論公安執(zhí)法行為之界定與規(guī)范化建設(shè)

賈方舟

(中國(guó)人民公安大學(xué)法學(xué)院，北京　100038)

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論公安執(zhí)法行為之界定與規(guī)范化建設(shè)

賈方舟

(中國(guó)人民公安大學(xué)法學(xué)院，北京100038)

[摘要]完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制作為公安改革的七大任務(wù)之一，在基層公安工作中占據(jù)執(zhí)牛耳之地位。但是實(shí)踐中對(duì)公安執(zhí)法行為的界定并不清晰，尤其是個(gè)人行為和公務(wù)行為、行政管理行為和刑事偵查行為的區(qū)分爭(zhēng)議較大。通過(guò)系統(tǒng)的規(guī)范化建設(shè)，公安執(zhí)法行為必將立足于真正的人權(quán)保障與社會(huì)正義。

[關(guān)鍵詞]公安執(zhí)法行為；界定；人權(quán)保障；規(guī)范化建設(shè)

一、公安執(zhí)法行為之概述

2015年是深化公安改革的攻關(guān)之年，亦是全面享受改革成果的收獲之年。完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制作為公安改革的七大任務(wù)之一，自然占據(jù)著舉足輕重的地位。公安執(zhí)法行為之規(guī)范與否，不僅代表著公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平，同時(shí)亦彰顯著中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)之推進(jìn)程度。公安執(zhí)法行為一般認(rèn)為是指公安機(jī)關(guān)以憲法與法律為準(zhǔn)繩，代表國(guó)家從事的行政執(zhí)法行為和刑事司法行為。公安執(zhí)法行為區(qū)別于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的公權(quán)作為具有自身的特點(diǎn)。

首先，公安執(zhí)法行為具有專(zhuān)屬性。顧名思義，公安執(zhí)法行為是由我國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)實(shí)施的行為，其行為主體上至國(guó)家公安部，下至各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所，共計(jì)五層主體。其行為之責(zé)任制為首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在任行政長(zhǎng)官對(duì)具體執(zhí)法行為事前監(jiān)督并事后負(fù)責(zé)。其次，公安執(zhí)法行為存在普遍性。由于行政與司法作為公安機(jī)關(guān)的兩大職能，公安執(zhí)法行為必然是貫穿行政執(zhí)法和刑事司法兩大范疇的。所以，公安執(zhí)法行為必然具有普遍性，一方面依法維護(hù)國(guó)家秩序，履行其行政職能，另一方面，依法偵辦刑事案件，踐諾其司法職能。另外，公安執(zhí)法行為還要求法律性。公安執(zhí)法行為應(yīng)在憲法和法律的框架內(nèi)實(shí)施，嚴(yán)格遵循憲法和法律的規(guī)則與原則。憲法和法律已經(jīng)確定的職責(zé)，公安必須依法執(zhí)行。憲法和法律沒(méi)有賦予之權(quán)力，公安機(jī)關(guān)亦不能僭越法界線行使。明確公安執(zhí)法行為的基本原則，通過(guò)法律規(guī)范調(diào)整公安執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為，有利于統(tǒng)帥各級(jí)公安干警執(zhí)法思想，亦有助于規(guī)范各類(lèi)執(zhí)法行為。

二、公安執(zhí)法行為之區(qū)分

公安執(zhí)法行為從本質(zhì)上來(lái)看是一種公權(quán)力的行使，既然是代表國(guó)家行使權(quán)力那就區(qū)別于一般權(quán)利的享有，進(jìn)而區(qū)別于公務(wù)人員的個(gè)人行為。各級(jí)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為歸根結(jié)底都是由個(gè)體的公務(wù)員來(lái)施行的，而公務(wù)員本身是具有雙重角色的。一方面，其作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的工作人員，從事著各類(lèi)公安執(zhí)法行為。另一方面，其作為人這一個(gè)體，又必然實(shí)施普通公民不可避免的個(gè)人行為。因此，公安執(zhí)法行為必然區(qū)別普通公民之個(gè)人行為。

針對(duì)公安執(zhí)法行為與個(gè)人行為之間的劃分準(zhǔn)則，學(xué)界一直存有爭(zhēng)議。行為的主體、場(chǎng)所、名義、依據(jù)職權(quán)、涉事性質(zhì)等等都被認(rèn)定為判斷依據(jù)。其中，公務(wù)人員行為所依據(jù)的職權(quán)和其行為所針對(duì)的事項(xiàng)普遍認(rèn)為是最重要的兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。公安執(zhí)法行為的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是我國(guó)相關(guān)行政和刑事法律法規(guī)以及《人民警察法》的相關(guān)規(guī)定，其所針對(duì)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是法律法規(guī)所明確規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)的具體案件。同時(shí)，《人民警察法》第19條所規(guī)定的公安在非工作時(shí)間針對(duì)突發(fā)狀況的應(yīng)急處置權(quán)亦要求一定程度上對(duì)公安執(zhí)法行為做廣義理解。例如一交警王某在下班時(shí)間買(mǎi)菜的過(guò)程中接到好友李某電話，告知其10天前司機(jī)張某駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)撞傷李某，該肇事車(chē)輛就停在菜市場(chǎng)周邊。王某立即前往查看問(wèn)詢(xún)，出示警官證后依法扣押肇事車(chē)輛。此案中，雖然交警王某是在非工作時(shí)間并且是借好友李某之托，但是其行為程序和實(shí)體均合法并且交通事故本就是其職責(zé)范圍內(nèi)的具體案件而王某的行為理應(yīng)認(rèn)定為公安執(zhí)法行為。相反，如果王某在上班時(shí)間正常接處警處理一件交通肇事案件，抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后發(fā)現(xiàn)被害人是好友李某，遂與其發(fā)生口角，進(jìn)而大打出手，至肇事司機(jī)張某輕傷。此時(shí)，王某的行為雖然發(fā)生在工作時(shí)間并且身著警服，但是王某的故意傷害行為明顯不是以警察身份而是以被害人親友的身份施行的，故理應(yīng)為個(gè)人行為。

前文已經(jīng)提及，行政與司法是公安機(jī)關(guān)的兩大職能，不難發(fā)現(xiàn)公安執(zhí)法行為亦可劃分為行政管理行為與刑事偵查行為。從法理上進(jìn)行分析，該劃分是沒(méi)有任何問(wèn)題的，但是在公安實(shí)務(wù)中卻經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)混淆二者的情況。一方面，大多違法犯罪行為具有突發(fā)性。該突發(fā)性的存在決定了一旦發(fā)生違法犯罪行為，為了防止危害擴(kuò)大化以及及時(shí)控制嫌疑人，公安機(jī)關(guān)必須在第一時(shí)間作出反應(yīng)，如此一來(lái)行政行為與司法行為就會(huì)出現(xiàn)串并的現(xiàn)象。另一方面，法律法規(guī)規(guī)定的公安機(jī)關(guān)所行使的某些國(guó)家職權(quán)具有重疊性。例如，《人民警察法》規(guī)定警察使用武器、警械既可以存在于行政管理活動(dòng)中(如：大型群體活動(dòng)的安保工作)，也可以存在于刑事偵查活動(dòng)中(如：刑事偵查中針對(duì)犯罪嫌疑人的逮捕行為)。如此一來(lái)，行政管理行為與刑事偵查行為的界域經(jīng)常難以限定，以致出現(xiàn)職權(quán)不清的結(jié)果。

筆者認(rèn)為，對(duì)二者的區(qū)分還是可以嘗試從以下三個(gè)角度入手。首先，公安執(zhí)法行為應(yīng)立足于程序中認(rèn)定。單一的行為只是完整的程序鏈條中的一部分，出現(xiàn)重合自然是再正常不過(guò)的。但是，如果將其置于整個(gè)程序中去認(rèn)定，尤其是結(jié)合相同主體后續(xù)實(shí)施的相關(guān)行為來(lái)確定究竟是行政還是司法程序，進(jìn)而確定公安執(zhí)法行為的性質(zhì)。其次，根據(jù)行為所依據(jù)的法律法規(guī)認(rèn)定。同樣的拘留行為，其行為依據(jù)是《治安管理處罰法》還是《刑事訴訟法》決定了該行為應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為行政管理行為還是刑事偵查行為。另外，公安機(jī)關(guān)所使用的相關(guān)強(qiáng)制措施亦決定了公安執(zhí)法行為的定性。行政管理行為的強(qiáng)制措施規(guī)定在《行政處罰法》類(lèi)法律法規(guī)中，強(qiáng)制戒毒、行政拘留具有代表性而5種刑事強(qiáng)制措施更無(wú)須贅述。當(dāng)然，在違法犯罪案件的偵查階段，伴隨偵查程度的逐步深入，亦存在案件性質(zhì)于行政案件與刑事案件轉(zhuǎn)變的可能，故而行政管理行為與刑事偵查行為的定位亦并非絕對(duì)。

三、公安執(zhí)法行為與人權(quán)保障理念

近年來(lái)，我國(guó)的公安執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)了一些一直為群眾所詬病的問(wèn)題。此類(lèi)矛盾的出現(xiàn)，給公安執(zhí)法的信度和法治建設(shè)的權(quán)威帶來(lái)極大之負(fù)面影響。尤其是聶樹(shù)斌案、杜培武案等嚴(yán)重?fù)p害人權(quán)的司法案件的曝光，在國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)上產(chǎn)生極其惡劣影響。歷史上，公安案件曾經(jīng)排在行政訴訟各類(lèi)別案件中的第一位。1996年，公安案件的年案件數(shù)抵達(dá)頂峰，約為1.5萬(wàn)件。之后，年案件數(shù)成逐年遞減之勢(shì)，目前穩(wěn)定在1萬(wàn)件左右。公安案件占各類(lèi)行政訴訟案件的比例亦從87年的45%逐年降低，目前穩(wěn)定在8%左右。(見(jiàn)下圖)

雖然公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平整體上有所提高，但是不能忽視的是大量的公安執(zhí)法行政訴訟案件暴露了目前仍然存在不少侵犯人權(quán)的公安執(zhí)法行為。立足于公安執(zhí)法行為，樹(shù)立人權(quán)保障之法律思維迫在眉睫。人權(quán)保障的法律思維既不是假大空的口號(hào)，更不是形而上學(xué)的高深理論。人權(quán)作為人之為人一項(xiàng)最根本性的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)為各項(xiàng)公權(quán)力所保護(hù)，公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家暴力機(jī)器更是不可逾越。一方面，人權(quán)保障中的人權(quán)必須是具體的，必須是我國(guó)憲法和法律明文規(guī)定的。這里的人權(quán)不是學(xué)者的一家之言，也不是其他國(guó)家曾經(jīng)或現(xiàn)行的實(shí)踐，而是我國(guó)法律條文中劃定的范圍。對(duì)于超出范圍的所謂的“人權(quán)”與“大家言論”，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有這份勇氣和魄力依法矯正。另一方面，針對(duì)確定的人權(quán)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采用法律的手段去保障。既要彰顯實(shí)體之合法，更要彰顯程序之合法。尤其要避免公安機(jī)關(guān)過(guò)于激進(jìn)，一味追求實(shí)體公正，在證據(jù)收集等方面出現(xiàn)程序瑕疵，最終造成不可逆的人權(quán)侵害。人權(quán)保障的法律思維一言以概之就是用法律來(lái)周延人權(quán)并將法律作為人權(quán)保障的工具。

如何貫徹人權(quán)保障中的法律思維，筆者認(rèn)為公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)著重從以下兩個(gè)角度入手。一方面，作為母法的憲法已經(jīng)從面的層級(jí)上概括了何為人權(quán)，但是具體落到公安領(lǐng)域這一點(diǎn)上就略顯粗糙。故而，應(yīng)當(dāng)在警察法等相關(guān)法律中強(qiáng)化人權(quán)保障的觀念，并制定公安執(zhí)法工作中具有公安特色的實(shí)施細(xì)則，做到干警有法可依。另一方面，擢升公安執(zhí)法行為之法學(xué)水平。任何一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力的操作主體都是單一的個(gè)體。因此，公安民警的法律意識(shí)與法律知識(shí)二者缺一不可，對(duì)法律心懷信仰與敬畏的執(zhí)法者，才能夠耐心的運(yùn)用過(guò)硬的法律知識(shí)與技能維護(hù)國(guó)家秩序、匡扶社會(huì)正義。

四、公安執(zhí)法行為之規(guī)范化構(gòu)建

立足于公安實(shí)踐，人權(quán)保障的基本原則迫切要求公安執(zhí)法行為的規(guī)范化，公安改革亟待推進(jìn)公安執(zhí)法行為的規(guī)范化。完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制作為今年公安改革的七大任務(wù)之一，公安執(zhí)法行為的規(guī)范化建設(shè)面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。各地公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)章不健全、執(zhí)法理念落后、執(zhí)法程序混亂等問(wèn)題突出。雖然有諸多難題亟待解決，但是公安執(zhí)法行為的規(guī)范化建設(shè)卻是一項(xiàng)功在當(dāng)代利在千秋的偉大事業(yè)。一方面，公安執(zhí)法行為之規(guī)范化建設(shè)由主客觀條件所決定?？陀^上，公安機(jī)關(guān)的部門(mén)職責(zé)和辦案要求決定了公安執(zhí)法行為的規(guī)范化。公安執(zhí)法行為的規(guī)范化建設(shè)作為公安工作“三項(xiàng)建設(shè)”的重中之重是貫穿各級(jí)公安工作的主旋律，亦是公安“三基”工程落實(shí)的先行條件。孟建柱同志曾強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)執(zhí)法管理，全面提升公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力?！绷硪环矫?，廣大人民群眾之主觀要求亦決定了公安執(zhí)法行為之規(guī)范化。絕大多數(shù)人民群眾渴望的穩(wěn)定祥和的社會(huì)環(huán)境，社會(huì)的穩(wěn)定所依靠的不是人治，不只是法制，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的法治建設(shè)，公安機(jī)關(guān)作為重要的執(zhí)法者，其執(zhí)法規(guī)范化的建設(shè)應(yīng)該說(shuō)在整個(gè)法治建設(shè)中起到舉足輕重的作用。故而，基于群眾之主觀愿望，公安執(zhí)法行為規(guī)范化建設(shè)是解決棘手社會(huì)問(wèn)題的必由之路。

鑒于公安執(zhí)法行為之規(guī)范化建設(shè)在基層公安工作中的執(zhí)牛耳地位，筆者建議從以下三個(gè)方面加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)。首先，落實(shí)公安執(zhí)法行為之軌范化。眾所周知，我國(guó)橫向縱向發(fā)展極不平衡，這點(diǎn)導(dǎo)致了目前各地區(qū)公安工作標(biāo)準(zhǔn)差別較大。作為首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的國(guó)家機(jī)關(guān)，這種差異性為政策落實(shí)以及各地區(qū)工作交流都提出了不小挑戰(zhàn)。統(tǒng)一的軌范建設(shè)勢(shì)在必行。具體來(lái)說(shuō)，從統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)到一致的執(zhí)法程序，從兼容的筆錄系統(tǒng)到通用的信息化數(shù)字平臺(tái)，公安執(zhí)法的軌范構(gòu)建是一項(xiàng)浩瀚的工程。其次，提高公安執(zhí)法能力。公安事業(yè)從業(yè)者作為廣義上法律職業(yè)共同體之一，具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性。公安執(zhí)法工作的正常開(kāi)展不僅要求工作人員具有專(zhuān)業(yè)的法律意識(shí)和法律知識(shí)，而且要求在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部構(gòu)建一套區(qū)分層次、區(qū)分警種、區(qū)分崗位的專(zhuān)業(yè)體系。近些年，協(xié)輔警作為一份新興職業(yè)，其客觀上所握有的權(quán)能一直頗具爭(zhēng)議。協(xié)輔警的職權(quán)如何劃分，其警種與專(zhuān)業(yè)化是否需要明確，這都是公安執(zhí)法中無(wú)法回避的問(wèn)題。加強(qiáng)公安執(zhí)法隊(duì)伍的培訓(xùn)力度，在統(tǒng)一的入警培訓(xùn)基礎(chǔ)上，著重強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，力求涉獵廣、專(zhuān)業(yè)精。另外，完善公安執(zhí)法監(jiān)督和救濟(jì)。公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家暴力機(jī)關(guān)，其權(quán)力理應(yīng)被關(guān)在籠子里而規(guī)范化的公安執(zhí)法行為必然是多方權(quán)力制衡之結(jié)果。公安機(jī)關(guān)的權(quán)力涉及相對(duì)人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，所以事前與事中的“大監(jiān)督”格局是不可避免的。系統(tǒng)內(nèi)公安機(jī)關(guān)的法制、監(jiān)察、紀(jì)檢部門(mén)應(yīng)鞏固對(duì)公安執(zhí)法行為之督導(dǎo)，系統(tǒng)外檢察、人大以及群眾通力配合，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管之實(shí)時(shí)化。法律的生命力在于救濟(jì)，沒(méi)有無(wú)救濟(jì)的權(quán)利。完善公安執(zhí)法之救濟(jì)途徑，特別是加強(qiáng)行政領(lǐng)域的訴訟制度建設(shè)，放開(kāi)受案范圍以接受針對(duì)抽象行政行為的訴訟案件。力求徹底打擊身披規(guī)范性文件外衣的具體公安執(zhí)法行為，節(jié)約司法資源，維護(hù)社會(huì)正義。

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[責(zé)任編輯：張昌林]

Definition and Standardization Construction of the Public Security Law Enforcement Behavior

JIA Fang-zhou

(College of Law,Peoples Public Security University of China，Beijing 100038,China)

Abstract:We will improve the mechanism of law enforcement power operation as one of the seven tasks of public security reform, ranking of the best player in the grass-roots public security work.But the practice of public security law enforcement action definition is not clear.Especially the distinction between the individual behavior and public behavior and the one between the administrative behavior and criminal investigation behavior are controversial.Through the standardization of the system construction, the public security law enforcement activities will be based on the real human rights and social justice.

Key words:The public security law enforcement behavior;Definition;Human rights protection;Standardization construction

[中圖分類(lèi)號(hào)]D911

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004-7077(2016)01-0111-04

[作者簡(jiǎn)介]賈方舟(1990-)，男，山東棗莊人，中國(guó)人民公安大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)研究生，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

[收稿日期]2015-11-29