當代鄉(xiāng)村治理法治化的路徑選擇與功能分析

劉志永++李冠文

摘 要：鄉(xiāng)村治理法治化是時代的要求，對全面推進依法治國具有十分重要的理論價值和現(xiàn)實意義。本文在分析當前鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)狀后，探索依法開展鄉(xiāng)村治理的路徑選擇，總結(jié)法治化在鄉(xiāng)村治理中的成績和經(jīng)驗，分析其在鄉(xiāng)村治理中面臨的新機遇、新挑戰(zhàn)及其功能價值。

關(guān)鍵詞：法治化；鄉(xiāng)村治理；路徑選擇；功能分析

中圖分類號：F328 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）06-0060-04

一、前言

隨著改革開放的不斷深入和現(xiàn)代化進程的日益加快，對社會轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村治理的認識和應對措施，已經(jīng)不能簡單地從物質(zhì)、技術(shù)層面來思考，而應從法治化層面進行考量。在此背景下研究鄉(xiāng)村治理既不能脫離現(xiàn)實社會情境，同時又要在繼承以往管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上注入新的要素，充分發(fā)揮法治的能量和能力，使鄉(xiāng)村治理在社會發(fā)展新階段發(fā)揮重要作用。

中共十八屆四中全會報告指出：“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在鄉(xiāng)村，工作重點在鄉(xiāng)村”[1]。隨著改革向縱深發(fā)展，不同主體的利益訴求呈多元化方向發(fā)展，對鄉(xiāng)村治理提出新的挑戰(zhàn)。當前形勢下全面推進依法治國，重點在鄉(xiāng)村，難點也在鄉(xiāng)村。只有確保做好鄉(xiāng)村工作，社會和諧穩(wěn)定才能有堅實基礎(chǔ)。

二、當前鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)狀

我國由一個以溫飽為目標的生存型社會開始全面進入一個以人的自身發(fā)展為目標的發(fā)展型社會，這個時期是社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期和社會矛盾凸顯期，當前鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出四個方面的狀況：

（一）鄉(xiāng)村的社會結(jié)構(gòu)深刻變動

我國現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理在一定意義上仍為計劃經(jīng)濟體制下形成的“強政府，弱社會”[2]的靜態(tài)鄉(xiāng)村治理體制。隨著我國社會的多元化、市場化、信息化和流動性的增強，這種管理體制已經(jīng)難以適應市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步的要求。在當前的鄉(xiāng)村社會，由于社會整合模式悄然發(fā)生變化。鄉(xiāng)村是推動改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要因素，是政府聯(lián)系人民群眾的重要橋梁和紐帶。

在社會結(jié)構(gòu)大變動的背景下，鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出為經(jīng)濟與鄉(xiāng)村社會發(fā)展不協(xié)調(diào)。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村百姓的需求結(jié)構(gòu)進一步升級，對社會事業(yè)的發(fā)展提出了更為嚴峻的挑戰(zhàn)，這些將是鄉(xiāng)村乃至整個社會的隱患，倘若處置不當將有可能導致經(jīng)濟與社會發(fā)展失衡，最終可能會影響鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。

（二）鄉(xiāng)村社會的矛盾日益凸顯

長期以來“無限責任與有限政府”之間的矛盾造成政府權(quán)責混亂、職能泛化，常常出現(xiàn)“越位”、“缺位”、“錯位”等現(xiàn)象。鄉(xiāng)村組織發(fā)展不成熟，法治不健全，資金缺乏、人才供給不足等因素在鄉(xiāng)村社會積累了許多矛盾。現(xiàn)階段，全國各地鄉(xiāng)村，因征地、拆遷、住房、醫(yī)療、就業(yè)、環(huán)境污染等造成各種類型的社會矛盾層出不窮，有的還演變成了群體性事件，甚至發(fā)生暴力事件，影響社會穩(wěn)定和安定團結(jié)的政治局面。

由于政府工作重心傾向的不平衡激化了社會發(fā)展的失衡。在鄉(xiāng)村治理中，政府職責沒有很好地和社會協(xié)同、公眾參與進行互動。而且村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，甚至縣（區(qū)）級地方政府“與民爭利”，從各地媒體的報道來看，就自然資源、土地供給、成果分配等引發(fā)的群體性事件時有發(fā)生，如果不能從法律的角度公正處理，可能產(chǎn)生、激化、加劇矛盾。

（三）鄉(xiāng)村社會民眾的心理問題

由于當前的社會生活在鄉(xiāng)村的劇變，對仍生活在鄉(xiāng)村的村民產(chǎn)生一定程度的沖擊，鄉(xiāng)村民眾的心理狀況也面臨著新的問題。這些變化帶來心靈上的震撼，直接影響著鄉(xiāng)村的社會治理，“并且在中國的政治、經(jīng)濟、社會生活中扮演著越來越重要的角色”[3]。經(jīng)走訪不難發(fā)現(xiàn)，當前鄉(xiāng)村社會，無論是個性心理還是群體心理狀況，一定程度充斥著焦躁、不安、恐懼、仇視、報復、不信任等心理現(xiàn)狀。這是因為由于經(jīng)濟和人員流動加快。熟人關(guān)系逐漸打破，出現(xiàn)這些社會心理問題是一種必然，鄉(xiāng)村社會民眾的心理應該引起全社會的普遍關(guān)注。

（四）鄉(xiāng)村社會的治理亟待完善

在當前鄉(xiāng)村社會的治理過程中，存在宏觀與微觀、集體與個人、全局與局部等不同群體的利益博弈，鄉(xiāng)村治理在加強政府與民間直接暢通中發(fā)揮著重要協(xié)同作用，促進上情下達和政令暢通，同時為民眾參與鄉(xiāng)村治理和增強民主意識提供了渠道。鄉(xiāng)村社會，是基層治理法治化的工作重心和服務對象。由于改革開放向縱深方向發(fā)展，新問題、新情況的出現(xiàn)使已有的法規(guī)政策滯后，需要充實和完善。我國的鄉(xiāng)村治理改革已經(jīng)全面展開，但鄉(xiāng)村治理“必須面向集成，關(guān)注社會結(jié)構(gòu)中已經(jīng)發(fā)生和正在發(fā)生著的新變化，把新生的社會結(jié)構(gòu)因素作為鄉(xiāng)村治理重點”[4]。

三、依法開展鄉(xiāng)村治理的路徑選擇

（一）依法培育社會組織，多元化參與鄉(xiāng)村治理

改革開放以來，我國涌現(xiàn)的大量NGO在發(fā)展經(jīng)濟、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、扶貧開發(fā)、環(huán)境保護、維護社會公正等鄉(xiāng)村治理方面發(fā)揮了重要作用。鄉(xiāng)村治理需要依法培育和發(fā)展社會組織，引導更多的社會力量參與鄉(xiāng)村治理，積極鼓勵和創(chuàng)造條件讓更多社會組織投入到鄉(xiāng)村治理和社會服務中來，切實提高廣大群眾在鄉(xiāng)村治理方面的參與意識和能力，促進公民社會的自我管理。

隨著多元社會結(jié)構(gòu)的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村治理的主題也呈現(xiàn)出多元化的特點。面對多元化的社會，需要有多元化的社會組織對其進行有效整合。鄉(xiāng)村是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理必須強化多元化的社會根基。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式當中，我國鄉(xiāng)村治理重在控制和協(xié)調(diào)，將控制深入到社會的每一個層面，服務意識相對薄弱。政府與社會組織、市場、公眾等的關(guān)系更多的被界定為“管”與“被管”的“主客二分模式”，較多在維護國家集體利益，重在維護社會穩(wěn)定。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，群眾對于鄉(xiāng)村治理的個性化、多元化、精細化需求也在不斷提升。這就需要我們更新管理念，改變管理方式，多元化、多種方式參與鄉(xiāng)村治理。

（二）保障人權(quán)，培育人才，以人為本

保障人權(quán)是憲法的基本原則之一。人才是國家強盛的基礎(chǔ)，是事業(yè)發(fā)展的根本。隨著物質(zhì)生活的改善，公眾對社會服務尤其是社會福利服務提出了更多、更高的要求，而傳統(tǒng)的公共服務滯后于公眾的現(xiàn)實需求，大多帶有行政性和指令性，憑經(jīng)驗和感覺行事，存在著服務范圍不全、服務手段不專、服務質(zhì)量不高等問題。而專業(yè)的社會工作者隊伍，可以創(chuàng)新社會服務方式，增強社會服務的專業(yè)性，通過職業(yè)社工有效協(xié)調(diào)社會關(guān)系，可以發(fā)揮職業(yè)社工系統(tǒng)化、多樣性、個性化地解決社會問題和個體問題的能力，擴大群眾對公共服務的選擇空間，從而提高人民的生活質(zhì)量，增進社會公眾的福祉。在全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，對經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的協(xié)調(diào)度將越來越高，社會發(fā)展的任務及其重要性將日益突出。endprint

鄉(xiāng)村治理的目標是為廣大人民群眾提供高質(zhì)量的、有效的管理和服務，所以，鄉(xiāng)村治理一定不是高高在上的，而是與鄉(xiāng)村老百姓的生活密切聯(lián)系在一起的。鄉(xiāng)村治理水平如何，決定著整體鄉(xiāng)村治理的質(zhì)量和效率，鄉(xiāng)村治理是整體鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。將管理的重點轉(zhuǎn)向人性化服務，以形成惠及全民的基本公共服務體系和利民惠民的工作實效來衡量鄉(xiāng)村治理的成效。

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體制和方法已難以適應新形勢下經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。一些地方和部門在管理中忽視以人為本，手段單一、方式粗暴，甚至侵犯公民合法權(quán)益，激化社會矛盾；一些新興的社會生活領(lǐng)域管理缺位，秩序失調(diào)；越來越多的社會組織和成員游離于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體系之外，成為鄉(xiāng)村治理的空檔和盲點等等。各部門必須切實樹立以人為本理念，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制，“倡導人性化管理，有效協(xié)調(diào)利益關(guān)系，化解社會矛盾糾紛，保障和促進社會穩(wěn)定”[5]。以人為本，貼近群眾，加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設(shè)，完善保障和改善法治化的制度安排，促進發(fā)展成果更好惠及全體人民是鄉(xiāng)村治理的核心。

（三）填補立法空白，推進法治進程

十八屆四中全會指出：“建立鄉(xiāng)村立法聯(lián)系點制度，推進立法精細化”[6]。對于社會組織管理、規(guī)范信訪行為、新興媒體管理、城市管理、社會保障權(quán)益等領(lǐng)域還存在著一些法律空白。隨著依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的發(fā)展進程，根據(jù)現(xiàn)階段社會組織的實際情況，并借鑒國外有益經(jīng)驗，逐步制定和形成配套的、不同層次的法律法規(guī)體系。同時也使各類組織有一個明確的法律定位，明確自己的職責和責任，同時也對民間組織進行規(guī)范，對其形成的社會公權(quán)力加以約束。從立法上為公眾參與和志愿者的行為提供依據(jù)，從而創(chuàng)造有利于非政府組織發(fā)展的法律政策環(huán)境，推動非政府組織的健康發(fā)展。同時，我國社會組織面臨著相關(guān)制度不夠完善、法律法規(guī)不夠健全、結(jié)構(gòu)功能不夠合理、內(nèi)部管理相對混亂、作用范圍極為有限等一系列亟待解決的突出問題，這些都是當前的工作的重點和難點。此外，新的社會問題不斷涌現(xiàn)，迫切需要加緊立法。

要突出法治化建設(shè)，推進法治化政策創(chuàng)制。由于鄉(xiāng)村治理涉及的領(lǐng)域較多、發(fā)展迅速，相比之下，我國有關(guān)鄉(xiāng)村治理的法治建設(shè)還顯得比較滯后。市場經(jīng)濟體制和依法治國在我國鄉(xiāng)村治理事務中發(fā)揮的作用越來越突出，已經(jīng)基本覆蓋了我國整個社會事務的各個方面，主導了我國新時期、新形勢下改革和發(fā)展的脈搏，成為推動我國社會發(fā)展的重要手段。

（四）社區(qū)依法自治，創(chuàng)新治理體系

十八屆四中全會指出：“完善和發(fā)展鄉(xiāng)村民主制度，依法推進鄉(xiāng)村民主和行業(yè)自律，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”[7]。鄉(xiāng)村群眾自治實踐，完善鄉(xiāng)村群眾自治，在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、街道、社區(qū)是整個社會的基礎(chǔ)，但同時也是現(xiàn)代化發(fā)展相對滯后的薄弱的地方?！吧鐓^(qū)成員是如何選擇制度的，制度是如何調(diào)整人的行為的，人又是怎樣合法地修正制度的，這是社區(qū)自治組織研究的核心問題”。

四、鄉(xiāng)村治理法治化的功能分析

（一）公平合理地化解社會矛盾

法治，本身代表著公平、正義、理性。當前，我國既處于重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期。依法開展鄉(xiāng)村治理，從法治的角度解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，是政府實施鄉(xiāng)村治理和公共服務職能的重要內(nèi)容，涉及社會生活的各個方面，廣泛覆蓋城鄉(xiāng)鄉(xiāng)村，直接面向億萬群眾。鄉(xiāng)村治理法治化，無論是從職能定位，還是從服務內(nèi)容來看，都扮演著舉足輕重的角色，是構(gòu)建和諧社會的重要因素；法治化在鄉(xiāng)村治理中具有化解社會矛盾、實現(xiàn)社會公平和穩(wěn)定上具有重要的功能。

（二）增強鄉(xiāng)村民眾的責任意識

管理界傳統(tǒng)的觀點認為：鄉(xiāng)村民眾在社會建設(shè)和管理中是被管理方、被服務方。根據(jù)現(xiàn)代的民主法治理念，鄉(xiāng)村民眾是鄉(xiāng)村社區(qū)的主人、管理人、受益人。鄉(xiāng)村社會的活力、創(chuàng)造力的源泉和根本在鄉(xiāng)村居民。提高鄉(xiāng)村民眾參與公共事務的熱情，探索集體參與的新機制，培養(yǎng)有序參與能力，創(chuàng)造積極參與的充分條件，從“單向管理”走向“社會共治”，實現(xiàn)自我管理、自我服務、自我發(fā)展。同時，也要培養(yǎng)公民責任意識，提高公民參與能力。政府要注意加強與公民社會的互動，努力使普通民眾成為和諧社會建設(shè)中的活力因子，成為治理國家的得力助手和推動社會建設(shè)的積極力量。

（三）提升鄉(xiāng)村組織的服務能力

鄉(xiāng)村組織在社會各界的廣泛參與下，作為社會服務主要提供平臺和提供者的各類鄉(xiāng)村組織發(fā)展迅速。鄉(xiāng)村以公益互益的價值取向、自律互律的運行特點、無償?shù)蛢數(shù)纳鐣?，發(fā)揮了政府組織、企業(yè)組織不能替代的作用，成為一支不可忽視的力量，在加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理中的地位也越來越突出。鄉(xiāng)村組織服務能力的提升體現(xiàn)在：完善城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)調(diào)化、一體化建設(shè)、提高鄉(xiāng)村治理服務效能，完善社會救助和社會福利體系、為困難群眾提供基本保障，發(fā)展社會互助和慈善事業(yè)、促進社會和諧。

（四）倒逼法治政府的頂層設(shè)計

為了讓我國鄉(xiāng)村獲得健康的發(fā)展，就要加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政社分離，拓展鄉(xiāng)村的發(fā)展空間。創(chuàng)新“政社關(guān)系”，實現(xiàn)從行政依附關(guān)系向合作伙伴關(guān)系的轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶持政策，理順管理體制，實現(xiàn)從部門到社會的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建和塑造以公益性、社會性為主要特征的非政府組織運作機制。政府在有目的、有計劃地培育和發(fā)展鄉(xiāng)村治理制度的同時，要積極引導其建立自律機制，使內(nèi)部管理合法化、制度化、具體化，讓各個鄉(xiāng)村在法律規(guī)范范圍內(nèi)最大限度地發(fā)揮其應有的功能，真正為構(gòu)建和諧社會貢獻力量。

政府要建立領(lǐng)導有力、組織健全、協(xié)調(diào)順暢的工作機制，維護人民群眾根本利益、促進社會和諧穩(wěn)定。政府必須建立、完善各部門協(xié)作機制，齊抓共管、協(xié)調(diào)聯(lián)動；同時有效調(diào)動社會力量，整合社會資源，共同推動全面依法治國的發(fā)展。

五、結(jié)束語

依法開展鄉(xiāng)村治理關(guān)乎民生，連接民心，是社會建設(shè)的基石；在構(gòu)建和諧家庭、和諧鄉(xiāng)村、和諧社會等方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用?！班l(xiāng)村治理要用新的價值取向和路徑選擇對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式進行建設(shè)性的調(diào)整，完善服務型政府，把更多的財力、物力等公共資源向鄉(xiāng)村治理傾斜，將政府的鄉(xiāng)村治理職能轉(zhuǎn)變到通過制定社會政策和法規(guī)，依法管理社會組織和社會事務、調(diào)節(jié)收入分配、完善社會保障體系、應對公共危機、維護社會公正與社會穩(wěn)定等方面”。

鄉(xiāng)村治理法治化工作承載著歷史的使命、人民的期盼、國家的重托，我們要開拓創(chuàng)新、扎實工作，續(xù)寫鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展的新篇章。

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（責任編輯：陳 勇）endprint