胡德勝

(西安交通大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710049)

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“公眾參與”概念辨析

胡德勝

(西安交通大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710049)

“公眾參與”是一個外來概念，國內(nèi)外都對其有不同解讀，以致有混亂之嫌，不利于公眾參與制度、體制和機(jī)制的建立和健全。本文討論和闡釋了國外學(xué)術(shù)界、外國政策法律、國際政策法律以及國內(nèi)學(xué)術(shù)界對它的不同解讀。關(guān)于“公眾參與”的內(nèi)涵，需要從程序和權(quán)力/權(quán)利兩個方面予以明確；其外延應(yīng)該包括公眾有權(quán)獲得有關(guān)(擬)決策事項的信息、參與機(jī)會并進(jìn)行參與以及法律救濟(jì)程序三個部分，而且原則上不宜涉及政黨政治和國家機(jī)構(gòu)及其工作人員選舉。

公眾參與；概念辨析；比較研究；內(nèi)涵；外延

一、導(dǎo)語

“公眾參與”(public participation，英文有時也用public involvement)這一術(shù)語，與 “公民參與”(citizen participation)、“利益相關(guān)者參與”(stakeholder participation，stakeholder involvement)、“社區(qū)參與”(community involvement)之間存在相同或者近似涵義，有時相互替換使用。不過，在涉及國家、社區(qū)管理/治理領(lǐng)域的決策方面，“公眾參與”(public participation)的使用最為普遍。

極大地推動并切實使得公眾參與進(jìn)入國際和國內(nèi)公共政策領(lǐng)域的，是1992年6月聯(lián)合國《環(huán)境與發(fā)展宣言》原則10。它提出“環(huán)境問題最好在所有有關(guān)公民在有關(guān)一級的參與下加以處理”。正如埃伯哈德·多伊奇(Eberhard Deutsch)和京特·漢德爾(Günther Handl)所指出的：“原則10之前雖然存在一些先例……，但它仍然是開拓者，首次在全球?qū)用嫣岢隽艘粋€對有效環(huán)境管理和民主治理都很重要的概念。”[1]

此后，“公眾參與”一詞，不僅在國家、社區(qū)的，而且在企業(yè)公司的管理/治理領(lǐng)域，都成為一種時尚，特別是在國家和社區(qū)管理/治理中成了核心的治理理念和方法。例如，聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會委員會認(rèn)為，善治有8大特征或要求，即，“公眾參與，共識導(dǎo)向型，可問責(zé)，公開透明，反應(yīng)靈敏，有效和高效，公平和包容，以及，遵從法治”。[2]公眾參與居于首位，盡管這些特征或者要求之間是一種辯證關(guān)系。

然而，“人們用許多不同的方式來理解公眾參與”[3]；而且，正如下文所展示的，人們給公眾參與以許多不同的概念和定義，實有混亂之嫌?？茖W(xué)的概念對于公眾參與制度、體制語來源和全面背景來說，“公眾參與”根植于民主理念、以善治理論為基礎(chǔ)、發(fā)端于西方發(fā)達(dá)國家、經(jīng)國際政治政策法律文件推動而廣為應(yīng)用。因而，探討公眾參與的概念宜從國外開始。

二、國外的公眾參與概念

國外的公眾參與概念可以分為學(xué)術(shù)性、外國政策法律規(guī)定以及國際政策法律規(guī)定三類。

1.公眾參與的概念：國外學(xué)術(shù)性

世界糧農(nóng)組織、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會和國際勞工辦公室組織了一個林業(yè)公眾參與專家組。在其2000年報告《歐洲和北美林業(yè)中的公眾參與》中，該專家組將公眾參與定義為“一種自愿程序，人們單獨地或者經(jīng)由有組織的團(tuán)體，能夠據(jù)之交流信息、發(fā)表意見以及明確表達(dá)利益訴求，并因而有可能影響有關(guān)事務(wù)的決策或者結(jié)果”[4]6。

歐洲公眾參與研究院(European Institute for Public Participation)在其2009年研究報告《歐洲的公眾參與：比較的視角》中這樣定義公眾參與：它“是這樣一種審議程序，感興趣的或者受影響的公民、市民社會組織，在有關(guān)政府或其部門/機(jī)構(gòu)做出一項政治決定之前，共同參加到?jīng)Q策中來。就審議而言，我們是指一種在給出和決定的選擇理由基礎(chǔ)上的深思熟慮的討論過程”[3]。

公共參與國際協(xié)會(International Association for Public Participation)是這樣界定公眾參與的：它“意味著讓那些受一項決策影響的人們參與到?jīng)Q策程序中來。它通過向參與者提供以一種有意義的方式進(jìn)行參與所需要的信息，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的決策，并且同參與者進(jìn)行溝通交流他們是如何受到?jīng)Q策影響的。公共參與實踐可能會涉及到公開會議、調(diào)查、經(jīng)驗交流會、研討會、投票、公民咨詢委員會以及其他形式的公眾直接參與”[5]。

桑木如迪·尼科羅(Somrudee Nicro)于2002年將公眾參與定義為“影響決策的法律權(quán)利和實踐機(jī)會，例如，就一項活動、項目、計劃/規(guī)劃、流程或者程序，向做出決定的政府機(jī)構(gòu)提交聲明的方式”[6]11-12。

皮埃爾·安德烈(Pierre André)等人在2006年認(rèn)為：“可以將公眾參與定義為，個人和團(tuán)體組織，或因受某一擬議干擾事項(例如，一個(項)項目、方案、規(guī)劃、政策)正面或者負(fù)面影響，或因?qū)υ摂M議事項感興趣，根據(jù)一項決策程序而進(jìn)行的參與”[7]。

西納·奧杜貝米(Sina Odugbemi)和托馬斯·雅各布森(Thomas Jacobson)2008年使用公眾參與來指“在能夠讓利益相關(guān)者以及其他感興趣的和受影響的各方參與……決策的程序和機(jī)制的基礎(chǔ)上的一種寬泛的矩陣”[8]157。

伊瓦·弗曼(Eeva Furman)等學(xué)者沒有給公眾參與下定義，而是根據(jù)國際政策法律文件(例如《環(huán)境與發(fā)展宣言》原則10，1998年《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》)的規(guī)定認(rèn)為，公眾參與由獲取信息、參與決策程序以及利用法律程序救濟(jì)這3個部分組成。[6]11-12

巴斯琴·阿費(fèi)爾特蘭格(Bastien Affeltranger)認(rèn)為：“公眾參與是一個常用術(shù)語，又被稱為參與式程序，它一方面識別一種道德的和民主的價值，另一方面確定一系列的技術(shù)性程序?！盵9]

2.公眾參與的概念：外國政策法律規(guī)定

一些國家或者聯(lián)邦制國家的州(省)制定有專門的公眾參與(保護(hù))法律，其中有些對“公眾參與”進(jìn)行了法律上的界定。例如，加拿大不列顛哥倫比亞省2001年《公眾參與保護(hù)法》在第1條定義部分這樣界定公眾參與：它“是指就一項公共利益事務(wù)，旨在影響公眾輿論或者促進(jìn)或推動公眾或者任何政府機(jī)構(gòu)采取法律行動的行為”。

澳大利亞首都地區(qū)2008年《公眾參與保護(hù)法》在第7條這樣界定公眾參與：它“是指針對一項公共利益事務(wù)的行為，而且一個理性的人會認(rèn)為是它的目的(全部或者部分)在于影響與公眾輿論，或者在于促進(jìn)或推動公眾、公司或者政府機(jī)構(gòu)采取行動”。

南非國會立法部門服務(wù)局在其2013年報告《南非立法部門公眾參與框架》中是這樣界定公眾參與的：它“是指這樣一種程序，國會和省級立法機(jī)構(gòu)在做出一項決定之前，經(jīng)由之與人民以及感興趣的或者受影響的個人、組織和政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢。公眾參與是一個用于溝通和協(xié)作解決問題的雙向機(jī)制，旨在實現(xiàn)具有代表性的和更為接受的決策的目標(biāo)”。[10]

一些國家或者地區(qū)沒有在法律文件中規(guī)定公眾參與的定義，但在官方文獻(xiàn)中就公眾參與的概念進(jìn)行了說明。例如，歐盟在其2003年《水框架指令相關(guān)的公眾參與(指南文件之八)》中認(rèn)為，“通常意義上可以將公眾參與定義為允許人們影響計劃/規(guī)劃和工作程序”。

關(guān)于美國，學(xué)者莉薩·布洛姆格倫·賓格漢姆(Lisa Blomgren Bingham)于2010年統(tǒng)計，“public participation”和“public involvement”在《美國法典》中出現(xiàn)了200多次，在《聯(lián)邦行政法典》中出現(xiàn)了1000多次。[11]美國環(huán)境保護(hù)署在其官方網(wǎng)站中這樣說明公眾參與：它“可以是使公眾直接參加決策并且在決策中充分考慮公眾意見的任何程序。公眾參與是一個過程，而不是一個單一的事件。它由政府主辦機(jī)構(gòu)在一個項目全部生命周期內(nèi)的一系列活動和行動所組成，政府主辦機(jī)構(gòu)既通知公眾又獲得公眾意見。公眾參與向利益相關(guān)者(那些對某項事項擁有利益或者具有利害關(guān)系的人，例如個人、利益團(tuán)體、社區(qū))提供機(jī)會來影響那些影響他們生活的決策”[12]。

3.公眾參與的概念：國際政策法律規(guī)定

1992年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第6條要求各締約方“在國家一級并酌情在次區(qū)域和區(qū)域一級，根據(jù)國家法律和規(guī)定，并在各自的能力范圍內(nèi)，促進(jìn)和便利：……(二)公眾獲取有關(guān)氣候變化及其影響的信息；(三)公眾參與應(yīng)付氣候變化及其影響和擬訂適當(dāng)?shù)膶Σ?；……”?994年，《聯(lián)合國關(guān)于在發(fā)生嚴(yán)重干旱和/或荒漠化的國家特別是在非洲防治荒漠的公約》第3、5、10和19條的規(guī)定，涉及了公眾參與。1998年，《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》是對《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》關(guān)于公眾參與的原則10的立法編纂，它從獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律3個方面對公眾參與做出了詳細(xì)解釋。

美洲國家組織于2000年4月2日通過的《為了可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)決策中公眾參與的美洲國家戰(zhàn)略》這樣定義公眾參與：它“是指政府和市民社會之間的所有互動，而且包括政府和市民社會經(jīng)由之進(jìn)行公開對話、建立伙伴關(guān)系、共享信息以及其他互動，進(jìn)而設(shè)計、實施和評估政策制訂、項目和方案的程序。這一過程需要所有利益相關(guān)方(除其他方面外，其中包括窮人和傳統(tǒng)上被邊緣化的群體特別是弱勢種族和少數(shù)族裔)的參與和投入”[13]。

南部非洲發(fā)展共同體就利益相關(guān)者參與的定義，這樣規(guī)定：“利益相關(guān)者參與可以被定義為這樣一種程序，它使利益相關(guān)者能夠參與解決問題或者決策，并且利用利益相關(guān)者的意見，從而做出更好的決策。利益相關(guān)方可以是個人、團(tuán)體或者機(jī)構(gòu)，他/它(們)對一項決定程序或者項目擁有或者具有明確的和得到承認(rèn)的利益或者關(guān)聯(lián)。據(jù)此定義，利益相關(guān)者參與是指一種涉及一系列的活動、影響和結(jié)果的程序，它不是一個單一的行為?！盵14]

三、我國學(xué)者的公眾參與概念

國內(nèi)文獻(xiàn)中的公眾參與概念和定義很多，它們之間存在諸多差異，對它們可以根據(jù)不同的視角進(jìn)行分類和理解。

1.根據(jù)參與范圍不同的廣義與狹義

根據(jù)所界定參與范圍的大小，可以將我國學(xué)者的公眾參與定義分為廣義和狹義兩類：

第一類認(rèn)為，公眾參與包括傳統(tǒng)的政黨政治以及國家機(jī)構(gòu)組織成員和公職人員的選舉，涉及的參與范圍極其廣泛、無所不包。例如，俞可平認(rèn)為：“公眾參與，又稱公共參與，是公眾試圖影響公共政策和公共生活的一切活動?！盵15]他還認(rèn)為：“凡是旨在影響公共決策和公共生活的行為，都屬于公民參與的范疇。投票、競選、公決、結(jié)社、請愿、集會、抗議、游行、示威、反抗、宣傳、動員、串聯(lián)、檢舉、對話、辯論、協(xié)商、游說、聽證、上訪等等，是公民參與的常用方式。”[16]王家德和陳建孟認(rèn)為：“公眾參與指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會行動?！盵17]356陶東明和陳明明認(rèn)為：“公民參與主要是指公民依據(jù)法律所賦予的權(quán)利和手段，采取一定的方式和途徑，自覺自愿地介入國家社會政治生活，從而影響政府政治決策的政治行為?！盵18]104賈西津認(rèn)為：“公民參與是民主制度的一個重要維度。公民參與對民主治理的作用至少體現(xiàn)在公共政府的產(chǎn)生與監(jiān)督、公共決策運(yùn)作過程、公民自治能力發(fā)展等多個方面?！盵19]1王文革認(rèn)為：“公眾參與就是公眾及其代表以主體身份參與到公共權(quán)力運(yùn)作中，使各方代表能夠在陽光下，充分表達(dá)自己的利益訴求，形成利益博弈，達(dá)到資源的優(yōu)化配置的一種形式?！盵20]182武小川認(rèn)為：“廣義的公民參與包括了對政治活動的參與和對社會活動的參與，而狹義的公民參與則與對社會活動的參與相并列。”[21]

第二類沒有明確認(rèn)為公眾參與應(yīng)該包括傳統(tǒng)的政黨政治以及國家機(jī)構(gòu)組織成員和公職人員的選舉，涉及的參與范圍較小。例如，李圖強(qiáng)認(rèn)為，公民參與“就是為了落實民主政治、追求公共利益及實現(xiàn)公民資格，由公民個人或公民團(tuán)體從事包括所有公共事務(wù)與決定的行動，這些公共事務(wù)是以公民本人切身的地方性事務(wù)為基礎(chǔ)，再逐步擴(kuò)大到全國性的公共政策，因此，可以由每一個公民時時刻刻都關(guān)心與適時的投入來實現(xiàn)”[22]37。 李艷芳認(rèn)為，公眾參與“是指具有共同利益、興趣的社會群體對政府涉及公共利益事務(wù)的決策的介入，或者提出意見與建議的活動”[23]16。王琳將公眾參與定義為“社會成員自覺自愿地參加社會各種活動或事務(wù)管理的行動，是社會成員對公共管理中各種決策及其貫徹執(zhí)行的參與，是對社會的民主管理”。[24]徐文星和劉曉琴認(rèn)為，公眾參與在理論上還沒有精確定義，但認(rèn)為關(guān)于公眾參與的核心內(nèi)涵存在共識，這就是“公民有目的的參與和政府管理相關(guān)的一系列活動”。[25]馬瓊麗認(rèn)為：“現(xiàn)代意義上的公眾參與概念與當(dāng)代參與式民主理論和公共治理理論緊密相連。參與式民主理論認(rèn)為公民應(yīng)當(dāng)直接參與包括工區(qū)和地方社區(qū)在內(nèi)的社會中的關(guān)鍵工作的管理，實現(xiàn)直接民主參與；公共治理理論則主張治理的主體應(yīng)當(dāng)多元化，其中就包括社會公眾群體，也就是公民社會，他們被看作治理活動的參與者，是作為治理活動的主體之一而存在于整個社會治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中?！乾F(xiàn)代意義上的公眾參與，其內(nèi)涵和內(nèi)容基于當(dāng)代參與式民主理論與公共治理理論?！盵26]關(guān)于公眾參與的范圍，蔡定劍認(rèn)為不應(yīng)過于寬泛，它不是政治參與，因而不應(yīng)該包括選舉活動、街頭行動、個人或者組織的個人維權(quán)行動。[27]

2.不同學(xué)科視野下的定義

公眾參與主要是在環(huán)境資源領(lǐng)域的盛行而得到推廣的，了解一下該領(lǐng)域?qū)W者關(guān)于它的定義很有必要。韓廣等學(xué)者認(rèn)為：“環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與是指公眾及其代表有權(quán)通過一定的程序參與一切與環(huán)境有關(guān)的決策活動，使得該項決策符合公眾的切身利益，且有利于環(huán)境保護(hù)?！盵28]332張曉文認(rèn)為：“在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾參與則指公眾有權(quán)平等地參與環(huán)境立法、決策、執(zhí)法、司法等與其環(huán)境權(quán)益相關(guān)的一切活動?！盵29]金亮等學(xué)者認(rèn)為：“在環(huán)境保護(hù)中公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的活動，同時也負(fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。公眾參與是公眾根據(jù)國家賦予的權(quán)利參與環(huán)境保護(hù)的制度，是政府依靠公眾的力量與智慧，制定出環(huán)境政策、法律法規(guī)、確定建設(shè)項目等的制度?！盵30]王文革認(rèn)為，環(huán)境公眾參與“是公眾及其代表根據(jù)國家環(huán)境法律賦予的權(quán)利和義務(wù)參與環(huán)境決策和管理”。[20]182王朝梁認(rèn)為，環(huán)境公眾參與“是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里，公民有權(quán)通過一定的程序或途徑，參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動，從而保證該項決策符合公眾切身利益的一項制度”。[31]57

環(huán)境與資源法學(xué)者多從法律原則的角度來討論公眾參與。例如，史學(xué)瀛等人認(rèn)為：“公眾參與原則是指生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和自然資源的合理開發(fā)利用必須依靠社會公眾的廣泛參與，公眾有權(quán)參與解決生態(tài)問題的決策過程，參與環(huán)境管理并對環(huán)境管理部門以及單位、個人與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督?！盵32]35汪勁認(rèn)為，公眾參與原則是指“公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的開發(fā)決策等活動，并有權(quán)得到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)，以防止決策的盲目性、使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要”。[33]106-107

關(guān)于行政中的公眾參與，王錫鋅認(rèn)為，它是指“在行政立法和決策過程中，政府相關(guān)主體通過允許、鼓勵利害相關(guān)人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與其利益相關(guān)或涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達(dá)意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進(jìn)而提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性和合理性的一系列制度和機(jī)制”。[34]3馬瓊麗的定義則是：“在現(xiàn)代民主政治和民主行政的背景下，社會公眾(包括自然人和以組織形式存在的法人)基于公共理性，通過一定的途徑和渠道向國家行政機(jī)關(guān)及其所實施的公共行政活動施加影響力，力求干預(yù)公共政策的制定和執(zhí)行，使之更加符合公共利益的要求的一切活動?！盵26]

王士如和郭倩這樣定義政府決策中的公眾參與：“在行政決策制定過程中，公眾以合法的形式表達(dá)利益要求，并影響決策過程和結(jié)果的活動?！盵35]張曉文提出：“從社會學(xué)角度講，公眾參與是指社會主體在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會行動；法學(xué)視域中的公眾參與，更多關(guān)注的是社會公眾參與管理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的權(quán)利。”[29]李永勝將水污染防治中的公眾參與定義為：“對水環(huán)境品質(zhì)關(guān)注的公民個體、組織或法人單位，依照法律制度所賦予的權(quán)利或在政府允許的范圍內(nèi)，通過特定的途徑、程序或方式在與其他相關(guān)治理主體互動中，直接或間接地對良好水環(huán)境的維護(hù)起到積極推動作用的一切活動?！盵36]

四、討論和結(jié)論

前面兩個部分堆砌了關(guān)于公眾參與的許多概念和定義，但筆者的目的既不是為了以此方式發(fā)表高見，也不擬創(chuàng)造一個替代“公眾參與”的新概念，而是為了厘清公眾參與的概念，為公眾參與的應(yīng)用奠定堅實的理論基礎(chǔ)，促進(jìn)我國公眾參與研究和討論能夠與國際話語體系接軌，以免閉門造車。

概念特別是關(guān)鍵概念對于科學(xué)的發(fā)展和進(jìn)步非常重要。翟錦程教授認(rèn)為：“科學(xué)的理論體系本質(zhì)上就是一個由概念構(gòu)建起來的有機(jī)體系，人們學(xué)習(xí)、研究一種新的理論、新的學(xué)說，實際上就是在學(xué)習(xí)和研究它的核心概念體系。理論的形成過程是概念辯證運(yùn)動和發(fā)展的過程?！盵37]陳占江副教授認(rèn)為：“學(xué)術(shù)概念既是科學(xué)共同體中的成員之間相互交流的語言媒介，也是進(jìn)行科學(xué)研究不可或缺的工具?！睆膶W(xué)術(shù)發(fā)展的角度看，正是由于對既有概念的批判性繼承和新概念的創(chuàng)造，學(xué)術(shù)才能向前推進(jìn)，“但一個新概念的提出如果不是建立在對舊概念進(jìn)行批判性分析或新舊概念深入對話的基礎(chǔ)之上，那就既不是創(chuàng)新，也擾亂了學(xué)術(shù)話語秩序?！盵37]

“公眾參與”是一個起源于西方現(xiàn)代公共/政府治理理論和實踐，經(jīng)由以聯(lián)合國機(jī)構(gòu)系統(tǒng)為主推動的國際政策法律文件的推進(jìn)而廣泛應(yīng)用于世界各地的概念，其核心內(nèi)涵和外延已經(jīng)定型。正如美國學(xué)者約翰·克萊頓·托馬斯(John Clayton Thomas)所指出的：“將公民參與作為現(xiàn)代公共管理不可分割的有機(jī)組成部分是一個比較新的思想或觀念，是20世紀(jì)末葉的管理創(chuàng)新?！盵38]2將國內(nèi)學(xué)者關(guān)于公眾參與的諸多定義同國外的、國際政策法律文件中的進(jìn)行對比，可以發(fā)現(xiàn)：其中許多已經(jīng)脫離了國際上主流的(或者說為國際政策法律文件所確認(rèn))的核心內(nèi)涵，并將外延進(jìn)行了很不適當(dāng)?shù)臄U(kuò)張。這不僅擾亂了關(guān)于公眾參與的國際學(xué)術(shù)話語體系，也擾亂了國際政策法律文件所構(gòu)建的公眾參與應(yīng)用體系。

綜合分析國際政策法律文件關(guān)于公眾參與的規(guī)定以及國外關(guān)于公眾參與定義的討論，可以發(fā)現(xiàn)：(1)公眾參與的理論基礎(chǔ)是關(guān)于社會管理的、基于民主政治的現(xiàn)代公共/政府治理理論，而不是以任何形式的代議制為核心的政黨政治和國家管理理論，它基本上與政黨政治無關(guān)。因此，將國家機(jī)構(gòu)組織成員和公職人員的傳統(tǒng)選舉活動納入公眾參與的范圍，無疑是對公眾參與這一本來是創(chuàng)新的事物，去其實質(zhì)、留其外表，以外表的“公眾參與”作為一個新瓶，把無論新舊的什么東西都往里面裝。這種做法，既是不合適的，也是容易引起混亂的；(2)公眾參與產(chǎn)生的直接原因是對國家機(jī)構(gòu)及其工作人員的國家管理活動通過傳統(tǒng)選舉路徑無法進(jìn)行有效制約、監(jiān)督，以及國家機(jī)構(gòu)及其工作人員的國家管理活動低效、無效或者不公正情形進(jìn)行校正的產(chǎn)物。無論是公眾參與，理論本身還是作為其直接理論基礎(chǔ)的現(xiàn)代公共/政府治理理論，其產(chǎn)生的直接原因都是代議制民主的缺陷?！按h制民主下，選舉的代表一般由少數(shù)的政治精英統(tǒng)治并受各種利益集團(tuán)支配，往往不能真正地代表選民的利益，國家機(jī)關(guān)與市民社會之間也缺乏有效透明的溝通機(jī)制，因此選舉已經(jīng)不能滿足人民參與管理的需要?！盵39]公眾參與注重的是市民社會的成員直接參與，或者通過市民社會組織團(tuán)體間接參與傳統(tǒng)上由國家機(jī)構(gòu)及其工作人員所進(jìn)行的針對具體事項的社會管理活動。因此，如果市民社會成員或者其通過市民社會組織團(tuán)體的活動，不是以國家機(jī)構(gòu)及其工作人員針對具體事項的(擬)決策社會管理活動為對象，就不宜將之納入公眾參與的范圍；(3)公眾參與的概念如果基本上無所不包，于邏輯上就會過于寬泛而缺乏針對性，進(jìn)而喪失了公眾參與應(yīng)有的真正意義和價值。

基于上述發(fā)現(xiàn)，筆者認(rèn)為，可以將公眾參與的概念表述如下：

就其內(nèi)涵而言，公眾參與作為一種程序，是指因公共機(jī)構(gòu)關(guān)于某一(擬)決策事項(例如，一個項目、一個方案、一項規(guī)劃、一項政策)(可能)遭受其正面或者負(fù)面影響的，或者對該(擬)決策事項感興趣的個人、法人或者其他組織，通過交流信息、發(fā)表意見以及明確表達(dá)利益訴求等方式，旨在影響公共機(jī)構(gòu)關(guān)于該(擬)決策事項的決策或者結(jié)果的過程；作為一種法律上的權(quán)力/利權(quán)，是一國公民所享有的并可通過其所在國有關(guān)團(tuán)體、組織或者機(jī)構(gòu)實施的國內(nèi)法上的權(quán)力/權(quán)利，公共機(jī)構(gòu)負(fù)有職責(zé)和義務(wù)考慮國內(nèi)公眾的意見并給出在決策中采用或者不采用的理由，國內(nèi)公眾享有獲得法律救濟(jì)程序的權(quán)利。

從其外延上看，公眾參與應(yīng)該包括公眾有權(quán)通過適當(dāng)?shù)耐緩将@得公共機(jī)構(gòu)所掌握的關(guān)于(擬)決策事項的信息，有權(quán)獲得參與公共機(jī)構(gòu)決策程序的機(jī)會并進(jìn)行參與，以及對其本國(擬)決策事項，通過本國法律救濟(jì)程序獲得救濟(jì)這3個部分，而且它原則上不宜直接涉及政黨政治和國家機(jī)構(gòu)及其工作人員選舉，盡管可以將政黨列入公眾的范圍。

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(責(zé)任編輯 鐘昭會)

2016-06-28

國家社科基金重大項目“基于人水和諧理念的最嚴(yán)格水資源管理制度體系研究”(12&ZD215)。

胡德勝(1965—)，男，河南衛(wèi)輝人，博士，教授，博士生導(dǎo)師，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會環(huán)境法學(xué)分會副主任委員，中國環(huán)境資源法學(xué)研究會常務(wù)理事，中國水利學(xué)會水資源專業(yè)委員會委員，中國自然資源學(xué)會水資源專業(yè)委員會委員。研究方向：環(huán)境、自然資源和能源領(lǐng)域科學(xué)、政策與法律的國際化比較。

D912.9

文章編號：1000-5099(2016)05-0103-06

10.15958/j.cnki.gdxbshb.2016.05.016