□陸原

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從監(jiān)管角度加強(qiáng)商業(yè)銀行內(nèi)控管理的建議

□陸原

摘要：為促進(jìn)商業(yè)銀行建立健全內(nèi)部控制體系，有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)，銀監(jiān)會(huì)于2014年新修訂了《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》。本文通過(guò)對(duì)新舊《指引》的對(duì)比學(xué)習(xí)，以及上級(jí)行近期開(kāi)展的梳理和改進(jìn)活動(dòng)，從監(jiān)管角度提出了加強(qiáng)商業(yè)銀行內(nèi)控管理的建議。

一、新舊指引的的主要不同

（一）新指引更加突出了專業(yè)監(jiān)管理念。舊指引主要是按照COSO委員會(huì)1994年制訂的《內(nèi)部控制-整體框架》精髓，由中國(guó)人民銀行于2010年進(jìn)一步制訂，沿襲和確定了內(nèi)部控制的四大目標(biāo)、五大基本要素，并對(duì)商業(yè)銀行各主要業(yè)務(wù)種類進(jìn)行內(nèi)部控制措施細(xì)分。新指引除了保持內(nèi)部控制的四大目標(biāo)外，突出了內(nèi)部控制的全覆蓋、制衡性、審慎性、相匹配四大原則，不再刻意強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制原有的控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等五大基本要素，也不再按照信貸、財(cái)會(huì)等六類細(xì)分領(lǐng)域長(zhǎng)篇描述內(nèi)部控制措施，而是以內(nèi)部控制職責(zé)、措施、保障和評(píng)價(jià)四個(gè)維度來(lái)簡(jiǎn)要詮釋內(nèi)部控制要領(lǐng)和理念。可以說(shuō)，新指引完全按照銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管視角下以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為著力點(diǎn)的監(jiān)管思路，全面加強(qiáng)了專業(yè)監(jiān)管行為，對(duì)各商業(yè)銀行有著重要的指導(dǎo)意義。

（二）新指引強(qiáng)化了內(nèi)控合規(guī)部門(mén)的設(shè)立和組織協(xié)調(diào)作用。新指引一是多達(dá)七處列出了“內(nèi)控合規(guī)職能部門(mén)”，指出“商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)指定專門(mén)部門(mén)作為內(nèi)控管理職能部門(mén)，牽頭內(nèi)部控制體系的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織落實(shí)和檢查評(píng)估?！迸f指引只有“內(nèi)部審計(jì)部門(mén)”，而無(wú)內(nèi)控合規(guī)部門(mén)概念。新指引充分考慮到了大型商業(yè)銀行近年來(lái)公司治理機(jī)構(gòu)的變化，將內(nèi)控管理職能部門(mén)與內(nèi)部審計(jì)部門(mén)共同作為商業(yè)銀行檢查管理的核心部門(mén)，可見(jiàn)監(jiān)管部門(mén)對(duì)內(nèi)控職能部門(mén)在商業(yè)銀行中的內(nèi)控管理和監(jiān)管事務(wù)牽頭作用給予了極高的期望。二是為保證合規(guī)部門(mén)應(yīng)有作用，指出“商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)控管理職能部門(mén)和內(nèi)部審計(jì)部門(mén)建立區(qū)別于業(yè)務(wù)部門(mén)的績(jī)效考評(píng)方式，以利于其有效履行內(nèi)部控制管理和監(jiān)督職能?！?/p>

（三）新指引將內(nèi)控評(píng)價(jià)工作上升到一個(gè)新的高度。舊指引主要將內(nèi)控評(píng)價(jià)工作在“內(nèi)部控制的基本要求”和“內(nèi)部控制的監(jiān)督和糾正”中做簡(jiǎn)要描述，而在新指引中，將商業(yè)銀行內(nèi)部控制重新分為“內(nèi)部控制職責(zé)”、“內(nèi)部控制措施”、“內(nèi)部控制保障”、“內(nèi)部控制評(píng)價(jià)”四個(gè)維度，并在“內(nèi)部控制評(píng)價(jià)”中將內(nèi)控評(píng)價(jià)作為單獨(dú)章節(jié)描述，對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)控評(píng)價(jià)頻率、程序、方法、結(jié)果運(yùn)用作了明確要求。最后還著重規(guī)定“商業(yè)銀行年度內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告經(jīng)董事會(huì)審議批準(zhǔn)后，于每年4月30日前報(bào)送銀監(jiān)會(huì)或?qū)ζ渎男蟹ㄈ吮O(jiān)管職責(zé)的屬地銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)?！?/p>

（四）新指引強(qiáng)調(diào)了合規(guī)文化建設(shè)與員工行為管理在內(nèi)部控制中的作用。新指引一是指出“商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)培育良好的企業(yè)內(nèi)控文化，引導(dǎo)員工樹(shù)立合規(guī)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高員工的職業(yè)道德水準(zhǔn)，規(guī)范員工行為?！痹撁枋鲚^舊指引的簡(jiǎn)單闡述“培育良好的企業(yè)精神和內(nèi)部控制文化”更進(jìn)一步，充分顯示出監(jiān)管部門(mén)對(duì)商業(yè)銀行培育本行內(nèi)控合規(guī)文化已有成績(jī)的肯定和對(duì)不足的擔(dān)憂。二是增加“商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范員工行為的相關(guān)制度，明確對(duì)員工的禁止性規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)員工行為的監(jiān)督和排查，建立員工異常行為舉報(bào)、查處機(jī)制”條款，也是銀監(jiān)會(huì)對(duì)近年來(lái)各地商業(yè)銀行員工案件風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)而審時(shí)度勢(shì)作出的及時(shí)增補(bǔ)。

（五）新指引強(qiáng)調(diào)了對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)和銀行社會(huì)責(zé)任的履行。新指引第三章二十六條指出，“商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)建立健全客戶投訴處理機(jī)制，制定投訴處理工作流程，定期匯總分析投訴反映事項(xiàng)，查找問(wèn)題，有效改進(jìn)服務(wù)和管理?！边@在舊指引中未明確提及。事實(shí)上從近幾年各地銀監(jiān)局年度工作安排上，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作已是每年必抓的重中之重，并且已成為年度監(jiān)管評(píng)價(jià)主要內(nèi)容之一。

綜合以上幾條，我們看到新《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》最重要的改變就是突出了商業(yè)銀行內(nèi)控職能部門(mén)的建立和作用，明確了內(nèi)控合規(guī)部門(mén)應(yīng)享有的權(quán)利、義務(wù)和使命。

二、目前內(nèi)控合規(guī)管理存在的不足

毋庸置疑，農(nóng)行內(nèi)控合規(guī)部門(mén)成立以來(lái)，各行以內(nèi)控合規(guī)系統(tǒng)為支撐，以“六位一體”合規(guī)管理新模式為基礎(chǔ)，在牽頭監(jiān)管部門(mén)各類事務(wù)、違規(guī)問(wèn)題整改、合規(guī)文化建設(shè)、案件風(fēng)險(xiǎn)排查與合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理方面，起到了積極的作用。但從目前情況來(lái)看，各行內(nèi)控合規(guī)工作仍存在很多不足，距離監(jiān)管部門(mén)深層次要求還有較大的差距。

（一）牽頭部門(mén)職能劃分模糊，內(nèi)控管理遭遇“瓶頸”。以監(jiān)管的視角，一個(gè)行內(nèi)控合規(guī)部門(mén)以及從事的工作是該行各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理的“窗口”。農(nóng)行多年來(lái)監(jiān)管部門(mén)事項(xiàng)牽頭職能在各部門(mén)間曾“搖擺不定”，近年來(lái)很多原先由辦公室牽頭的事項(xiàng)，正逐步交由內(nèi)控合規(guī)部門(mén)辦理，但由于各種原因，具體職能的劃分還很不到位，往往很多事項(xiàng)直到“最后關(guān)頭”才明確要由誰(shuí)負(fù)責(zé)報(bào)送和處理。在此情況下，銀監(jiān)局和人民銀行往往只能在對(duì)應(yīng)條線間單項(xiàng)聯(lián)系，苦于缺乏一個(gè)專門(mén)的部門(mén)全力、全程、全面配合好監(jiān)管要求的落實(shí)，“窗口”協(xié)調(diào)作用不明顯。

（二）內(nèi)控合規(guī)部門(mén)尚未獨(dú)立于全行績(jī)效考核框架外，缺乏對(duì)業(yè)務(wù)條線的硬約束。按照新指引要求，應(yīng)對(duì)內(nèi)控合規(guī)部門(mén)建立區(qū)別于業(yè)務(wù)部門(mén)的績(jī)效考評(píng)方式，但目前各行一般將內(nèi)控合規(guī)部門(mén)作為中臺(tái)部門(mén)參與考核，并未給予合規(guī)部門(mén)應(yīng)有的地位和權(quán)利，使得合規(guī)部門(mén)在牽頭監(jiān)管部門(mén)事項(xiàng)及上級(jí)行合規(guī)管理項(xiàng)目時(shí)，往往不能充分發(fā)力。一些監(jiān)管事項(xiàng)分解落實(shí)到各部門(mén)后，逐步變得“疲沓”，一些部門(mén)能拖則拖，而內(nèi)控部門(mén)因?yàn)榈匚魂P(guān)系，缺乏對(duì)有關(guān)部門(mén)的硬約束，使得各類管控效果大打折扣。久而久之牽頭協(xié)調(diào)作用必將日益退化，各條線對(duì)合規(guī)部門(mén)認(rèn)同感下降，難以有效應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下監(jiān)管要求。

（三）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)規(guī)范性和結(jié)果利用不足。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部控制體系建設(shè)、實(shí)施和運(yùn)行結(jié)果開(kāi)展的調(diào)查、測(cè)試、分析和評(píng)估等系統(tǒng)性活動(dòng)，具有很高的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，但在具體評(píng)價(jià)工作中，往往由于“光環(huán)效應(yīng)”、“大行效應(yīng)”等因素，一些分支機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是“評(píng)價(jià)走過(guò)場(chǎng)，結(jié)果早內(nèi)定”，一定程度上背離了內(nèi)控評(píng)價(jià)初衷。一些出過(guò)案件、以前管理差的弱小分支機(jī)構(gòu)無(wú)論當(dāng)年內(nèi)控管理做得多好，往往也得不到好的結(jié)果。對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)最終結(jié)果退檔的分支機(jī)構(gòu)，也缺乏對(duì)績(jī)效考核、高管升遷、授權(quán)管理方面的制約，勢(shì)必減弱這些機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)控管理工作的重視。

（四）合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理文化存在缺失。近年來(lái)各分支機(jī)構(gòu)內(nèi)外檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不斷，案件風(fēng)險(xiǎn)隱患突出，究其原因，部分分支機(jī)構(gòu)“指揮棒”還是明顯偏向于業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和前臺(tái)拓展，“三重三輕”即重業(yè)務(wù)拓展、輕風(fēng)險(xiǎn)管理；重立規(guī)、輕循規(guī)和主動(dòng)合規(guī)；重事后審計(jì)檢查、輕事前事中的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管控等現(xiàn)象仍大量存在。一些部門(mén)對(duì)履行條線監(jiān)管職責(zé)仍不重視甚至無(wú)知，片面將管理職責(zé)推向合規(guī)管理部門(mén)，刻意淡化本條線監(jiān)督檢查和整改直接責(zé)任，“合規(guī)管理只是合規(guī)部門(mén)的事”這種思想還有一定的市場(chǎng)。個(gè)別分支機(jī)構(gòu)合規(guī)管理文化不成熟，全面風(fēng)險(xiǎn)管理仍以信用風(fēng)險(xiǎn)管理為主，差別化對(duì)待合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)管理。一些高管認(rèn)為只要不出大的風(fēng)險(xiǎn)或案件，就算管理到位，就可以高枕無(wú)憂，個(gè)別分支機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)控合規(guī)日常工作安排仍存偏見(jiàn)甚至反感。

（五）消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作還有待加強(qiáng)。部分分支機(jī)構(gòu)將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)簡(jiǎn)單理解成投訴處理和輿情風(fēng)險(xiǎn)被動(dòng)防范，未從源頭上、根本上分析如何消除和減少投訴，主動(dòng)性和責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。一是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)定期分析、匯總體制機(jī)制還不健全。二是組織工作有待改進(jìn)，尤其體現(xiàn)在支行級(jí)別沒(méi)有統(tǒng)一的投訴應(yīng)對(duì)牽頭部門(mén)。三是信息溝通交流還不到位。監(jiān)管部門(mén)近年宣傳重點(diǎn)為打擊和處置非法集資，在網(wǎng)點(diǎn)客戶“走進(jìn)來(lái)”宣傳和網(wǎng)點(diǎn)人員“走出去”宣傳，以及電子信息宣傳報(bào)送渠道上，還有待全面加強(qiáng)和改進(jìn)。

三、從監(jiān)管角度加強(qiáng)內(nèi)控管理的建議

新《指引》是銀監(jiān)會(huì)在總結(jié)近年來(lái)商業(yè)銀行內(nèi)控發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上出臺(tái)的一項(xiàng)重要行業(yè)性法規(guī)，代表著商業(yè)銀行內(nèi)控實(shí)踐發(fā)展的新方向。全行應(yīng)加強(qiáng)常態(tài)化內(nèi)部控制指引梳理和內(nèi)部控制框架指引梳理，充分發(fā)揮內(nèi)控合規(guī)部門(mén)的牽頭協(xié)調(diào)和內(nèi)控評(píng)價(jià)主體作用，不斷健全內(nèi)部控制體系、明確內(nèi)部控制職責(zé)、完善內(nèi)部控制措施、強(qiáng)化內(nèi)部控制保障、規(guī)范內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，全面回歸銀監(jiān)會(huì)“三性”管理要求。

（一）以銀監(jiān)會(huì)“外規(guī)內(nèi)化”為契機(jī)，全面樹(shù)立全行內(nèi)控合規(guī)理念。一是不斷優(yōu)化合規(guī)考評(píng)與獎(jiǎng)懲機(jī)制，督促和引導(dǎo)轄內(nèi)機(jī)構(gòu)認(rèn)真落實(shí)合規(guī)文化建設(shè)要求，深植“合規(guī)從高層做起”理念?？己藱C(jī)制要突出領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭合規(guī)宣講，自覺(jué)踐行合規(guī)文化，做到率先垂范。對(duì)帶頭不到位、合規(guī)意識(shí)淡薄的分支機(jī)構(gòu)高管應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)懲治措施。二是探索采用新方法、新手段進(jìn)行宣講教育，如可以根據(jù)各地銀監(jiān)局等監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管處罰情況，及時(shí)制作宣講警示材料，在年度全行工作會(huì)議、條線會(huì)議和網(wǎng)點(diǎn)會(huì)議上進(jìn)行宣講。三是督促各部門(mén)同步制訂本條線年度合規(guī)文化建設(shè)方案，在加強(qiáng)基礎(chǔ)管理的同時(shí)，以“身邊人、身邊事”警示教育員工，全面加強(qiáng)條線合規(guī)宣講主動(dòng)性，與內(nèi)控合規(guī)部宣講形成有效合力。

（二）進(jìn)一步規(guī)范內(nèi)控評(píng)價(jià)行為，提高評(píng)價(jià)結(jié)果利用度。一是抓“季度”，按季開(kāi)展分支機(jī)構(gòu)內(nèi)控動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)工作，充分發(fā)揮內(nèi)控評(píng)價(jià)“控在平時(shí)”的作用，每季度動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)結(jié)果要與全年內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，達(dá)到內(nèi)控評(píng)價(jià)“控得早、控得住”的效果，無(wú)論大小機(jī)構(gòu)均一視同仁、客觀認(rèn)定、綜合考量，盡量減少內(nèi)控評(píng)價(jià)偏離度。二是抓“日?！保皶r(shí)收集內(nèi)外部對(duì)經(jīng)營(yíng)行的檢查情況，充分利用ICCS系統(tǒng)進(jìn)行定期分析和監(jiān)測(cè)，建立評(píng)價(jià)臺(tái)賬，動(dòng)態(tài)掌握經(jīng)營(yíng)行內(nèi)控管理情況。三是抓“現(xiàn)場(chǎng)”，嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控評(píng)價(jià)現(xiàn)場(chǎng)分析例會(huì)制度、事實(shí)確認(rèn)書(shū)復(fù)審制度和專題報(bào)告制度，提高評(píng)價(jià)工作質(zhì)量。四是抓“利用”，評(píng)價(jià)結(jié)果要嚴(yán)格與被評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的績(jī)效考評(píng)和授權(quán)等掛鉤，并作為被評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子考評(píng)的重要依據(jù)。

（三）提高內(nèi)控合規(guī)部門(mén)獨(dú)立性和協(xié)調(diào)工作的有效性。當(dāng)務(wù)之急要根據(jù)監(jiān)管要求，在明確內(nèi)控合規(guī)部門(mén)職責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，一是重新思考內(nèi)控職能部門(mén)的績(jī)效考核思路，要以牽頭協(xié)調(diào)監(jiān)管部門(mén)和上級(jí)行工作、審計(jì)檢查工作、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理工作等是否到位作為衡量部門(mén)工作業(yè)績(jī)的真正標(biāo)志，有效制約業(yè)務(wù)部門(mén)合規(guī)管理“慵懶散”，切實(shí)提升各部門(mén)配合度和支持度。二是合規(guī)部門(mén)要抓好業(yè)務(wù)部門(mén)盡職監(jiān)督統(tǒng)籌管理，要把盡職監(jiān)督檢查作為加強(qiáng)全面風(fēng)險(xiǎn)管理的重要舉措，督促各部門(mén)、各支行把屢查屢犯問(wèn)題數(shù)量是否明顯下降作為衡量盡職監(jiān)督成效的核心指標(biāo)。對(duì)全年風(fēng)險(xiǎn)管理不到位、部門(mén)盡職監(jiān)督管理嚴(yán)重失職、本條線檢查未發(fā)現(xiàn)但被上級(jí)行或監(jiān)管部門(mén)發(fā)現(xiàn)較大問(wèn)題的，要在年度部門(mén)和部門(mén)負(fù)責(zé)人績(jī)效考核中嚴(yán)格予以反映。

（四）完善“兩加強(qiáng)、兩遏制”長(zhǎng)效管理機(jī)制。一是以內(nèi)控合規(guī)部門(mén)牽頭，以監(jiān)察、安全保衛(wèi)、人力資源、風(fēng)險(xiǎn)管理等部門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)案件綜合治理工作，突出各自重點(diǎn)、強(qiáng)化分工協(xié)調(diào)，建立起防范內(nèi)外勾結(jié)案件、員工道德風(fēng)險(xiǎn)、領(lǐng)導(dǎo)干部廉政風(fēng)險(xiǎn)的全行案件防控組織保障機(jī)制。二是將網(wǎng)點(diǎn)案防管控責(zé)任分層落實(shí)到人，堅(jiān)持逐級(jí)管理與穿透式管理相結(jié)合、教育引導(dǎo)與嚴(yán)格執(zhí)行制度相結(jié)合、常態(tài)化管理與動(dòng)態(tài)化管理相結(jié)合的原則，完善網(wǎng)點(diǎn)案件風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防控的長(zhǎng)效機(jī)制。三是加大定期案排力度，日常風(fēng)險(xiǎn)排查除了對(duì)主要風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)監(jiān)管外，還要充分識(shí)別和評(píng)估經(jīng)營(yíng)中面臨的新風(fēng)險(xiǎn)，如按監(jiān)管要求重點(diǎn)關(guān)注投資理財(cái)、非融資性擔(dān)保、網(wǎng)絡(luò)借貸、私募股權(quán)投資等業(yè)務(wù)。四是始終保持對(duì)“三項(xiàng)違規(guī)行為”的高壓態(tài)勢(shì)，嚴(yán)防“燈下黑”，對(duì)重大違規(guī)違紀(jì)行為堅(jiān)決從嚴(yán)從快處理，切實(shí)做到加強(qiáng)教育懲前斃后“不想違”、健全制度無(wú)縫可鉆“不能違”、利劍高懸高壓查處“不敢違”。

（五）全面加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作。一是結(jié)合監(jiān)管要求和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件精神，做好頂層制度設(shè)計(jì)，逐級(jí)完善以內(nèi)控與法律合規(guī)部為牽頭部門(mén)，以零售銀行業(yè)務(wù)部門(mén)為具體責(zé)任部門(mén)，辦公室側(cè)重輿情風(fēng)險(xiǎn)管控，銀行卡與電子銀行部側(cè)重95599投訴應(yīng)對(duì)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作組織構(gòu)架，對(duì)分支機(jī)構(gòu)的投訴應(yīng)對(duì)部門(mén)要明確統(tǒng)一。二是完善例會(huì)制度，及時(shí)修訂《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作委員會(huì)議事規(guī)則》，定期召開(kāi)會(huì)議評(píng)估本行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)環(huán)境建設(shè)、履行義務(wù)、爭(zhēng)議處理、宣傳教育、信息溝通、監(jiān)督評(píng)價(jià)和特定指標(biāo)的管理情況。三是有重點(diǎn)地開(kāi)展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)教育，尤其是對(duì)學(xué)生、老人、農(nóng)民等特定、弱勢(shì)群體的權(quán)益保護(hù)，重點(diǎn)加大對(duì)打擊和處置非法集資的宣傳，切實(shí)履行農(nóng)業(yè)銀行社會(huì)責(zé)任。

（作者單位：農(nóng)業(yè)銀行常州分行）