運用民事責任、行政責任不足以起到懲罰和救濟作用時應該啟用刑事責任。但是，依據(jù)現(xiàn)代刑事法治理念和罪行法定的原則，有關(guān)犯罪和刑罰的規(guī)定由刑事法典、單行刑事法律或刑法解釋的方法確定，一般不通過“附屬刑法”的模式（即在某個領(lǐng)域的單項立法中附帶地規(guī)定具體的罪名、犯罪構(gòu)成和刑罰）進行規(guī)定。因此，慈善法對某些需要承擔刑事責任的行為應做一概括性規(guī)定即“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”，而不宜規(guī)定具體的罪名、犯罪構(gòu)成和刑罰。慈善犯罪的具體法律適用規(guī)則是，刑法中有明確的條款適用的，適用刑法條款；刑法沒有明確適用依據(jù)的，應該通過刑法解釋的方法確定法律的適用；如果不能適用刑法解釋的方法，則應考慮通過刑法的修改來確定法律的適用。

注釋：

［1］張騏：《論當代中國法律責任的目的、功能與歸責的基本原則》，《中外法學》1999年第6期。

［2］葉傳星：《論設(shè)定法律責任的一般原則》，《法律科學（西北政法學院學報）》1999年第2期。

［3］魯籬、羅穎妹：《公益性非營利組織法律責任研究——以基金會為中心》，《上海財經(jīng)大學學報》2014年第2期。

［4］胡衛(wèi)萍、趙志剛：《中國慈善事業(yè)法律體系建構(gòu)研究》，北京：中國檢察出版社，2014年，第250頁。

責任編輯 俞景華

中圖分類號：D911

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0138（2016）04-0032-07

基金項目：國家社會科學基金項目“慈善事業(yè)法研究”（14@ZH029）；中國勞動關(guān)系學院項目“社會保險法的實施機制”（13YZ002）

作者簡介：楊思斌，中國勞動關(guān)系學院公共管理系教授，法學博士，社會保障博士后，北京市，100048。