程　荃, 曹云華

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歐盟華僑受教育權(quán)的保護(hù)：以國際法為視角

程荃, 曹云華

【摘要】國際法上受教育權(quán)是一項(xiàng)無附隨義務(wù)的權(quán)利，移民受教育權(quán)的國際保護(hù)遵循非歧視原則、平等原則和自由原則。里斯本條約明確了歐盟在教育領(lǐng)域和移民一體化領(lǐng)域的權(quán)能。但因其權(quán)能限制，歐盟不能在保護(hù)移民受教育權(quán)方面采取具有直接效力的次級立法。發(fā)展“軟法”性質(zhì)的政策措施是歐盟保障移民受教育權(quán)的主要方式。保護(hù)歐盟華僑的受教育權(quán)具有現(xiàn)實(shí)意義。作為華僑的國籍國，中國從國際層面上可以采取發(fā)展與歐盟的移民合作伙伴關(guān)系、加入移民問題的地區(qū)多邊對話、利用國際爭端解決機(jī)制、鼓勵(lì)華僑團(tuán)體參與歐盟非正式對話等措施，促進(jìn)華僑受教育權(quán)的保護(hù)。【關(guān)鍵詞】 華僑權(quán)利受教育權(quán)歐盟移民國際法

受教育權(quán)(right to education)是受教育者享有的一項(xiàng)國際法上的權(quán)利，也是移民應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)人權(quán)。在歐盟*里斯本條約生效后，歐盟取代歐洲共同體，具有國際法主體地位。本文中除特定情形外，均使用歐盟這一名稱，不再嚴(yán)格區(qū)分歐洲經(jīng)濟(jì)共同體、歐共體、歐盟。范圍內(nèi)，移民(immigrants)是指至少12個(gè)月以上常駐在歐盟成員國內(nèi)的非歐盟國家的國民(non-EU nationals)。*Regulation (EC) No 862/2007 of the European Parliament and of the Council of 11 July 2007 on Community Statistics on Migration and International Protection and Repealing Council Regulation (EEC) No 311/76 on the Compilation of Statistics on Foreign Workers.根據(jù)歐盟的有關(guān)統(tǒng)計(jì)，近年來常駐于歐盟境內(nèi)的非歐盟國家國民總數(shù)約2 000萬左右，大約占?xì)W盟總?cè)丝诘?%。2010年至2013年，中國(包括香港)連續(xù)4年位于當(dāng)年度新進(jìn)入歐盟的移民數(shù)量排行榜的前兩位，其中2012年居于首位，當(dāng)年度新進(jìn)入歐盟的中國籍(包括香港)移民人數(shù)達(dá)到88 146人。*Immigration in the EU,歐盟委員會網(wǎng)站，2016-02-22,http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs。

歐盟把教育視為重要的移民一體化(integration)方式。對于中國移民——華僑*《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》第二條規(guī)定：華僑是指定居在國外的中國公民。這與歐盟對于移民的定義基本吻合，即定居在歐盟境內(nèi)的中華人民共和國公民。來說，教育也是提高其社會地位和社會一體化程度的重要因素。本文以國際法為視角，分析歐盟保護(hù)移民受教育權(quán)的相關(guān)制度，對華僑的權(quán)利保護(hù)提出建議。

一、國際法視野下的華僑受教育權(quán)

移民的流動(dòng)對來源國(origin country)、過境國(transit country)、居留地國(host country)及其居民都有著巨大影響。移民及其家庭成員離開國籍國，在居留地國可能遭遇種種困難而處于脆弱的境地。移民權(quán)利尚未在世界各地得到充分確認(rèn)，需要適當(dāng)?shù)膰H保護(hù)。*《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》序言，聯(lián)合國網(wǎng)站，2016-02-20，http://www.un.org/Chinese/hr/issue/mwc.htm。按照國際人權(quán)法的代際劃分理論，受教育權(quán)兼有第一代人權(quán)——公民與政治權(quán)利和第二代人權(quán)——經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利的屬性。*申素平：《受教育權(quán)的國際標(biāo)準(zhǔn)研究——基于國際標(biāo)準(zhǔn)確立文件的分析》，載《清華大學(xué)教育研究》2007年第5期。華僑雖然定居于非國籍國，但是這并不影響其享有國際法上的受教育權(quán)。

(一)國際法上受教育權(quán)的性質(zhì)

《世界人權(quán)宣言》(the Universal Declaration of Human Rights)是聯(lián)合國成立以來所創(chuàng)立的涵蓋范圍廣闊的人權(quán)法體系的基礎(chǔ)，它開啟了受教育權(quán)作為權(quán)利的時(shí)代?！妒澜缛藱?quán)宣言》中闡明：“教育的目的在于充分發(fā)展人的個(gè)性并加強(qiáng)對人權(quán)和基本自由的尊重。教育應(yīng)促進(jìn)各國、各種族或各宗教集團(tuán)間的了解、容忍和友誼，并應(yīng)促進(jìn)聯(lián)合國維護(hù)和平的各項(xiàng)活動(dòng)?！薄妒澜缛藱?quán)宣言》第22—27條規(guī)定了人人享有的經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，其中第26條明確指出“人人都有受教育的權(quán)利”。

在主要的國際人權(quán)公約中都有關(guān)于受教育權(quán)的條款，例如《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利公約》(the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights)第13條第1款、《兒童權(quán)利公約》(the Convention on the Rights of the Child)第28條第1款、《反對教育歧視公約》(the Convention against Discrimination in Education)序言等。從這些主要國際人權(quán)條約的表述可以看出，無論居于國籍國，還是僑居他國，在國際法上受教育都是受教育者應(yīng)享有的一項(xiàng)無附隨義務(wù)的權(quán)利。

(二)華僑受教育權(quán)受到國際保護(hù)

國際法上受教育權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，意味著國家應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的保護(hù)受教育權(quán)的義務(wù)。這種義務(wù)包括尊重、保護(hù)和實(shí)施受教育者的受教育權(quán)。*楊成銘：《從國際法角度看受教育權(quán)的權(quán)利性質(zhì)》，載《法學(xué)研究》2005年第5期。負(fù)有該義務(wù)的國家并不局限于受教育者的國籍國，華僑的受教育權(quán)無論在國內(nèi)法還是國際法上都應(yīng)受到保護(hù)。

最新生效的聯(lián)合國人權(quán)條約《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》(the International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of their Families)，希望通過全面的、可以普遍適用的公約，以重申并建立基本規(guī)范，對所有移徙工人及其家庭成員的權(quán)利提供國際保護(hù)。聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織制定的《反對教育歧視公約》則是通過重申《世界人權(quán)宣言》不歧視原則并宣告人人都有受教育的權(quán)利，在尊重各國的不同教育制度的同時(shí)，禁止任何形式的教育歧視，促進(jìn)人人在教育上的機(jī)會平等和待遇平等。以上述條約為基礎(chǔ)，國際法上華僑受教育權(quán)的保護(hù)應(yīng)遵循以下原則。

1.非歧視原則。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會理事會就《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利公約》第13條所作的一般性評論認(rèn)為，在締約國管轄的范圍內(nèi)，教育機(jī)構(gòu)和教育項(xiàng)目應(yīng)不加歧視地向所有人提供。*UN Economic and Social Council.Implementation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights:General Comment No.13 (Tweenty-first session,1999) The right to education (article 13 of the Convenant). E/C.12/1999/10: para 6(a).《反對教育歧視公約》第1條即明確指出：“‘歧視’一語是指基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、經(jīng)濟(jì)條件或出生的任何區(qū)別、排斥、限制或特惠，其目的或效果為取消或損害教育上的待遇平等?！庇纱丝梢姡瑖H法上移民享有受教育權(quán)，國家有義務(wù)不加歧視地向華僑提供教育機(jī)會和教育產(chǎn)品，不得以國籍等理由加以排斥、限制。

2.平等原則。國際法上的教育平等原則，包括教育機(jī)會平等和教育待遇平等兩重含義?！斗磳逃缫暪s》在第1條中將基于國籍而取消或損害教育上的平等視為歧視，并對移民受教育權(quán)的非歧視原則作出規(guī)定。其第3條(戊)款明確指出，為了消除并防止歧視，締約國承擔(dān)的義務(wù)包括“對在其領(lǐng)土內(nèi)居住的外國國民，給予與本國國內(nèi)一樣的受教育機(jī)會”?！侗Ｗo(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》第四部分“有證件或身份正常的移徙工人及其家庭成員的其他權(quán)利”第45條第1款規(guī)定“移徙工人的家庭成員在就業(yè)國內(nèi)在以下方面應(yīng)享有與該國國民同等的待遇：(a)在符合有關(guān)機(jī)構(gòu)和服務(wù)的入學(xué)規(guī)定和其他規(guī)章的情況下，享有教育設(shè)施和服務(wù)；(b)享受職業(yè)指導(dǎo)和訓(xùn)練機(jī)構(gòu)的服務(wù)，但需符合參加的規(guī)定”；第30條則規(guī)定“移徙工人的每一名子女應(yīng)有與有關(guān)國家國民同等的待遇享有接受教育的基本權(quán)利”。因此，居留國不得以任何基于國籍的理由，損害華僑的平等受教育權(quán)。

3.自由原則。教育自由權(quán)在《反對教育歧視公約》和聯(lián)合國《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》中都有明確的表述?！斗磳逃缫暪s》第5條第1款(甲)項(xiàng)指出“教育的目的在于充分發(fā)展人的個(gè)性并加強(qiáng)對人權(quán)和基本自由的尊重”；(乙)項(xiàng)規(guī)定父母和法定監(jiān)護(hù)人有為孩子選擇學(xué)校、保證按照其信仰接受宗教和道德教育的自由；(丙)項(xiàng)則與移民權(quán)利高度相關(guān)，確認(rèn)“少數(shù)民族的成員有權(quán)進(jìn)行他們自己的教育活動(dòng)，包括維持學(xué)校及按照每一國家的教育政策使用或教授他們的語言在內(nèi)”?！侗Ｗo(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》第三部分“所有移徙工人及其家庭成員的人權(quán)”第12條第4款規(guī)定:“本公約締約國承允尊重至少有一方為移徙工人的父母和適用時(shí)法定監(jiān)護(hù)人確保他們的子女按照他們的信仰接受宗教和道德教育的自由?！眹覒?yīng)尊重移民的教育自由權(quán)，華僑可以根據(jù)需要自由選擇學(xué)校，以及決定接受何種語言、宗教、道德教育。

二、歐盟華僑享有受教育權(quán)面臨的主要問題

2014年，常駐歐盟境內(nèi)的中國籍移民(包括香港)總數(shù)達(dá)736 886人，位居非歐盟國家國民常駐歐盟境內(nèi)移民人數(shù)排行榜第三位，在亞洲國家中處于第一位。*Immigration in the EU,歐盟委員會網(wǎng)站，2016-02-22, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs。從國際法的角度來看，受教育權(quán)是華僑應(yīng)享有的一項(xiàng)人權(quán)，同時(shí)也意味著歐盟、華僑居留國及其國籍國——中國均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的保護(hù)義務(wù)。在歐盟境內(nèi)的華僑為了融入當(dāng)?shù)厣鐣?，付出了很多努力。然而，在享有受教育?quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)和社會、文化權(quán)利方面，他們?nèi)悦媾R一些突出的問題。

(一)華僑急需加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)

華僑作為少數(shù)族裔，在充分就業(yè)方面存在著障礙。這種現(xiàn)象既有外在原因，也有內(nèi)在原因。移民自身的語言能力、受教育程度等影響其融入居留國社會。根據(jù)OECD和歐盟聯(lián)合出版的《移民一體化指標(biāo)2015》統(tǒng)計(jì)，2013年年齡介于16—64歲的歐盟移民中，18.3%的人僅具有基本語言水平；年齡介于25—34歲之間的移民中，有18%的人受教育程度在小學(xué)以下，而這一年齡段的移民中有大約8.4%的人既不工作，也沒有接受學(xué)校教育或參加就業(yè)培訓(xùn)。*④⑤⑥ OECD/European Union.Indicators of Immigration 2015: Setting In.Paris : OECD Publishing,2015:11,23,18,13.歐盟華僑的受教育狀況與歐盟移民的整體情況一致。盡管20世紀(jì)90年代以來，不少受過高等教育的中國公民移民歐盟，但是這并沒有從根本上改變歐盟華僑的文化結(jié)構(gòu)——中學(xué)文化程度及以下，仍是華僑的主體。*宋全成：《中國海外移民在歐洲：規(guī)模、特征、問題與前景》，載《理論學(xué)刊》2013年第11期。

受教育水平較高的移民(大專以上)更容易進(jìn)入就業(yè)市場。但是，歐盟的移民就業(yè)同時(shí)也存在明顯的“資質(zhì)過高”(over-qualification)問題，一些華僑在國內(nèi)取得了高學(xué)歷，但是并不能在歐盟找到與其學(xué)歷相稱的工作。歐盟分析機(jī)構(gòu)認(rèn)為這主要有兩方面原因：一是不熟悉居留國語言，難以溝通；二是雇主無法判斷其專業(yè)素質(zhì)。歐盟認(rèn)為，培訓(xùn)(包括語言培訓(xùn))能夠幫助移民使其專業(yè)素質(zhì)得到認(rèn)可，最終進(jìn)入就業(yè)市場。雖然研究表明這對移民融入就業(yè)市場有顯著影響，但是實(shí)際上移民參加此類培訓(xùn)的很少。④

幫助華僑建立權(quán)利意識，保護(hù)華僑受教育權(quán)，使他們能夠參加歐盟及其成員國為第三國移民提供的相關(guān)培訓(xùn)項(xiàng)目和取得資助，將有利于華僑進(jìn)入歐盟就業(yè)市場，并提高就業(yè)質(zhì)量。

(二)華僑子女學(xué)業(yè)表現(xiàn)有待提高

保護(hù)移民受教育權(quán)，提高移民受教育程度，不僅是經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力市場的問題，也是社會問題。教育是推動(dòng)具有移民背景的年輕人融入當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)市場的強(qiáng)大動(dòng)力。父母的教育背景對其子女在校學(xué)業(yè)表現(xiàn)有很大影響。受教育程度低的移民家長占比例高的學(xué)校，移民兒童的學(xué)業(yè)表現(xiàn)系統(tǒng)性地處于較低水平⑤，這在歐盟國家有大量案例。根據(jù)OECD2012年的調(diào)查，出身于不利的社會經(jīng)濟(jì)背景的移民子女僅有6%在學(xué)校表現(xiàn)優(yōu)秀，而同樣社會經(jīng)濟(jì)背景的非移民子女中這一比例是12%。⑥與歐盟移民的總體狀況一致，受教育程度不高的華僑，在子女教育方面也存在同樣的問題。很多華僑沒有認(rèn)識到子女在受教育方面享有與歐盟公民基本一致的權(quán)利，不了解歐盟及成員國在兒童教育方面提供的資助項(xiàng)目，使子女失去一些有助于提高學(xué)業(yè)表現(xiàn)的機(jī)會。

歐盟把教育作為幫助移民子女融入當(dāng)?shù)厣鐣年P(guān)鍵。只有增強(qiáng)華僑的權(quán)利意識，尤其是對兒童受教育權(quán)的認(rèn)識，才能促使他們了解當(dāng)?shù)氐慕逃吆鸵泼褚惑w化政策，積極申請有關(guān)教育項(xiàng)目和教育資助，幫助華僑子女提高學(xué)業(yè)表現(xiàn)，更好地融入當(dāng)?shù)厣鐣?/p>

(三)需要通過教育改善華僑在司法程序中的地位

歐盟的有關(guān)研究表明，當(dāng)移民在歐盟進(jìn)入司法程序時(shí)，經(jīng)常會處于特殊不利地位，其中一部分原因是他們不熟悉所在國的語言，另一部分原因是他們不了解相關(guān)的司法正式程序，不知道可以獲得哪些救濟(jì)。*EU Agency for Fundamental Rights. Fundamental Rights: Challenges and Achievements in 2014. Luxembourg: Publication Office of the EU,2015:7.在歐盟，受教育權(quán)如果受到侵犯，是可以通過司法途徑獲得救濟(jì)的。例如，在“坎貝爾和克薩斯訴英國”案(Campbell and Cosans v. the UK)中，歐洲人權(quán)法院裁定，暫令停學(xué)的行為等于是對學(xué)生根據(jù)《歐洲人權(quán)公約第一議定書》第2條規(guī)定的受教育權(quán)的否定；“比利時(shí)語言”案(the Belgium Linguistic Case)表明，作為受益者的個(gè)人應(yīng)當(dāng)具備從所受教育中獲益的可能性。*戴欣昱：《歐盟國際移民受教育權(quán)保護(hù)研究》，第19頁，暨南大學(xué)2015年碩士學(xué)位論文。

與歐盟公民相比，華僑的權(quán)利意識總體上比較薄弱。長期以來，華僑極少通過組織、動(dòng)員社團(tuán)和傳媒力量，維護(hù)和伸張被侵害的合法權(quán)利。*宋全成：《中國海外移民在歐洲：規(guī)模、特征、問題與前景》，載《理論學(xué)刊》2013年第11期。由于語言障礙、受教育水平以及文化差異等原因，多數(shù)華僑不了解在地方、國家、歐盟層面上自己所享有的經(jīng)濟(jì)和社會文化權(quán)利，利用社會輿論、行政、司法程序維護(hù)自身合法權(quán)利的能力不足，在歐盟范圍內(nèi)鮮有中國人主動(dòng)維權(quán)的案例。華僑也很少要求居留國政府或行政工作人員救助，在所有移民群體當(dāng)中，華僑被認(rèn)為是最陌生也最默默無聲的集體。*白寧迪：《當(dāng)代西班牙中國移民狀況研究——以托爾托薩市為例》，第57頁，南京大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文。保護(hù)華僑受教育權(quán)，使他們有機(jī)會提高語言能力，了解司法程序，能夠從總體上改善華僑在司法程序中的地位。

(四)華僑及其子女需要學(xué)習(xí)中華文化

歐盟成員國國家層面上的移民一體化政策受著同化論和多元文化論的雙重影響。如果同化論居于社會主流地位，則強(qiáng)調(diào)通過教育使移民接受當(dāng)?shù)卣Z言、公共規(guī)則、文化傳統(tǒng)甚至社會價(jià)值觀念和生活方式。近年來，受到恐怖主義在歐洲活動(dòng)的影響，歐盟境內(nèi)多元文化主義呈衰落趨勢，有些國家和地區(qū)出現(xiàn)較為明顯的種族主義和排外情緒，導(dǎo)致少數(shù)族裔社區(qū)與主流社區(qū)進(jìn)一步分化*Neli Demireva.Social Cohesion in Britain:Key Facts, Challenges and Responses.∥EU-Asia Dialogue: Social Cohesion Addressing Social Devid in Europe and Asia. Singapore:Konard-Adenauer Stiftung Ltd., 2014: 161.，移民及其子女難以平等參與社會事務(wù)。在這種社會觀念影響下，一部分華僑逐步脫離中華文化，也很少讓子女學(xué)習(xí)中華文化。

而事實(shí)上，無論是主要的國際人權(quán)公約，還是《歐洲基本權(quán)利憲章》，都把教育自由權(quán)作為受教育權(quán)的重要內(nèi)容。國家應(yīng)尊重移民的教育自由權(quán)，移民可以根據(jù)需要自由選擇學(xué)校，以及選擇接受何種語言、宗教、道德教育。因此，華僑有為子女選擇學(xué)校、保證按照其信仰接受宗教和道德教育的自由，也有權(quán)進(jìn)行自己民族的教育活動(dòng)，包括使用或教授中文在內(nèi)。這實(shí)際上為華僑及其子女學(xué)習(xí)中華文化提供了法律基礎(chǔ)。加強(qiáng)華僑對教育自由權(quán)的認(rèn)識，通過華僑團(tuán)體等開展學(xué)習(xí)華文和中華文化的項(xiàng)目，將會鼓勵(lì)華僑及其子女學(xué)習(xí)中華文化，加強(qiáng)他們與國籍國的聯(lián)系。

三、華僑受教育權(quán)保護(hù)的歐盟法律政策基礎(chǔ)

歐盟作為一個(gè)具有超國家性質(zhì)的國際組織，其法律政策體系對移民的權(quán)利保護(hù)具有自身的特點(diǎn)。“軟法”性質(zhì)的政策措施是歐盟保障移民受教育權(quán)的主要方式。

(一)歐盟在教育領(lǐng)域的權(quán)能

里斯本條約為歐盟保護(hù)國際移民受教育權(quán)提供了法律基礎(chǔ)，確定了歐盟在教育領(lǐng)域的權(quán)能，以及歐盟對于移民受教育權(quán)保護(hù)所能采取的措施。

《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》(the Treaty on the Functioning of European Union)第一部分第一編“聯(lián)盟權(quán)能范疇與領(lǐng)域”(Categories and Areas of Union Competence)第6條規(guī)定，歐盟在7個(gè)領(lǐng)域可以采取支持、協(xié)調(diào)補(bǔ)充成員國的行動(dòng)，其中包括教育、職業(yè)培訓(xùn)領(lǐng)域。這表明歐盟在移民教育領(lǐng)域并不擁有取代成員國或優(yōu)先于成員國的權(quán)能。

關(guān)于教育方面，《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第一部分第二編“普遍適用條款”(Provisions Having General Application)第9條中規(guī)定，反對社會排斥，重視高水平的教育、培訓(xùn)、保護(hù)人類健康等；第三部分“聯(lián)盟政策與內(nèi)部行動(dòng)”(Union Polices and Internal Actions)第十二編“教育、職業(yè)培訓(xùn)、青年與體育運(yùn)動(dòng)”(Education, Vocational Training, Youth and Sport)第165條規(guī)定，歐盟可以在必要的情況下，通過支持和補(bǔ)充成員國的行動(dòng)方式促進(jìn)教育發(fā)展，并且保護(hù)語言文化多樣性，在教育內(nèi)容、組織體系、交流合作方面鼓勵(lì)教育發(fā)展。

以上條款明確了歐盟在教育領(lǐng)域的權(quán)能，也限制了歐盟在立法層面上所能采取的措施。這為歐盟在保護(hù)受教育權(quán)方面定下了制度框架。

(二)《歐盟基本權(quán)利憲章》與移民受教育權(quán)

里斯本條約生效后，《歐盟基本權(quán)利憲章》(the Charter of Fundamental Rights of the European Union)也隨之生效，具有了法律拘束力。歐盟人權(quán)保護(hù)制度發(fā)生了重大變化?！稓W洲聯(lián)盟條約》(the Treaty on European Union)第3條第3款以歐盟的內(nèi)部市場作為出發(fā)點(diǎn)，在第1段中提出歐盟的目標(biāo)是促進(jìn)其價(jià)值，在第2段中提出必須防止社會排斥和歧視，必須促進(jìn)社會公平、社會保護(hù)、男女平等、代際團(tuán)結(jié)，保護(hù)兒童權(quán)利。從而將《歐盟基本權(quán)利憲章》規(guī)定的基本權(quán)利引入歐盟的所有政策中。

移民受教育權(quán)處于《歐盟基本權(quán)利憲章》構(gòu)建的基本權(quán)利框架內(nèi)?！稓W盟基本權(quán)利憲章》的相關(guān)條款包括第三章“自由”中的第14條受教育權(quán)，第四章“平等”中的第20條平等權(quán)、第21條非歧視權(quán)和第22條文化、宗教及語言平等權(quán)。

《歐盟基本權(quán)利憲章》在歐盟范圍內(nèi)確立了基本人權(quán)保障的最低限度標(biāo)準(zhǔn)。歐盟成員國在基于歐盟法或歐盟法律可以適用的領(lǐng)域作出決定，通過立法、政策采取行動(dòng)時(shí)，有服從憲章的義務(wù)。此后，歐盟在法律和政策措施中堅(jiān)持保障該憲章所載的基本權(quán)利，成員國在歐盟和國際層面上加強(qiáng)法治和司法獨(dú)立性，提高司法效率。同時(shí)，在該條約框架下，成員國改革人權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的原有國內(nèi)立法，制定了一些新的法律和政策。歐盟法院(the Court of Justice of the EU)的判例法，特別是Akerberg Fransson(C-617/10)案中，強(qiáng)調(diào)了對這種義務(wù)應(yīng)進(jìn)行廣義解釋。*EU Agency for Fundermental Rights. Fundamental Rights:Challenges and Achievements in 2014. Luxembourg:Publications Office of the EU, 2015:11.

(三)次級立法受到歐盟權(quán)能的限制

雖然阿姆斯特丹條約生效以后，歐盟可以在移民領(lǐng)域以控制移民入境、居留為主要內(nèi)容，為規(guī)定第三國國民入境歐盟的條件等采用條例、指令等次級立法措施，但是這些次級立法主要是限制性的規(guī)定，移民權(quán)利條款很少。與移民受教育權(quán)有關(guān)聯(lián)性的次級立法有2003年的“家庭團(tuán)聚權(quán)指令”*Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on Right to Family Reunification.和“關(guān)于作為長期居民的第三國國民的地位指令”*Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 Concerning the Status of Third-country Nationals Who Are Long-term Residents.。

“家庭團(tuán)聚權(quán)指令”是一把雙刃劍，其中的有關(guān)條款既是對移民兒童受教育權(quán)的保護(hù)，同時(shí)也是對家庭團(tuán)聚權(quán)的減損。該指令第4條規(guī)定：“超過12歲的兒童獨(dú)自離開家庭進(jìn)入歐盟，成員國在批準(zhǔn)其入境和居留之前，可以甄別其是否符合在實(shí)施本指令時(shí)的現(xiàn)有立法所規(guī)定的一體化的條件。”該條款實(shí)質(zhì)上是要求兒童在早期具備一定的一體化能力，以保證他們在學(xué)校能夠獲得必需的教育和語言技巧。歐洲議會認(rèn)為此條款減損了家庭團(tuán)聚權(quán)，曾就此向歐洲法院(ECJ)提出咨詢。歐洲法院認(rèn)為雖然有減損家庭團(tuán)聚權(quán)的可能，但是應(yīng)保證兒童能夠在學(xué)校獲得必需的教育和語言技巧，應(yīng)該考察每一個(gè)申請者的特殊情況，以兒童利益最大化為重。*Yves Pascouau. EU Integration Policy——An Overview of an Intricate Picture. ∥EU-Asia Dialogue: Shaping a Common Future for Europe and Asia - Sharing Policy Innovation and Best Practices in Addresing Common Challenges. Brussles: European Policy Centre,2015:5.

“關(guān)于作為長期居民的第三國國民的地位指令”以保護(hù)長期移民的權(quán)利為主要內(nèi)容，其目的是給予長期移民與歐洲公民相類似的權(quán)利和施加相應(yīng)的義務(wù)。其中第11條“平等待遇”和第12條“保護(hù)免受排斥”都與移民的受教育權(quán)相關(guān)，教育以及職業(yè)培訓(xùn)都被納入促進(jìn)權(quán)利和加強(qiáng)保護(hù)的范疇。但是，該指令第15條對一定情況下的移民申請者提出了參加語言課程的要求，這并不符合國際法上關(guān)于受教育權(quán)的權(quán)利觀，而是對移民施加了接受語言教育的義務(wù)。由于一些成員國在指令實(shí)施過程中并不能為移民參加語言課程提供充足的經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)資助，因而該條款飽受詬病。

2011年12月“單一許可指令”*Directive 2011/98/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December 2011 on a Single Application Procedure for a Single Permit for Third-country Nationals to Reside and Work in the Territory of a Member State and on a Common Set of Rights for Third-country Workers Legally Residing in a Member State.被采納。這項(xiàng)新的立法對非歐盟公民采用單一居住和工作許可，簡化了移民申請?jiān)跉W盟內(nèi)居留和工作的程序，也保證了合法居留在歐盟國家的華僑與歐盟成員國公民在平等待遇基礎(chǔ)上享有一定共同的權(quán)利。

其他有關(guān)移民權(quán)利的指令中，幾乎都包含了接受教育和職業(yè)培訓(xùn)的條款，其中大部分是保障兒童受教育權(quán)。但是，這些權(quán)利主要是賦予長期移民，對于短期移民的權(quán)利保護(hù)顯得極其有限。

(四)“軟法”措施起主要作用

歐盟雖然在移民受教育權(quán)保護(hù)上受到自身權(quán)能的限制，次級立法措施有限，但是20年來歐盟力圖通過軟性的政策工具，在成員國內(nèi)實(shí)施歐盟層面上制定的移民一體化措施，這些措施實(shí)質(zhì)上起到了保護(hù)華僑受教育權(quán)的作用。

1.將受教育權(quán)保護(hù)納入移民一體化基本原則

歐盟司法與內(nèi)政理事會制定的“一體化的共同基本原則”中，關(guān)于移民教育有兩條原則，即第4條“關(guān)于東道國社會的語言、歷史、制度等的基本知識是一體化所不可或缺的”和第5條“為了使移民更為成功和積極，教育方面的努力至關(guān)重要”。*Common Basic Principles of Integration. Council Justice and Home Affairs, Brussels 19 November 2004, Doc.14615/04.這些原則雖然對成員國沒有法律拘束力，但是建立了成員國判斷和評估其政策的標(biāo)準(zhǔn)，直接影響了成員國政策的形成，是在歐盟、成員國、地區(qū)乃至地方層面上制定移民教育政策的共同基礎(chǔ)。

另外，該文件第6條“移民平等待遇及非歧視原則”、第7條“成員國與移民頻繁互動(dòng)機(jī)制原則”、第8條“基本權(quán)利憲章授權(quán)下的多元文化原則”，都間接地構(gòu)成對華僑受教育權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ)。

2.通過政策創(chuàng)新對國家層面進(jìn)行有效“干預(yù)”

如前所述，歐盟的權(quán)能問題嚴(yán)重限制了次級立法措施，歐盟無法通過次級立法直接“干預(yù)”成員國在移民和教育領(lǐng)域的立法和政策制定。為了解決這一問題，歐盟采取了積極的政策創(chuàng)新，通過決議、通訊等“軟法”方式形成支持性機(jī)制，推動(dòng)歐盟自身所建立的沒有法律拘束力的“一體化的共同基本原則”在成員國內(nèi)部轉(zhuǎn)化。

這一措施有效地規(guī)避了歐盟法對其在移民和教育領(lǐng)域權(quán)能的限制，實(shí)現(xiàn)歐盟對成員國移民一體化政策的“干預(yù)”。其主要政策包括歐盟委員會2005年題為“一體化的共同日程——?dú)W盟第三國國民一體化的框架”的通訊*Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 1 September 2005- A Common Agenda for Integration - Framework for the Integration of Third-Country Nationals in the European Union [COM (2005)389final].，歐洲理事會2008年10月通過的題為“移民與庇護(hù)的歐洲協(xié)議”的決議*European Pact on Immigration and Asylum, Brussels European Council 15 and 16 October 2008 Presidency Conclusion, Doc.14368/08.，以及歐盟委員會2011年的“第三國國民一體化的歐洲日程”通訊*Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 20 July 2011- European Agenda for the Integration of Third-Country Nationals [COM(2011)455final].。

“一體化的共同日程”通訊是通過政策來建立協(xié)調(diào)的歐洲框架，是對移民權(quán)利實(shí)施保護(hù)的第一個(gè)步驟。它提出了歐盟及國家層面的具體措施，將“一體化的共同基本原則”付諸實(shí)踐，并輔之以一系列支持性的歐盟機(jī)制，這與歐盟在移民和教育領(lǐng)域的權(quán)能相一致，符合支持成員國法律和國家政策的原則，并且不違背里斯本條約所規(guī)定的歐盟權(quán)能范圍。歐盟委員會在國家層面采取入境前措施、組織入門項(xiàng)目和多層次課程，同時(shí)加強(qiáng)歐盟層面的跨國行動(dòng)和支持創(chuàng)新一體化模塊，來實(shí)現(xiàn)“一體化的共同基本原則”的第4條。對于該原則的第5條的實(shí)施則采取“教育與培訓(xùn)2010”(Education and Training 2010)項(xiàng)目和“歐洲素質(zhì)框架”(European Qualification Framework)來實(shí)現(xiàn)。這一政策措施非常有效，到2011年上半年，該日程中的歐盟行動(dòng)均已完成。

在移民的受教育權(quán)問題上，理事會通過“移民與庇護(hù)的歐洲協(xié)議”號召成員國平衡權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，兼顧移民的權(quán)利保護(hù)和對居留國法律的尊重。要求成員國采取具體措施促進(jìn)語言學(xué)習(xí)和公民知識教育，保證兒童接受義務(wù)教育，反對歧視等，使移民成為更重要的參與者。

歐盟委員會在“第三國國民一體化的歐洲日程”通訊中指出了歐盟所面臨的移民政策方面的新挑戰(zhàn)，其中關(guān)于移民教育權(quán)方面主要包括語言教育問題引起的就業(yè)資質(zhì)過高、移民與公民教育效果上的差異以及社會排斥風(fēng)險(xiǎn)增加等問題。為應(yīng)對挑戰(zhàn)，歐盟提出在移民參與度、地方層面的行動(dòng)、來源國參與等三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域加強(qiáng)成員國的政策協(xié)調(diào)，建立靈活的歐洲政策工具箱(European Toolbox)，讓成員國根據(jù)需要選擇政策工具。其發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域包括入門教育和語言課程，促進(jìn)移民全面積極參與集體生活等。

3.推進(jìn)移民權(quán)利保護(hù)的國際合作框架

歐盟2011年推出新的“移民與人口流動(dòng)的全球措施”(以下簡稱“全球措施”)，為歐盟與所有相關(guān)非歐盟國家的關(guān)系，建立更具協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的政策框架。*④ Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 18 November 2011-The Global Approach to Migration and Mobility [COM(2011)743final].

“全球措施”使歐盟在全球?qū)用娴囊泼窈腿丝诹鲃?dòng)問題上用一個(gè)聲音說話，尤其是“移民與發(fā)展全球論壇”(Global Forum on Migration and Development)，為走向聯(lián)合國高層次對話及未來的發(fā)展提供了途徑。

尊重人權(quán)屬于這一政策框架的跨部門優(yōu)先事項(xiàng)，對移民和流動(dòng)人口權(quán)利的國際保護(hù)是歐盟全球措施的四大支柱之一?！叭虼胧币砸泼駷橹行?，將教育和培訓(xùn)視為成功將移民融入社會和就業(yè)市場的重要內(nèi)容，認(rèn)為必須更加全面地考慮將終身學(xué)習(xí)政策置于移民和人口流動(dòng)背景下，使移民有權(quán)利獲得有關(guān)機(jī)會、權(quán)利、義務(wù)的信息。

4.建立基金促進(jìn)移民權(quán)利保護(hù)政策的實(shí)施

2007年歐盟通過理事會決定成立“歐洲第三國國民一體化基金”，該基金的期限為2007年至2013年，涉及資金8.25億歐元，用于支持成員國對第三國國民采取的一體化措施。*2007/435/EC: Council Decision of 25 June 2007 Establishing the European Fund for the Integration of Third-country Nationals for the Period 2007 to 2013 as Part of the General Programme Solidarity and Management of Migration Flows.“歐洲第三國國民一體化基金”設(shè)置了優(yōu)先資助領(lǐng)域，包括入境前和新到移民項(xiàng)目，語言教育和公民知識學(xué)習(xí)。成員國可以在歐盟政策框架下規(guī)劃移民教育項(xiàng)目，再由歐洲委員會對其進(jìn)行財(cái)政資助。這在很大程度上解決了歐盟次級立法，如2003年“關(guān)于作為長期居民的第三國國民的地位指令”等實(shí)施過程中，成員國不能為移民參加語言課程提供充足的經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)資助的問題。

隨后，歐盟又建立了“庇護(hù)、移民和一體化基金”(the Asylum，Migration and Integration Fund)，基金實(shí)施期限是2014年至2020年，經(jīng)費(fèi)總額為31.4億歐元，用于提高移民管理效率，以及實(shí)施、加強(qiáng)和發(fā)展移民方面的歐盟措施。該基金的實(shí)際行動(dòng)包括對于非歐盟國家國民的教育和語言培訓(xùn)、對相關(guān)弱勢群體的培訓(xùn)等。*Commissioner Malmstr?m Welcomes the Parliament’s Vote on the New EU Home Affairs’ Funds 2014-2020, European Commission Brussels 13 March 2014, MEMO/14/188.

歐盟制定了移民一體化基本原則，并成功促使成員國將其轉(zhuǎn)化為國家法律和政策。歐盟所采取的“軟法”措施，為在事實(shí)上協(xié)調(diào)成員國政策創(chuàng)造了條件。因此，發(fā)展至今，在歐盟層面上的一體化政策已足以影響成員國對華僑受教育權(quán)的保護(hù)。

四、保護(hù)歐盟華僑受教育權(quán)的建議

受教育權(quán)是移民在國際法上應(yīng)享有的一項(xiàng)權(quán)利，而對移民人權(quán)的國際保護(hù)是歐盟“全球措施”的四大支柱之一，尊重《歐盟基本權(quán)利憲章》是歐盟移民政策的基本組成部分。因此，無論從全球?qū)用孢€是歐盟層面，移民的受教育權(quán)都應(yīng)該得到保護(hù)。中國作為華僑的國籍國，從國際層面上可以采取積極措施保護(hù)和促進(jìn)在歐盟境內(nèi)的華僑的受教育權(quán)。

(一)發(fā)展中國與歐盟的移民合作伙伴關(guān)系

歐盟認(rèn)為開展對話是移民領(lǐng)域合作的驅(qū)動(dòng)器。這種對話既包括地區(qū)進(jìn)程，也包括與關(guān)鍵伙伴國的雙邊層次上的對話。④長期以來，中國與歐盟通過高層次會談、移民合作項(xiàng)目、中歐移民和人口流動(dòng)對話等建立了移民領(lǐng)域的合作伙伴關(guān)系

歐盟在2007—2014年為了建立與中國移民問題上的伙伴關(guān)系，確定中國與歐盟有關(guān)機(jī)構(gòu)的共同感興趣領(lǐng)域，由歐盟提供技術(shù)支持，資助實(shí)施了“中國移民管理能力建設(shè)一期、二期項(xiàng)目”，促進(jìn)雙方就移民問題展開政策對話。2015年歐盟伙伴關(guān)系項(xiàng)目倡導(dǎo)并資助了“支持中歐人員往來和移民領(lǐng)域?qū)υ挕表?xiàng)目。該項(xiàng)目為期三年，將評估移民發(fā)展的各個(gè)層面，并密切關(guān)注移民和人口流動(dòng)對發(fā)展進(jìn)程的影響，其四個(gè)預(yù)期成果中包括加強(qiáng)和促進(jìn)中國與歐盟間的合法移民和人口流動(dòng)機(jī)會，并保護(hù)移民工人的權(quán)利。

在中歐的移民相關(guān)議題對話中應(yīng)包括對移民受教育權(quán)的保護(hù)，可以從合作和對話的層面加強(qiáng)對華僑在歐盟權(quán)利的保護(hù)。另外，中國作為移民來源國加強(qiáng)與歐盟合作，指導(dǎo)移民參加歐盟的入境前語言、公民知識等培訓(xùn)，將有助于提高中國移民的權(quán)利意識，增強(qiáng)移民自身的權(quán)利保護(hù)能力。

(二)加入移民問題的地區(qū)多邊對話

長期以來，地區(qū)和次地區(qū)的對話是移民領(lǐng)域進(jìn)行多邊國際合作的重要方式。歐盟在移民領(lǐng)域國際合作方面，倡導(dǎo)立足于各國移民向歐盟及其成員國流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，更好地發(fā)揮地域優(yōu)先性，與移民來源國及過境國展開地區(qū)和次地區(qū)的多邊對話。

在移民問題上，中國與歐盟已經(jīng)利用地區(qū)層次的多邊對話平臺，開展合作。例如布達(dá)佩斯進(jìn)程又被稱為“絲綢之路”(Silk Routes)，由50多個(gè)國家和10個(gè)國際組織組成，是與歐盟有著深層聯(lián)系的主要移民來源國與過境國的非正式對話平臺。*Towards a Comprehensive European Migration Policy: 20 Years of EU Action, European Commission - fact Sheet, Brussels 4 March, 2015.中國是其協(xié)商論壇(consultative forum)的成員。另外，歐盟與相關(guān)亞洲國家之間的布魯塞爾論壇(Brussels-based forum)也是移民問題對話的重要平臺，該論壇近年關(guān)注歐盟移民的一體化政策，倡導(dǎo)移民權(quán)利保護(hù)，歐盟也有意加強(qiáng)該平臺在歐盟—亞洲移民對話中的作用。中國作為歐盟的移民來源國，可以進(jìn)一步參與地區(qū)和次地區(qū)多邊對話機(jī)制，提出受教育權(quán)保護(hù)的相關(guān)議題，促進(jìn)華僑權(quán)利保護(hù)。

(三)利用國際爭端解決機(jī)制

國際組織與多邊條約開啟和促進(jìn)了各種解決國際爭端的方法有機(jī)結(jié)合的組織化、系統(tǒng)化和制度化的進(jìn)程，從而使統(tǒng)一性、多樣性并行不悖成為國際爭端解決的國際法的一大特點(diǎn)。*邵沙平、余敏友：《國際法問題專論》，第344頁，武漢大學(xué)出版社2002年版?！斗磳逃缫暪s》作為保護(hù)受教育權(quán)的重要國際公約，目前已有超過100個(gè)締約國，歐盟28個(gè)成員國中有22個(gè)是該公約締約國。中國于1999年10月21日通知聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織總干事，該條約1999年12月20日以后對澳門特別行政區(qū)繼續(xù)有效。聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織于1962年通過《建立負(fù)責(zé)解決〈反對教育歧視公約〉締約國之間可能發(fā)生爭端的調(diào)解與斡旋委員會的議定書》(以下簡稱“議定書”)。該議定書于1968年10月24日生效，現(xiàn)有35個(gè)締約國，其中包括英國、法國、德國、意大利、西班牙、葡萄牙、荷蘭、塞浦路斯、馬耳他等十個(gè)歐盟國家。

議定書的締約國可以就其他締約國未履行《反對教育歧視公約》所載義務(wù)的行為，按照一定程序提交給調(diào)解與斡旋委員會處理。根據(jù)議定書第13條的規(guī)定，在滿足一定條件的情況下，《反對教育歧視公約》的締約國，即使不是議定書的締約國，也可以將與議定書締約國的爭端提請?jiān)撐瘑T會處理。因此，理論上中國(澳門特別行政區(qū))移民所享有的《反對教育歧視公約》中的受教育權(quán)在上述歐盟國家受到侵犯，且根據(jù)國際法一般公認(rèn)原則在窮盡居留國國內(nèi)救濟(jì)，權(quán)利仍無法得到保護(hù)時(shí)，可以提請?jiān)摖幎私鉀Q機(jī)制來加以解決。未來在條件成熟時(shí)，中國可以考慮加入《反對教育歧視公約》，甚至加入其議定書，這將為保護(hù)華僑受教育權(quán)提供一條有效途徑。

(四)鼓勵(lì)華僑團(tuán)體參與歐盟非正式對話

歐盟的移民一體化政策，包括教育、醫(yī)療、經(jīng)濟(jì)和就業(yè)、反仇外和社會排斥等方面政策的實(shí)施，需要移民團(tuán)體和相關(guān)國際組織積極參與。

歐洲一體化論壇(the European Integration Forum)是歐盟層面上進(jìn)行關(guān)于一體化對話的一個(gè)平臺，為民間團(tuán)體代表就移民一體化問題提供發(fā)言的場所。該論壇與歐洲經(jīng)濟(jì)與社會委員會合作，并得到“歐洲第三國國民一體化基金”的資助。歐盟委員會對這樣的討論采取積極主動(dòng)的態(tài)度，認(rèn)為該論壇使歐盟機(jī)構(gòu)能夠得到基層的反饋，評估其政策選擇是否能夠滿足移民一體化進(jìn)程的需要。

2012年，歐洲的華僑華人社團(tuán)已超過1 300個(gè)*李明歡：《21世紀(jì)初歐洲華人社團(tuán)發(fā)展新趨勢》，載《華人華僑歷史研究》2015年第4期。，表達(dá)華僑群體的權(quán)利訴求、維護(hù)華僑合法權(quán)益是華僑民間團(tuán)體的功能之一。中國政府應(yīng)鼓勵(lì)華僑民間團(tuán)體利用歐洲一體化論壇等非正式對話渠道，與歐盟機(jī)構(gòu)討論移民受教育權(quán)保護(hù)等與切身利益相關(guān)的問題，促進(jìn)歐盟對華僑群體權(quán)利的重視和保護(hù)。

里斯本條約明確了歐盟在教育和移民一體化領(lǐng)域的權(quán)能，歐盟通過發(fā)展共同的移民政策來實(shí)現(xiàn)對移民受教育權(quán)的保護(hù)。在國際法和歐盟法律政策框架基礎(chǔ)上，中國采取多層次的合作措施，促進(jìn)華僑受教育權(quán)的保護(hù)，將有助于加強(qiáng)華僑就業(yè)能力，幫助其積極融入當(dāng)?shù)厣鐣瑸閲畤途恿魢慕?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

【責(zé)任編輯：肖時(shí)花】

【基金項(xiàng)目】教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“海外排華、反華的演變及其應(yīng)對”(13JJD810003)

【收稿日期】2016-04-12

【中圖分類號】D99

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1000-5455(2016)03-0155-08

(作者簡介:程荃，安徽滁州人，法學(xué)博士，暨南大學(xué)法學(xué)院副教授，暨南大學(xué)政治學(xué)博士后流動(dòng)站研究人員；曹云華，廣東梅州人，暨南大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院/華僑華人研究院教授、博士生導(dǎo)師。)